RESUMO: O presente trabalho aborda os benefícios previdenciários por incapacidade laborativa e a revisão administrativa pelo Instituto Nacional do Seguro Social desses benefícios quando concedidos judicialmente. É demonstrada a evolução histórica da previdência social. São analisados o auxílio-doença e a aposentadoria por invalidez. O procedimento de revisão administrativa desses benefícios judicializados é detidamente analisado, sendo demonstrado a possibilidade de cessação administrativa dos benefícios concedidos judicialmente já transitados em julgado.
Palavras-chave: Benefícios previdenciários judicializados. Auxílio-doença. Aposentadoria por invalidez. Revisão administrativa.
1. INTRODUÇÃO
O INSS é a autarquia federal responsável pela concessão e administração dos benefícios previdenciários no âmbito do Regime Geral da Previdência Social, dentre eles os decorrentes de incapacidade para o trabalho como o auxílio-doença e a aposentadoria por invalidez.
A concessão desses benefícios por incapacidade laborativa ocorre ordinariamente no âmbito administrativo do INSS, a depender do constatado na avaliação médico-pericial e do preenchimento de outros requisitos previstos em lei. Ambos os benefícios por incapacidade laborativa, previamente mencionados, caracterizam-se por serem concessões à título precário e com caráter eminentemente transitório, deixando de serem devidos uma vez cessadas as condições que os ensejaram.
Nos casos de indeferimento de benefício por motivo médico-pericial ou administrativo ou de cessação deste por constatação de recuperação da capacidade laborativa, o segurado não fará ou deixará de fazer jus ao recebimento do benefício previdenciário por incapacidade. Tal frustração de expectativa resulta apta a ensejar demandas judiciais para satisfação da pretensão resistida. Ademais, pode ainda ocorrer de o segurado recorrer ao judiciário, de forma inaugural, para concessão de benefício previdenciário sem jamais ter protocolado qualquer requerimento administrativo.
Em sendo o benefício previdenciário por incapacidade laborativa concedido judicialmente, por meio de restabelecimento de benefício cessado administrativamente ou de forma inaugural, surge a obrigação para o INSS de pagar mensalmente esse benefício, por tempo habitualmente indeterminado, resultando em ônus para o orçamento da previdência social.
Uma vez concedidos esses benefícios por via judicial há a expressa previsão legal de revisão administrativa destes por parte do INSS, como estabelece o caput do art. 71 da Lei 8.212/91 nos seguintes termos:
O Instituto Nacional do Seguro Social-INSS deverá rever os benefícios, inclusive os concedidos por acidente do trabalho, ainda que concedidos judicialmente, para avaliar a persistência, atenuação ou agravamento da incapacidade para o trabalho alegada como causa para a sua concessão.
A operacionalização do processo de revisão administrativa dos benefícios concedidos judicialmente tem sido realizado por meio da PORTARIA CONJUNTA Nº 4 /INSS/PGF, DE 10 DE SETEMBRO DE 2014, a qual estabelece os procedimentos a serem adotados pelas Gerências-Executivas do INSS, nas revisões dos benefícios por incapacidade e por deficiência concedidos em cumprimento de decisão judicial.
O tópico dois é dedicado à compreensão da evolução da Previdência Social no Brasil. No tópico três é demonstrado o conceito de incapacidade laborativa no âmbito do INSS com a sua respectiva classificação quanto ao grau, duração e abrangência. Nos tópicos três e quatro são abordados os benefícios por incapacidade laborativa auxílio-doença e aposentadoria por invalidez, respectivamente, com ênfase no conceito de segurado, dependência ou não de carência para gozo desses benefícios, termo inicial e final deles, renda mensal inicial de benefício, além de outros aspectos.
O procedimento de revisão administrativa dos benefícios judiciais por incapacidade laborativa é detalhadamente explanado no tópico cinco, visando propiciar uma adequada compreensão do desenrolar do mesmo.
No desenvolvimento do presente trabalho de pesquisa foi utilizado o método dedutivo, partindo-se dos posicionamentos doutrinários, pesquisa de decisões jurisprudenciais, bem como dispositivos constitucionais, legais e infralegais para análise do tema enfrentado.
2. DA EVOLUÇÃO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL
A seguridade Social encontra-se conceituada no Art. 194 da CRFB que estabelece que “A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social”, configura um dos instrumentos disciplinados sob o título VIII da Ordem Social com o objetivo de propiciar bem-estar e justiça sociais, sendo representada pelo tri-pé saúde, previdência e assistência social.
O direito subjetivo ao gozo das prestações da Seguridade Social depende de requisitos específicos, sendo que no caso da Previdência Social depende de custeio contributivo para o sistema, enquanto que o direito subjetivo à saúde e à assistência social independe de contribuição pecuniária.
A universalidade de cobertura e de atendimento prevista como objetivo da Seguridade Social na CRFB representa uma vitória para o trabalhador, suscetível de ser atingido por contingência que lhe impeça o exercício de atividade laboral, uma vez que o nascedouro da previdência social no Brasil há menos de um século, caracterizou-se por restringi-laà algumas classes de trabalhadores, com o outrora denominado seguro-doença.
A primeira referência histórica no Brasil concernente à previdência social remonta ao final do Século XIX com o Decreto n° 9.912 de 26 de março de 1988, o qual regulou o direito à aposentadoria dos empregados dos correios. Entretanto, o marco histórico do desenvolvimento da previdência social no Brasil é o Decreto-legislativo n° 4.682, conhecido como aLei Eloy Chaves, de 24 de janeiro de 1923. Esta lei estabeleceu a criação das Caixas de Aposentadorias e Pensões (CAPs) para os empregados das empresas ferroviárias. Posteriormente à promulgação desta lei, outras empresas foram beneficiadas e seus empregados também passaram a ser segurados da Previdência Social.
Na década de 30, sob o governo do Presidente Getúlio Vargas, as CAPs, que eram organizadas por empresas, foram substituídas pelos Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPs) a partir de 1933, nos quais a filiação era por categoria profissional, sendo criados vários IAPs, como o IAPM dos marítimos em 1933, o IAPC dos comerciários e o IAPB dos bancários em 1934, dentre outros.
Nesse sentido, ORLANDO GOMES, em artigo publicado em janeiro de 1945, discorreu sobre o seguro-doença, benefício instituído no Brasil na década de 30, dispondo que:
Entre nós, inclue-se hoje (grafia original), no quadro dos benefícios concedidos pelos institutos da previdência social. Foram, assim os comerciários a primeira classe a se beneficiar com essa modalidade do seguro social. Pouco depois, o benefício foi estendido a outras classes, não tendo, porém, no momento, caráter de generalidade[1].
Conforme ensina o autor, eram beneficiários do seguro-doença comerciários, bancários, empregados em transportes e cargas, cativadores e industriários, sendo marcante a inexistência de uniformidade, pois o seguro-doença foi instituído em leis especiais as quais criaram os respectivos organismos de previdência social para cada uma dessas classes[2].
Em 1966 com as alterações na LPOS, foi criado o Instituto Nacional da Previdência Social, unificando administrativamente a previdência social no Brasil ao fundir os IAPs existentes na época, tendo sido posteriormente criado o Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social (SINPAS) em 1977.O INSS, por sua vez, foi criado com base no Decreto nº 99.350 de 27 de junho de 1990, por meio da fusão do Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social (IAPAS), com o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS).
Aprovado pela Orientação Interna INSS/Dirben Nº 73, de 31 de Outubro de 2002, O Manual de Perícia Médica do INSSconceitua a incapacidade laborativa nos seguintes termos “é a impossibilidade de desempenho das funções específicas de uma atividade ou ocupação, em conseqüência de alterações morfopsicofisiológicas provocadas por doença ou acidente.”, sendo que, o risco de morte, para si ou terceiros ou de agravamento, será incluído de forma implícita no conceito de incapacidade, desde que seja palpável e indiscutível[5].
Subdivide a incapacidade em parcial ou total, sendo a primeira considerada como aquela que ainda permita o desempenho de atividade, sem risco de vida ou agravamento maior e que seja compatível com a percepção de salário aproximado daquele que o interessado auferia antes da doença ou acidente, enquanto a total é aquela que gera a impossibilidade de permanecer no trabalho, não permitindo atingir a média de rendimento alcançada, em condições normais, pelos trabalhadores da categoria do examinado.
Quanto à duração, a incapacidade pode ser classificada em temporária ou indefinida, sendo aquela a incapacidade para a qual se pode esperar recuperação dentro de prazo previsível e indefinida como aquela insuscetível de alteração em prazo previsível com os recursos da terapêutica e reabilitação disponíveis à época.
No que tange a profissão, a incapacidade por ser uni,multi ou omniprofissional. Uniprofissional é aquela em que o impedimento alcança apenas uma atividade específica. Mulitprofissional é aquela em que o impedimento abrange diversas atividades profissionais, enquanto omniprofissional aquela que implica a impossibilidade do desempenho de toda e qualquer atividade laborativa, sendo conceito essencialmente teórico, salvo quando em caráter transitório.
Dispõe ainda sobre o conceito de invalidez “A invalidez pode ser conceituada como a incapacidade laborativa total, indefinida e multiprofissional, insuscetível de recuperação ou reabilitação profissional, que corresponde à incapacidade geral de ganho, em conseqüência de doença ou acidente.”[6]. Percebe-se que, conforme disposto no manual supracitado, apenas a incapacidade laborativa total mostra-se apta a ensejar a aposentadoria por invalidez.
A Lei n° 8213 de 24 de julho de 1991 dispõe sobre os Planos de Benefícios da Previdência Social e estabelece em seu art. 59, reproduzidonos art.71 do Decreto 3.048/99 e 274 da Instrução Normativa n° 45/2010, que “O auxílio-doença será devido ao segurado que, havendo cumprido, quando for o caso, o período de carência exigido nesta Lei, ficar incapacitado para o seu trabalho ou para a sua atividade habitual por mais de 15 (quinze) dias consecutivos.”
Inicialmente há de se esclarecer quem é o denominado “segurado” da previdência social. São segurados obrigatórios os previstos nos art. 12 da Lei 8.212/91, art. 11 da Lei 8.213/91, art. 9° do Decreto 3.048/99 e do art.3° ao 7° da IN 45/2010, dispostos em categorias, como empregado, contribuinte individual, empregado doméstico, segurado especial e trabalhador avulso. São segurados facultativos os previstos no art. 14 da Lei 8.212/91, art.13 da Lei 8.213/91, art.11 do Decreto 3.048/99 e art.9° da IN 45/2010, ressaltando-se que os dois primeiros diplomas consideram que pode ser facultativo o maior de 14(quatorze anos), enquanto os dois últimos só permitem a filiação como segurado facultativo ao maior de 16 (dezesseis) anos, em todos os casos desde que não exerçam atividade remunerada que o enquadre como segurado obrigatório do Regime Geral ou do Regime Próprio de Previdência Social.
A aquisição da qualidade de segurado no âmbito do Regime Geral da Previdência Social (RGPS) dá-se com a primeira contribuição paga efetivamente em dia. A manutenção da qualidade de segurado perdura não só enquanto mantiverem-se as contribuições, mas também independentemente de contribuição por lapsos temporais variáveis, expressamente previstos no art.15 da Lei 8213/91 e nos demais diplomas normativos, sendo sem limite de prazo para os segurados em gozo de benefício previdenciário, inclusive durante recebimento de auxílio-acidente ou de auxílio-suplementar.
Mantém a qualidade de segurado por até 12 (doze) meses após a cessação das contribuições, aquele que deixar de exercer atividade remunerada abrangida pela Previdência Social ou estiver suspenso ou licenciado sem remuneração, prorrogável por mais 12(doze) meses para os que tiverem pago mais de 120(cento e vinte) contribuições ininterruptas, por até 12 meses improrrogáveis o segurado acometido de doença de segregação compulsória e para o segurado retido ou recluso, por até 3 (três) meses após o licenciamento, o segurado incorporado às Forças Armadas para prestar serviço militar e por 6 (seis) meses após a cessação das contribuições, o segurado facultativo.
O segurado desempregado, desde que comprovada essa situação pelo registro no órgão próprio do Ministério do Trabalho e da Previdência Social poderá ter sua qualidade de segurado mantida por mais 12(doze) meses, podendo dessa forma, chegar a manter a qualidade de segurado por até 36 (trinta e seis) meses após cessarem as contribuições.
De maneira geral, não basta apenas ter qualidade segurado para fazer jus ao auxílio-doença, devendo o segurado ter cumprido o período de carência, conceituadono art. 24 da lei 8.213/91 que dispõe que “ Período de carência é o número mínimo de contribuições mensais indispensáveis para que o beneficiário faça jus ao benefício, consideradas a partir do transcurso do primeiro dia dos meses de suas competências.”, sendo de no mínimo de 12(doze) contribuições mensais para o benefício em tela.
Entretanto, independe de carência, mas não de qualidade de segurado, a concessão de auxílio-doença nos termos do art. 26, II, da lei 8.213/91:
nos casos de acidente de qualquer natureza ou causa e de doença profissional ou do trabalho, bem como nos casos de segurado que, após filiar-se ao Regime Geral de Previdência Social, for acometido de alguma das doenças e afecções especificadas em lista elaborada pelos Ministérios da Saúde e do Trabalho e da Previdência Social a cada três anos, de acordo com os critérios de estigma, deformação, mutilação, deficiência, ou outro fator que lhe confira especificidade e gravidade que mereçam tratamento particularizado.
São exemplos dessas doenças a neoplasia maligna, a hepatopatia grave, o mal de Parkinson,a paralisia irreversível e incapacitante, a cardiopatia grave e a nefropatia grave, dentre outros.
Necessário enfatizar que as doenças pré-existentes, isentas ou não de carência,não geram direito à auxílio-doença, exceto se a incapacidade sobrevier por motivo de progressão ou agravamento da patologia ou lesão após a aquisição da qualidade de segurado para as situações isentas de carência ou após o cumprimento do período de carência para os demais casos.
Da previsão do auxílio-doença disposta no art. 59 do diploma acimadepreende-se que a incapacidade laborativa deverá perdurar por período superior a 15(quinze) dias, de modo que os segurados incapacitados para o trabalho por um período igual ou menor que 15(quinze) dias não farão jus ao citado benefício, devendo entãoessa contingência ser suportada financeiramente pelo empregador ou pelo próprio segurado nos demais casos.
A incapacidade laborativa ensejadora do auxílio-doença deverá ser temporária, ou seja, com previsibilidade de prazo para recuperação para a sua atividade habitual ou possibilidade de reabilitação profissional para outra atividade ou função que lhe garanta a subsistência nos moldes do art. 62 do citado diploma legal. Deverá, pois, a incapacidade laborativa ser avaliada no caso concreto, sendo considerada a patologia que o segurado apresenta em relação com a atividade ou trabalho habitualmente e especificamente exercido por ele, não servindo como parâmetro qualquer atividade profissional em abstrato.
Nessa esteira PULINO acertadamente afirma:
Aqui, portanto, a lei se refere, especificamente, ao trabalho ou atividade desenvolvido pelo segurado no instante em que se configura a incapacidade. Nesse sentido é que se pode dizer que é a profissão do segurado, isto é, que é a incapacidade profissional que dá ensejo ao pagamento de auxílio-doença[7].
No que tange ao grau da incapacidade ensejadora de auxílio-doença ser total ou parcial, o art. 59 da Lei 8.213 e os respectivos artigos dos demais diplomas relacionadosao tema já citados, não fazem expressamente essa menção. O STJ adota como critério ensejador do auxílio-doença, a incapacidade laborativa parcial, conforme pode ser demonstrado pelas ementas abaixo transcritas:
PROCESSUAL CIVIL E PREVIDENCIÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AUXÍLIO-DOENÇA. REQUISITOS NECESSÁRIOS. SÚMULA 7/STJ. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO.1. É devido o auxílio-doença ao segurado considerado parcialmente incapaz para o trabalho, mas suscetível de reabilitação profissional para o exercício de outras atividades laborais. Assentando o Tribunal a quo estarem demonstrados os requisitos necessários à concessão do benefício previdenciário, a alegação em sentido contrário, em sede de recurso especial, exige o exame do acervo fático-probatório, procedimento vedado a teor da Súmula 7/STJ. 2. Agravo regimental a que se nega provimento. (2°T, AgRg no AgRg em REsp Nº 220.768 – PB, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, DJE 12/11/12)
RECURSO ESPECIAL. PREVIDENCIÁRIO. AUXÍLIO-DOENÇA. INCAPACIDADE PARCIAL PARA O TRABALHO HABITUAL. 1. É devido o auxílio-doença ao segurado considerado parcialmente incapaz para o trabalho, mas suscetível de reabilitação profissional para o exercício de outras atividades laborais. 2. Recurso improvido. (6° T, REsp Nº 501.267 - SP, Rel. Min. Hamilton Carvalhido, DJ 28/06/04)
AUXÍLIO-DOENÇA. PROVA DA INCAPACIDADE TOTAL E PERMANENTE. OFENSA À LEI. INEXISTÊNCIA. 1 - O artigo 59 da Lei nº 8.213/91 não especifica se a incapacidade deve ser total ou parcial para a concessão do auxílio-doença, apenas diz "ficar incapacitado", assim, onde a lei não distingue não cabe ao intérprete fazê-lo. Precedente.2 - Recurso não conhecido. (6° T, REsp Nº 272.270 - SP, Rel. Min. Fernando Gonçalves, DJ 17/09/01)
Em que pese o art. 59 da Lei 8.213/91 e demais diplomas correlatos não especificarem expressamente o grau de incapacidade, PULINO pondera que:
Pois bem, o que permitiria chegar a essa conclusão, de que a incapacidade precisaria ser total é justamente a circunstância de a lei exigir,em princípio, o afastamento da atividade que vinha sendo desenvolvida pelo segurado até o momento imediatamente anterior ao da incapacidade... Esta característica, não tão evidenciada no art.59, torna-se clara e expressa se combinarmos esse dispositivo com o que dispõemo caput e o par 1° do art. 60 da Lei de benefícios, os quais elegem como parâmetro de início de pagamento do auxílio-doença, em todos os casos e para todos os tipos de segurado, a data de afastamento do trabalho[8].
A incapacidade parcial, de fato, ainda permite o desempenho da atividade habitual com ganho aproximado da remuneração habitual do trabalhador,não devendo ser, portanto, considerada como situação apta a ensejar a concessão de auxílio-doença, uma vez que o art.59 supracitado expressamente exigir o afastamento da atividade habitual ou do trabalho, por período superior a 15(quinze) dias,para fazer jus a este benefício previdenciário.
O termo inicial do pagamento do auxílio-doença é o 16°(décimo sexto) dia de afastamento da atividade para o segurado empregado e a data do início da incapacidade para os demais segurados. Se entre a data de entrada do requerimento administrativo eo afastamento da atividade houver decorrido lapso temporal superior a 30(trinta) dias, o benefício será devido a partir da data da entrada do requerimento em todos os casos, conforme preconizado no par 1° do art. 60 da Lei 8.213/91.
O termo final do auxílio-doença se dará ou com a recuperação da capacidade laborativa para a atividade habitual ou para outra atividade após processo de reabilitação profissional ou com a conversão do auxílio-doença em aposentadoria por invalidez sendo, em todos os casos, avaliada a (in)capacidade laborativa pela perícia médica do INSS.
A renda mensal inicial do benefício será equivalente a 91% (noventa e um por cento) do salário de benefício, este último calculado nos termos do art.34 da Lei 8.213/91, ressaltando-se que a renda mensal inicial que substituir o salário de contribuição ou o rendimento do trabalho do segurado, não terá valor inferior ao mínimo nem superior ao do limite máximo do salário de contribuição.
Poderá ainda o auxílio-doença ser previdenciário ou acidentário. Este quando decorrente de acidente de trabalho típico, acidente de trajeto, considerado este como o ocorrido no percurso da residência para ou trabalho ou vice-versa ou de moléstia profissional ou do trabalho, equiparada esta ao acidente de trabalho pra todos os fins. O segurado em gozo de auxílio-doença acidentário faz jus à manutenção do recolhimento da contribuição referente ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) enquanto estiver em benefício, bem como à estabilidade provisória no emprego contra dispensa imotivada, pelo período de 12(doze) meses contados da cessação do auxílio-doença.
Constitui benefício previdenciário previsto no art. 42 da lei 8.213/91, reproduzido no art.43 do Decreto 3.048/99 e no art. 201 da IN 45/2010, que estabelece que:
A aposentadoria por invalidez, uma vez cumprida, quando for o caso, a carência exigida, será devida ao segurado que, estando ou não em gozo de auxílio-doença, for considerado incapaz e insusceptível de reabilitação para o exercício de atividade que lhe garanta a subsistência, e ser-lhe-á paga enquanto permanecer nesta condição.
As considerações feitas para o auxílio-doença no tocante à definição de segurado, qualidade de segurado, carência, doença pré-existente e modalidade acidentária ou previdenciária são estendidas sem ressalvas à aposentadoria por invalidez.
A incapacidade laborativa ensejadora da aposentadoria por invalidez deverá ser de duração indefinida, entendida como aquela sem previsibilidade de prazo para recuperação para o trabalho, devendo neste caso a incapacidade ser multiprofissional. Assim, o segurado não deverá estar incapaz apenas para a sua atividade habitual ou trabalho, mas sim para uma gama variada de atividades laborais.
Essa incapacidade multiprofissional tanto pode ser constatada após tentativa de reabilitação profissional pelo INSS sem sucesso, quanto pela inelegibilidade do segurado ao processo de reabilitação profissional, seja pela sua idade avançada, pela baixa escolaridade ou pela gravidade da própria patologia ensejadora do benefício, a qual, não raro, pode restringi-lo ao leito ou torná-lo dependente do auxílio de terceiros para as suas atividades da vida diária.
Quanto à duração da incapacidade, em que pese a lei acima ter optado pelo termo “definitiva”, O Manual de Perícia Médica adota o termo “indefinida” em contraposição à duração temporária, termo este que garante melhor interpretação à lei, haja vista a possibilidade de reversibilidade da aposentadoria por invalidez em sobrevindo recuperação da capacidade laborativa constatada em avaliação pela perícia médica a qualquer tempo.
No que tange ao grau de incapacidade, não há dúvidas que esta deverá ser total nos termos do par 1° do art.43 que dispõe “Concluindo a perícia médica inicial pela existência de incapacidade total e definitiva para o trabalho, a aposentadoria por invalidez será devida:”
O termo inicial a partir do qual a aposentadoria por invalidez será devida a contar do dia seguinte à cessação do auxílio-doença para o segurado que já estiver em gozo do referido benefício. Porém não é necessário que o segurado esteja em recebendo auxílio-doença para fazer jus à aposentadoria por invalidez, pois a depender da gravidade da patologia e da sua repercussão no caso concreto, a perícia médica do INSS poderá sugerir imediatamente aposentadoria por invalidez na perícia inicial. Nesses casos, o termo inicial será o 16°(décimo sexto) dia de afastamento da atividade para o segurado empregado e a data do início da incapacidade para os demais segurados ou será contado da data da entrada do requerimento para todos os segurados se entre a data de entrada do requerimento administrativo e o afastamento da atividade houver decorrido lapso temporal superior a 30(trinta) dias.
A renda mensal inicial encontra-se prevista no art. 44 da Lei 8.213 consistirá numa renda mensal correspondente a 100% (cem por cento) do salário de benefício, com a ressalva do art. 33 da mesma lei quanto aos seus valores mínimo e máximo, podendo ser acrescida de 25% (vinte e cinco por cento) se o segurado necessitar da assistência permanente de outra pessoa, mesmo que ultrapasse o limite do salário de contribuição do RGPS, cessando esse adicional com a morte do segurado, de modo queo mesmo não integrará o valor de futura pensão por morte.
No entanto, as situações ensejadoras do acréscimo referido encontram-se taxativamente previstas no anexo I do Decreto 3.048/99, talvez extrapolando a função constitucional dodecreto regulamentar, qual seja garantir a fiel execução da lei, mas sendo elas a doença que exija permanência contínua no leito, cegueira total, perda de nove dedos das mãos ou superior a esta, paralisia dos dois membros superiores ou inferiores, alteração das faculdades mentais com grave perturbação da vida orgânica e social, incapacidade permanente para as atividades da vida diária, perda dos membros inferiores, acima dos pés, quando a prótese for impossível, perda de uma das mãos e de dois pés, ainda que a prótese seja possível e perda de um membro superior e outro inferior, quando a prótese for impossível.
Uma vez estabelecida, por prazo sempre indeterminado, a aposentadoria por invalidez poderá ela vir a ser cessada em duas situações. Na situação prevista no art. 46 da Lei 8.213/91, caracterizada pelo retorno voluntário do segurado aposentado por invalidez ao trabalho, a aposentadoria por invalidez será automaticamente cancelada, a partir da data do retorno.
Em sendo a recuperação da capacidade laborativa constatada pela perícia médica do INSS menos de 05(cinco) anos após a concessão da aposentadoria por invalidez ou do auxílio-doença que o antecedeu sem interrupção, cessará a aposentadoria automaticamente para o segurado empregadoque tiver direito a retornar à função que desempenhava na empresa quando se aposentou, na forma da legislação trabalhista ou após tantos meses quantos forem os anos de duração do auxílio-doença ou da aposentadoria por invalidez, para os demais segurados.
Em sendo a recuperação parcial ou posterior ao decurso de 05(cinco) anos nos termos acima descritos ou sendo o segurado considerado apto para trabalho diverso do que habitualmente exercia, a cessação do pagamento da aposentadoria por invalidez se dará de forma gradativa, se prejuízo do retorno ao trabalho. Assim, será a aposentadoria mantida no seu valor integral, durante 6 (seis) meses contados da data em que for verificada a recuperação da capacidade, posteriormente com redução de 50% (cinqüenta por cento), no período seguinte de 6 (seis) meses e finalmente, com redução de 75% (setenta e cinco por cento), também por igual período de 6 (seis) meses, ao término do qual cessará definitivamente.
Poderá ainda ocorrer a suspensão da aposentadoria por invalidez ou do auxílio-doença quando o segurado não adimplir com a obrigação de fazer prevista no art.101 da lei 8.213/91que dispõe:
O segurado em gozo de auxílio-doença, aposentadoria por invalidez e o pensionista inválido estão obrigados, sob pena de suspensão do benefício, a submeter-se a exame médico a cargo da Previdência Social, processo de reabilitação profissional por ela prescrito e custeado, e tratamento dispensado gratuitamente, exceto o cirúrgico e a transfusão de sangue, que são facultativos.
No tópico a seguir, passaremos a análise do procedimento de revisão administrativa dos benefícios previdenciários por incapacidade laborativa judicializados.
Aconcessão do auxílio-doença ou da aposentadoria por invalidez ocorre habitualmente por meio de requerimento administrativo no âmbito do INSS, o qual é autarquia federal e órgão segurador oficial do RGPS, responsável pela concessão e administração de todos os benefícios previdenciários.
Após ter sido requisitado o agendamento da perícia médica pela via administrativa por meio da central telefônica do INSS(conhecida como 135) ou da internet, o segurado é submetido à avaliação médico-pericial presencial em uma Agência da Previdência Social (APS) para fins de comprovação da incapacidade laborativa por período superior a 15(quinze) dias.
A depender do constatado na avaliação médico-pericial, privativamente a cargo do Perito Médico ou do Supervisor Médico Pericial do INSS,e do preenchimento de outros requisitos previstos em lei, como o cumprimento da carência, se for o caso, e a existência da qualidade de segurado, ele poderá fazer jus ao auxílio-doença ou a aposentadoria por invalidez.
Ambos os benefícios por incapacidade laborativa caracterizam-se por serem concessões à título precário e com caráter eminentemente transitório, deixando de serem devidos uma vez cessadas as condições que os ensejaram. Pode ocorrer ainda de o segurado ser considerado capaz para o trabalho ou atividade habitual pela perícia médica, de forma que, ainda que preencha os demais requisitos legais, não fará jus às prestações de auxílio-doença ou aposentadoria por invalidez.
Nesses casos, de indeferimento de benefício por motivo médico-pericial ou administrativo ou de cessação deste por constatação de recuperação da capacidade laborativa, o seguradonão fará ou deixará de fazer jus ao recebimento do benefício previdenciário por incapacidade. Tal frustração de expectativa resulta apta a ensejar demandas judiciais para satisfação da pretensão resistida. Ademais, pode ainda ocorrer de o segurado, de modo inaugural, recorrer ao judiciário para concessão de benefício previdenciário sem jamais ter protocolado qualquer requerimento administrativo,conduta essa que muitas vezes desnecessariamente onera o poder judiciário, mas que não pode ser vedada sob pena de violação da garantia constitucional de acesso à justiça prevista no art. 5°, XXXV da CRFB.
Em sendo o benefício previdenciário por incapacidade laborativa concedido judicialmente, por meio de restabelecimento de benefício cessado administrativamente ou de forma inaugural, surge a obrigação para o INSS de pagar mensalmente esse benefício, por tempo habitualmente indeterminado, resultando em ônus para o orçamento da previdência social.
Entretanto, esses benefícios concedidos por via judicial não permanecem esquecidos no limbo, havendo expressaprevisão legal de revisão administrativa destes por parte do INSS, consoante previsto no caput do art. 71 da Lei 8.212/91.
Assim, conforme prescreve o artigo acima, constitui obrigação legal do INSS revisar os benefícios concedidos judicialmente para avaliar a manutenção ou alteração da situação fática ensejadora dos mesmos, encontrando reverberação na IN 45/2010, consoante se extrai da análise do art.438 desta que dispõe:
Nas revisões processadas para atender disposição legal, deverá ser observado o objeto da revisão determinada, sendo dispensada a revisão geral sobre a legalidade e a regularidade dos fundamentos da concessão do benefício, se o respectivo dispositivo legal não exigir.
A fim de organizar no âmbito do INSS o processo de revisão administrativa dos benefícios concedidos judicial têm-se atualmente em vigor aPORTARIA CONJUNTA Nº 4 /INSS/PGF, DE 10 DE SETEMBRO DE 2014, a qual expressamente revogouOrientação InternaConjunta/INSS/PFE/DIRBEN nº 76, de 18 de setembro de 2003, ato normativo que anteriormente disciplinava o procedimento em comento.
A PORTARIA CONJUNTA Nº 4/2014 estabeleceos procedimentos relacionados à assistência técnica e à revisão administrativa de benefícios previdenciários por incapacidade e do benefício social de prestação continuada pago à pessoa com deficiência previsto na Lei 8.742, de 7 de dezembro de 1993
Dispõe a PORTARIA CONJUNTA Nº 4/2014que o planejamento e a execução do procedimento de revisão ocorrerão dentro da demanda normal de atendimento das APS, sob a coordenação regional de Perito Médico Previdenciário, Supervisor Médico Pericial ou Médico Perito da Previdência Social especificamente indicado para o encargo.
Faz-se mister esclarecer que, apesar da referida portaria conjunta contemplar também o benefício assistencial de prestação continuada devido a perícia médica realizada administrativamente para a concessão deste tipo de benefício também ser a cargo do INSS, trata-se de benefício de cunho assistencial, não sendo objeto do presente trabalho. Assim, nas linhas a seguir, terá prosseguimento a descrição do procedimento revisional considerando apenas o auxílio-doença e a aposentadoria por invalidez.
Nos termos do art.9° daportaria em comento a revisão administrativa dos benefícios previdenciários ou assistenciais concedidos judicialmente é aquela realizada pelos peritos médicos da previdência social com o intuito de verificar, exclusivamente, a manutenção da incapacidade laboral ou da deficiência definida pelo perito judicial e reconhecida na decisão judicial.
Repise-se que, consoante o §1º do artigo supracitado, as questões relativas à Data do Início da Incapacidade – DII e ao diagnóstico médico atestado pelo perito judicial, quanto aos seus efeitos sobre a carência e a qualidade de segurado, somente podem ser debatidas nas atividades relativas à assistência técnica, não devendo ser tratadas na revisão administrativa.
Esses benefícios implantados por força de decisão judicial deverão serpreferencialmente revisados após 6 (seis) meses da implantação judicial ou do trânsito em julgado em se tratando de auxílio-doença, salvo fato novo;após 2 (dois) anos da implantação judicial ou trânsito em julgado, para aposentadoria por invalidez e benefício de prestação continuada da assistência social, salvo fato novo equando especificado no parecer de força executória do órgão de execução da PGF.
Consoante a PORTARIA CONJUNTA Nº 4/2014 serão revisados prioritariamente os benefícios concedidos por decisão judicial já transitada em julgado de segurados com menos de 60 (sessenta) anos de idade, configurando inovação em relação à OI 76/2003.
Em regra a revisão administrativa pelo INSS prescinde do trânsito em julgado da decisão judicial, excetoquando o assistente técnico acompanhar a perícia judicial e emitir laudo conclusivo pela capacidade laborativa, salvo a ocorrência de fato novo ou a discussão da lide envolver, tão-somente, o preenchimento da qualidade de segurado e da carência.
Em sendo constatado que o segurado está capacitado para o trabalho ou com incapacidade com limite de tempo indefinido, não será necessária a repetição periódica da revisão administrativa antes do trânsito em julgado da sentença que concedeu o benefício, salvo fato novo.
A cessação do benefício concedido judicialmente pode ocorrer nas hipóteses de cumprimento de decisão judicial que a determine, fixação expressa da Data de Cessação do Benefício – DCB na decisão judicial, em cumprimento de orientação exarada em manifestação jurídica do órgão de execução da PGF e nos casos em que houver trânsito em julgado e que a revisão administrativa concluir pela recuperação da capacidade laborativa/cessação do impedimento de longo prazo, bem como a superação das condições que ensejaram a concessão do benefício judicial.
Em sendo constatada a existência de alguma causa que enseja a cessação do benefício, como a recuperação da capacidade laborativa ou o retorno à atividade laboral, o processo de revisão poderá seguir dois caminhos distintos na dependência do estágio do processo judicial que ensejou a concessão do benefício. Caso a decisão judicial que condenou o INSS à concessão do benefício ainda não tenha transitado em julgado,o INSS encaminhará relatório circunstanciado da situação, acompanhado dos documentos necessários à compreensão do caso, ao órgão de execução da PGF, para manifestação.
Restando constatada a existência de alguma causa que enseja a cessação do benefício, caberá ao órgão de execução da PGF solicitar ao juízo competente a cessação do benefício e comunicar ao juízo competente a cessação do benefício, caso exista posicionamento jurisdicional local pela possibilidade de cessação administrativa na hipótese verificada no caso concreto, orientando o INSS a adotar as providências necessárias.
Diversamente, em se tratando de processo judicial já transitado em julgado, a manutenção do benefício judicial será regulamentada pelas normas procedimentais aplicáveis aos benefícios concedidos administrativamente, ressalvada a existência de condicionantes à revisão fixada em decisão judicial.
Por outro lado, se no ato de revisão administrativa do benefício judicial, o perito concluir pela necessidade de converter o benefício concedido judicialmente, de sua majoração ou da concessão de novo benefício, deverá, havendo registro do trânsito em julgado, proceder à conversão da espécie de benefício, à majoração ou à concessão de novo benefício, desde que preenchidos os demais requisitos previstos na legislação. Nos casos em que não houver registro do trânsito em julgado da decisão nos sistemas informatizados da AGU, deverá o perito remeter o processo ao órgão de execução da PGF, para manifestação.
Registre-se que, se porventura o segurado, após regularmente convocado, não comparecer ao INSS para ser submetido à revisão administrativa, o INSS comunicará o fato ao órgão de execução da PGF, que solicitará ao juízo competente a suspensão ou cessação do benefício oucomunicará ao juízo competente, caso exista posicionamento jurisdicional local pela possibilidade de suspensão ou cessação administrativa, orientando o INSS a adotar as providências necessárias.
Do acima exposto depreende-se que, conforme o procedimento preconizado na PORTARIA CONJUNTA Nº 4/2014, os benefícios decorrentes de decisões judiciais transitadas em julgado podem ser cessados no âmbito administrativo do INSS independentemente de autorização judicial específica.
No decorrer deste trabalho foi realizado um breve escorço histórico da Previdência Social no Brasil. O conceito de incapacidade no âmbito previdenciário configura “a impossibilidade de desempenho das funções específicas de uma atividade ou ocupação, em conseqüência de alterações morfopsicofisiológicas provocadas por doença ou acidente.”, tendo sido demonstrado que para o INSS apenas a incapacidade laborativa total enseja benefício previdenciário por incapacidade laborativa. Entendimento este não partilhado pelo STJ para o qual a incapacidade laborativa parcial mostra-se suficiente como ensejador de benefício previdenciário por incapacidade laborativa.
Foram tecidas considerações acerca do auxílio-doença e da aposentadoria por invalidez, tendo sido abordados o conceito de segurado, como se dá a aquisição e a manutenção dessa qualidade, a necessidade ou não do cumprimento do período e carência, o termo inicial e final e a renda mensal de cada benefício e a existência das modalidades previdenciária e acidentária.
A incapacidade laborativa ensejadora do auxílio-doença deverá ser temporária, ou seja, com previsibilidade de prazo para recuperação para a sua atividade habitual ou possibilidade de reabilitação profissional para outra atividade ou função que lhe garanta a subsistência.
A incapacidade laborativa ensejadora da aposentadoria por invalidez, por sua vez, deverá ser de duração indefinida, entendida como aquela sem previsibilidade de prazo para recuperação para o trabalho, devendo neste caso a incapacidade ser multiprofissional. Assim, o segurado não deverá estar incapaz apenas para a sua atividade habitual ou trabalho, mas sim para uma gama variada de atividades laborais.
A concessão desses benefícios por incapacidade ocorre ordinariamente no âmbito administrativo do INSS, a depender do constado na avaliação médico-pericial e do preenchimento de outros requisitos previstos em lei. Ambos os benefícios por incapacidade laborativa caracterizam-se por serem concessões à título precário e com caráter eminentemente transitório, deixando de serem devidos uma vez cessadas as condições que os ensejaram.
Em sendo o benefício previdenciário por incapacidade laborativa concedido judicialmente, por meio de restabelecimento de benefício cessado administrativamente ou de forma inaugural, surge a obrigação para o INSS de pagar mensalmente esse benefício, por tempo habitualmente indeterminado, resultando em ônus para o orçamento da previdência social.
Uma vez concedidos esses benefícios por via judicial há a expressa previsão legal de revisão administrativa destes por parte do INSS, como estabelece o caput do art. 71 da Lei 8.212/91.
A operacionalização do processo de revisão administrativa dos benefícios concedidos judicial tem sido realizadaatualmente por meio da PORTARIA CONJUNTA Nº 4/2014, a qual estabeleceos procedimentos a serem adotados pelas Gerências-Executivas do INSS, nas revisões dos benefícios por incapacidade e por deficiência concedidos em cumprimento de decisão judicial.
De acordo com procedimento de revisão administrativa preconizado na referida portaria conjunta, o segurado em gozo do benefício judicial é submetido à avaliação médico pericial, após a qual é emitido parecer posicionando-se ou pela manutenção do benefício em constatando a persistência ou agravamento da incapacidade laborativa ou pela cessação do benefício por ter constatado a existência de capacidade laborativa.
Em caso de parecer pela cessação, em se tratando de decisão judicial ainda não transitada em julgado, a cessação deste benefício só se dará mediante requerimento ao juízo competente. Mas, em se tratando de processo judicial já transitado em julgado, a cessação deste benefício ocorre no âmbito administrativo do INSS, sem necessidade de requerimento ao juízo prolator da decisão que deu origem ao benefício.
A edição da PORTARIA CONJUNTA Nº 4/2014 insere-se na competência normativa regulamentar da Administração Pública para garantir a fiel execução da lei. A finalidade do conteúdo da norma prevista no art. 71 da lei 8.212/91, a qual deu origem à portaria conjunta em comento, nada mais é do que, de forma diligente, avaliar a persistência ou não da incapacidade laborativa dos titulares dos benefícios concedidos judicialmente, uma vez que o dever de agir da Administração Pública não lhe permite ficar inerte à situação desses benefícios provenientes da prestação jurisdicional. Não é demais relembrar que o pagamento desses benefícios insere-se no rol das prestações de trato sucessivo, a onerar financeira e periodicamente o devedor da obrigação, no caso em tela, renovando-se mês a mês.
BRASIL. Orientação Interna INSS/DirbenNº 73, de 31 de Outubro de 2002. Disponível em <https://ww-inss. prevnet/downloads/dirsat/oi732002.htm>. Acesso em: 23 dez. 2013.
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[1] GOMES, Orlando. Seguro-doença. Revista dos Tribunais Trabalhistas, v.5, fasc.25, jan/1945, p.708.
[2]Ibid, p.708-709.
[3]PULINO, Daniel. Auxílio-doença. Revista da Procuradoria Federal Especializada/INSS, v.10, n.1,abr/jun.2003, p.24.
[4] Ibid., p.27.
[5]Orientação Interna INSS/Dirben Nº 73, de 31 de Outubro de 2002, p.25.
[6] Orientação Interna INSS/Dirben Nº 73, de 31 de Outubro de 2002, p.28.
[7]PULINO, Daniel. Auxílio-doença. Revista da Procuradoria Federal Especializada/INSS, v.10, n.1,abr/jun.2003, p.28.
[8]PULINO, Daniel. Auxílio-doença. Revista da Procuradoria Federal Especializada/INSS, v.10, n.1,abr/jun.2003, p.29.
Advogada e Médica. Servidora Pública Federal: Perita Médica Previdenciária do INSS. Bacharela em Direito pela Universidade Federal da Bahia em 04/2014. Médica pela Universidade Federal da Bahia em 08/2001. Pós graduada em Processo Civil pela Universidade Estácio de Sá em 11/2014. Pós graduada em Auditoria de Sistemas de Saúde pela Portal F/Universidade Estácio de Sá em 2010. Pós graduação em Direito Administrativo pela Universidade Estácio de Sá em curso<br>
Conforme a NBR 6023:2000 da Associacao Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto cientifico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma: SILVA, Flávia Barbosa da. Dos benefícios previdenciários por incapacidade laborativa e a revisão administrativa pelo Instituto Nacional do Seguro Social dos benefícios por incapacidade laborativa concedidos judicialmente Conteudo Juridico, Brasilia-DF: 13 fev 2016, 04:15. Disponivel em: https://conteudojuridico.com.br/consulta/Artigos/45956/dos-beneficios-previdenciarios-por-incapacidade-laborativa-e-a-revisao-administrativa-pelo-instituto-nacional-do-seguro-social-dos-beneficios-por-incapacidade-laborativa-concedidos-judicialmente. Acesso em: 22 nov 2024.
Por: Maurício Sousa da Silva
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Por: DESIREE EVANGELISTA DA SILVA
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