RESUMO: O presente trabalho tem como tema central analisar a  questão da reserva legal à luz do Novo Código Florestal. Para tanto, será necessário discutir os fundamentos legais desse importante instrumento jurídico, bem como verificar a sua importância ecológica e os serviços ambientais prestados pelas reservas legais à sociedade. Sendo assim, necessário se faz discutir a questão acerca dos pagamentos pelos serviços ambientais, bem como  a questão do direito de propriedade e a função social da propriedade. A metodologia consiste em revisão de literatura referente ao assunto, como também análise de documentos.  

Palavras-chave: reserva legal; Código Florestal Brasileiro; pagamentos por serviços ambientais.

INTRODUÇÃO

A questão ambiental é de relevante importância para a humanidade, e cada vez mais faz-se necessário discutir sobre a conservação e preservação do meio ambiente, tanto local como globalmente. O Brasil dedicou todo um capítulo referente ao meio ambiente na Constituição Federal da República de 1988 - capítulo VI: artigo 225. Nesse sentido, para cumprimento da norma programática estabelecida na CF é necessário medidas de proteção ao meio ambiente, dentre elas a criação dos espaços legalmente protegidos. E nesse contexto, encontram-se as reservas legais, que fora disciplina na legislação infraconstitucional, qual seja: o Código Florestal.  

O objetivo geral deste estudo é analisar criticamente a questão da reserva legal à luz do novo Código Florestal.  Os objetivos específicos visam a definir reserva legal florestal; verificar  sua importância ecológica; abordar a previsão para compensação e pagamentos pelos serviços ambientais prestados pela reserva legal, além de abordar como é tratado o tema  no novo Código Florestal. O tema ora estudado é considerado direito difuso, afetando toda a sociedade e sobre o assunto há carência de pesquisas científicas. 

2 A QUESTÃO AMBIENTAL

Nos dias de hoje a questão ambiental é complexa e polêmica por haver grande demanda por matérias-primas e pressão econômica sobre os recursos naturais, devido à necessidade não só da expansão das civilizações, como também para atender ao consumismo de países desenvolvidos. O que se pode observar é o avanço de fronteiras agropecuárias e urbanização desenfreada, sem planejamento e consideração da capacidade de suporte do meio ambiente, acarretando, assim, na degradação ambiental e afetando a qualidade de vida dos seres vivos em geral.

A questão ambiental é discutida mundialmente e pode-se citar que o primeiro momento desses debates seria a Conferência Mundial sobre Meio Ambiente Humano, em 1972, em Estocolmo, na Suécia. Esta conferência trouxe o reconhecimento da problemática ambiental por parte dos governos ao redor do mundo; nascem os primeiros partidos verdes e as primeiras agências governamentais voltadas para a regulação ambiental. Dessa Conferência saiu um importante documento: Declaração de Estocolmo, organizada pela Organização das Nações Unidas (ONU).  A importância dessa Declaração de Estocolmo foi que ela colocou o meio ambiente no rol dos Direitos Humanos, passando, então, a ser considerado Direito Fundamental.

Em 1987, ocorreu o lançamento do relatório denominado "Nosso Futuro Comum". que trouxe o conceito de desenvolvimento sustentável, que é aquele que atende as necessidades da presente geração sem comprometer as necessidades das gerações futuras.

Em 1992, o Brasil sediou no Rio de Janeiro a  Conferência sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento - ECO 92 ou Rio 92. Foi a maior Conferência da história, com a presença de vários chefes de Estado. Os quatro principais instrumentos foram a Declaração do Rio, que trata de uma declaração de princípios de direito fundamental; a Agenda 21, que é um documento programático, um plano de ação com uma série de instrumentos e iniciativas para a proteção do ambiente no âmbito internacional, nacional, regional e local, integrando sociedade civil e governos; a Convenção sobre mudanças do clima – conhecido como Protocolo de Kyoto, que tem o objetivo de reduzir a emissão de gás carbônico, gerador do  efeito estufa e aumento da temperatura da Terra; e a Convenção sobre diversidade biológica ou Biodiversidade (CDO), que objetiva  proteger a diversidade biológica.

Em 2002  aconteceu a  Convenção Rio+10, em Johanesburgo, na África do Sul. Discutiram-se os resultados das Conferências anteriores, como também a questão da pobreza. Muitos documentos foram elaborados visando um desenvolvimento sustentável. 

Em 2012, o Brasil sediou a Rio+20, uma das maiores conferências convocadas pela ONU. Iniciou-se uma nova era para implementar o desenvolvimento sustentável, no entanto, sem muito sucesso.

Paralelamente aos grandes debates mundial acerca da questão ambiental, muitas pesquisas científicas são realizadas. Surgiram novas áreas da ciência como Engenharia Genética e Biologia Molecular que trouxeram à tona a importância da biodiversidade, bem como maior discussão sobre os efeitos no bem-estar das sociedades no tocante à perda da biodiversidade. Trata-se de um importante serviço ambiental fornecido pelas florestas, seja pelo sequestro de carbono, seja pela proteção do solo, alimentos, regulação climática  ou proteção dos recursos hídricos.

3 CONCEITO DE RESERVA LEGAL

O Art. 225, parágrafo 1º, inciso III do texto da nossa Carta Magna, faz referência à necessidade de ação do poder público, pelos diversos entes federados, de mapear as áreas que devem ser protegidas no sentido de assegurar a efetividade do direito ecologicamente equilibrado, in verbis:   

III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção.

Para o mestre José Afonso da Silva (2009) os espaços territoriais protegidos podem ser entendidos como:  

Áreas geográficas públicas ou privadas (porção do território nacional) dotadas de atributos ambientais que requeiram sua sujeição, pela lei, a um regime jurídico de interesse público que implique sua relativa imodificabilidade e sua utilização sustentada, tendo em vista a preservação e a proteção da integridade de amostras de toda a diversidade de ecossistemas, a proteção ao processo evolutivo das espécies, a preservação e a proteção dos recursos naturais (SILVA, 2009, p. 233)

A legislação brasileira dispõe importantes modalidades de espaços naturais protegidos, dentre eles as  Reservas Legais (RL), que ocorrem em áreas rurais. De acordo com o Novo Código Florestal (NCF), em seu inciso III, entende-se por RL:

[…] área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, [...], com a função de assegurar o uso econômico de modo sustentável dos recursos naturais do imóvel rural, auxiliar a conservação e a reabilitação dos processos ecológicos e promover a conservação da biodiversidade, bem como o abrigo e a proteção de fauna silvestre e da flora nativa [...]

Por estar expressa na legislação brasileira, pode-se dizer que a    preservação de florestas em forma de RL é compulsória, pois é imposta a todos proprietários rurais e podem estar localizadas em quaisquer regiões fitogeográficas do país. O tamanho da RL pode variar de acordo com o bioma. Na amazônia o índice de preservação para a RL pode variar de 80% a 20%, nos demais biomas a área de RL deve ser no mínimo 20%. Pode haver exploração econômica, desde que se tenha plano de manejo florestal aprovado pelo órgão ambiental competente e a RL pode ser composta com  espécies exóticas - eucalipto, por exemplo. Salienta-se, entretanto, que não é permitido o uso de atividade de monocultura extensiva mecanizada. Caso a área de RL esteja degradada, cabe ao proprietário recuperá-la ou promover condições para que haja a regeneração natural, cercando-a, por exemplo, evitando-se o pisoteio de animais.

Infelizmente, com todo esse arcabouço jurídico, há carência de dados que traduzem a real situação do país quanto ao cumprimento de criação da RL nas propriedades rurais, conforme salienta Bacha: 

Não há dados sistemáticos sobre o número de imóveis rurais e a proporção deles que mantêm reserva legal. Os únicos dados disponíveis são os cadastros de imóveis rurais do INCRA, que são informações prestadas diretamente pelos proprietários rurais. Esses cadastros apresentam o problema de os proprietários não terem informado, em um ano-base, todos os dados sobre sua propriedade, bem como poderem excluir informações que os comprometam. (BACHA, 2005, p. 3 ).

Nesse sentido, visando o controle e fiscalização, o art. 29 do novo Código Florestal trouxe uma novidade - o Cadastro Ambiental Rural (CAR). Trata-se de um “registro público eletrônico de âmbito nacional, obrigatório para todos os imóveis rurais, com a finalidade de integrar as informações ambientais das propriedades e posses rurais, compondo base de dados para controle, monitoramento, planejamento ambiental e econômico e combate ao desmatamento.” Com a implantação do CAR as propriedades rurais poderão ser identificadas com as coordenadas geográficas, bem como a demarcação e o estado de conservação da RL.  O órgão ambiental dos Estados e/ou municípios poderão alimentar  o sistema do CAR, e somente com esse cadastro o proprietário do imóvel ficará com sua situação regularizada para fazer qualquer intervenção em sua propriedade, seja manejo florestal ou obter financiamentos. O proprietário fica dispensado, após a inscrição no CAR, de fazer a averbação da RL à margem do registro de imóveis.

De acordo com as regras em vigor, os agricultores têm até maio de 2016 para fazer a inscrição obrigatória no CAR. O cadastro foi implantado em maio de 2014 e, inicialmente, os agricultores tiveram um ano para o cadastramento. A baixa adesão, no entanto, levou o governo a conceder mais um ano para que o proprietário rural realiza-se o cadastro  O relator na Comissão de Agricultura, Acir Gurgacz (PDT-RO), afirma que apenas um terço dos imóveis rurais foram cadastrados no prazo inicial estipulado,  e aponta dificuldades regionais no acesso ao CAR.

Entretanto, importa salientar que, de acordo com a Agência Senado, o prazo para inscrição das propriedades rurais no Cadastro Ambiental Rural (CAR) poderá ser prorrogado até maio de 2018, caso o Código Florestal – Lei 12.651/12 - seja modificado como previsto em projeto (PLS 287/2015) de autoria do senador Romero Jucá (PMDB-RR), ou seja, alterar o § 3º do art. 29 da Lei nº 12.651/2012 (Código Florestal), passando  de 1 ano para 3 anos o prazo de inscrição das propriedades e posses rurais no Cadastro Ambiental Rural.

4 A IMPORTÂNCIA DA RESERVA LEGAL

Schaffer e Medeiros esclarecem que a RL não tem apenas a função de prover o uso sustentável dos recursos naturais na propriedade ou posse rural, mas possui também:

[...] a função de conservar e reabilitar os processos ecológicos, conservar a biodiversidade e  servir de abrigo e proteção da fauna e flora nativas. Desta forma, a norma geral de caráter nacional concilia o necessário uso sustentável de recursos naturais para a propriedade, ou posse rural, com as funções ambientais e o provimento de serviços ambientais de retenção de água, conservação do solo, manutenção de grupos de polinizadores e fixação de biomassa, entre outros, os quais são importantes e necessários ao cumprimento da função socioambiental dos imóveis ou propriedades rurais. (SCHAFFER E MEDEIROS, 2009 apud BET, 2010, p.37)

Não resta dúvida de que tal  instrumento é de relevante importância para a conservação ambiental, pois as funções ambientais da RL representam uma   alternativa para viabilizar a renovação de ecossistemas, por meio do fluxo gênico na paisagem. Nesse sentido, como a RL presta importantes serviços ambientais para a toda sociedade, seria justo a criação de mecanismos financeiros para  o pagamento ou indenização aos proprietários que conservassem suas RL, - o denominado princípio provedor-recebedor.  

4.1 Pagamento pelos serviços ecológicos ou serviços ambientais (PSA)

Como citado anteriormente, o proprietário do imóvel rural presta um serviço ambiental a toda sociedade por meio da preservação de sua RL, no entanto, não tem retorno financeiro, conforme se observa no fragmento de texto abaixo:

Apesar dessa importância ecológica das áreas florestais (como a de reservas legais) para muitos agricultores, as áreas de reserva legal representam uma penalização ao produtor rural, que presta um serviço a toda a sociedade sem ter o devido retorno. Por um lado, a renúncia ao lucro, proporcionado por uma eventual atividade econômica a ser exercida na área de reserva legal, caracteriza o prejuízo do agricultor e do pecuarista. No Brasil, ao contrário de outros países, como os Estados Unidos, o produtor não recebe compensação pelo fato de ser obrigado a preservar áreas dentro de sua propriedade. Tal fato, que gera encargos exclusivamente privados e benefícios sociais, tem sido questionado até por alguns juristas (BIOTECNOLOGIA..., 2001; SANTOS, 2002 apud OLIVEIRA & BACHA, 2003 ).

Quanto ao pagamento pelos serviços ambientais, Altmann cita a carta de São Paulo, documento síntese do 11º Congresso Internacional de Direito Ambiental, e destaca a finalidade e a importância do sistema de pagamento pelos serviços ecológicos: 

1. O pagamento pelos serviços ecológicos ou serviços ambientais consiste, sucintamente, na instituição e distribuição de benefícios econômicos como meio de compelir/incentivar as pessoas a promoverem ações em prol da preservação da qualidade ambiental, dentre elas o manejo sustentável dos recursos naturais e a criação de Reservas Legais.

2. Um dos principais estímulos à conservação da cobertura vegetal é a atribuição de valor econômico à floresta nativa existente em espaços privados, como forma de contrapor as atividades agropecuárias, as quais são as maiores responsáveis pela supressão da mata.

3. O pagamento de serviços ambientais possui duas finalidades:

(a) conscientizar a sociedade da importância dos serviços ambientais prestados pela própria natureza, demonstrando os custos de sua substituição por tecnologias criadas pelo homem; e

(b) conscientizar grandes empresas poluidoras e proprietários rurais que a proteção ambiental também pode ser um aspecto relativamente lucrativo de seus negócios. (ALTMANN, 2008, p. 15)

Entende-se, portanto, que deve haver pagamentos por serviços ambientais às comunidades e aos indivíduos cujas atividades comprovadamente contribuam para a preservação ambiental. Embora a estratégia do governo brasileiro de impor, por meio do instrumento Lei, a conservação de florestas, essa atitude pode resultar, sem dúvida, em ganhos ambientais. No entanto, deve ser considerado que há uma perda considerável na liberdade dos proprietários de terra no tocante à utilização de área para a produção.

Oliveira e Bacha (2003) no artigo intitulado Avaliação do cumprimento da reserva legal no Brasil, concluíram que “No Brasil, menos de 10% dos imóveis rurais vêm mantendo, desde a década de 1970, reserva legal, e os que a mantêm não respeitam os limites mínimos fixados em lei.” Diante de tal consideração, o que se pode perceber é que há falta de fiscalização e incentivos financeiros, então, os proprietários rurais não cumprem a lei.

A criação e legalização de RL não é tão simples, pois mesmo que o proprietário da terra possa escolher o local em que será  constituída sua RL, deve haver aprovação pelo órgão ambiental competente e alguns critérios devem ser observados como, por exemplo, obedecer o plano de manejo da bacia hidrográfica,  seguir o estabelecido pelo zoneamento ecológico-econômico (ZEE), escolher áreas que facilitem a criação de corredores ecológicos, dentre outros.

Quando o proprietário de imóvel tiver a RL devidamente regularizada, inscrita no CAR, e possuir área conservada superior ao percentual mínimo exigido pela Lei, poderá utilizar o excedente para fins de constituição de servidão ambiental, Cota de Reserva Ambiental (CRA), e essas cotas podem ser comercializadas na bolsa de valores.

Infelizmente, frente à tanta exigência legal, o proprietário  acaba não cumprindo a legislação. Por isso seria importante uma intervenção governamental no sentido de incentivar o pagamento de serviços ambientais (PSA) e, assim, facilitar a criação  dessas áreas que são tão importantes para o equilíbrio ecológico e ainda proporcionam inúmeros outros  benefícios para toda a sociedade. 

5 LEGISLAÇÃO REFERENTE À RESERVA LEGAL

Somente na  Constituição Federal  de 1988, em seu art 225 trouxe o conceito do meio ambiente ecologicamente equilibrado para presente e futuras gerações, bem como o conceito da função social da propriedade – art. 186. Sendo assim, o proprietário pode explorar economicamente sua propriedade, em conformidade art. 5º da  CF,  mas de modo  a respeitar tanto a função social da propriedade, como também o meio ambiente ecologicamente equilibrado.

O primeiro Código Florestal, datado de 1934, instituiu a reserva legal, mas o objetivo naquela época era apenas uma reserva de madeira para a própria propriedade, não se tinha o intuito de preservação ambiental como nos dias de hoje.  Sergio Ahrens (2007), em seu estudo intitulado “Sobre a reserva legal: origens históricas e fundamentos técnico-conceituais” a criação de espaços para reposição de madeira originou-se nas recomendações de José Bonifácio de Andrada e Silva, elaborado em 1821. Segundo Carneiro (1972), em  1821, em pleno movimento emancipador, José Bonifácio, recomendou que a transferência das terras públicas aos particulares fosse condicionada à manutenção, com florestas, da sexta parte do terreno e que não poderia ser derrubada,  nem queimada, sem que se fizessem  novas plantações de florestas, com o intuito de que nunca faltassem lenhas e madeiras. (CARNEIRO, 1972 apud  AHRENS, 2007).

Posteriormente houve a lei 4.771/64,  substituída pela  lei 12.651/12 (novo código florestal), que dentre seus dispositivos, trata sobre a questão da reserva legal.

6 A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE E O DIREITO DE PROPRIEDADE

O artigo 225 da CF/88 declara que o meio ambiente ecologicamente equilibrado é um direito e dever de todos. Nesse sentido, pelos benefícios que os serviços ambientais prestados pela RL preservada podem proporcionar à coletividade, bem como pela contribuição à conservação da biodiversidade, controle hídrico, influência na qualidade do ar, desempenha, assim, importante função social.

Sabe-se que a RL sempre foi alvo de intensos conflitos, pois, de um lado   há aqueles que desejam a maximização do uso produtivo da terra, os ruralistas, que desejam o uso econômico irrestrito; e de outro, os ambientalistas, aqueles que levam em consideração a preservação dos recursos naturais nas atividades produtivas. (AHRES, 2008 apud CUNHA, 2013). Para evitar a devastação de florestas, normas legais cerceiam o direito de propriedade.

Nesse sentido, sob o ponto de vista jurídico, a RL influencia o pleno direito de propriedade, uma vez que há imposição de proteção pelo poder público, sem, no entanto, haver uma indenização ao proprietário.

Segundo  Antunes:  

Efetivamente, a reserva legal é uma característica da propriedade florestal que se assemelha a um ônus real que recai sobre o imóvel e que obriga o proprietário e todos aqueles que venham a adquirir tal condição, quaisquer que sejam as circunstâncias. Trata-se de uma obrigação “[...] “propter rem”, ou seja uma obrigação real [...].  (ANTUNES, 2011 apud PACHECO, 2012).

Importa salientar que o Código Civil Brasileiro bem como a CF/88 explicita que o direito à propriedade não é absoluto e que a função social da propriedade deve ser respeitada, in verbis: 

Art. 1228. [...]

§ 1º O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas

Assim, para minimizar a insatisfação de proprietários rurais e evitar a degradação,  a partir de 1988 o Código Florestal começou a permitir a averbação da RL fora dos limites do imóvel, o denominado mecanismo de compensação da reserva legal. Nesse sentido, o proprietário pode utilizar toda a área produtiva de sua propriedade e compensar a  RL em  outra propriedade.  

7 PRINCIPAIS ALTERAÇÕES DA RESERVA LEGAL NO NOVO CÓDIGO FLORESTAL – LEI 12.651/12

Uma das alterações mais significativas do novo código florestal - Lei Federal nº 12.651/12, em seu parágrafo 6º, 7º e 8º, do art. 12, passa a dispensar a  existência de RL em empreendimentos para abastecimento de água, para tratamento de esgoto, para reservatórios de água para geração de energia, para linhas de transmissão e subestações de energia, para instalação e ampliação de rodovias e ferrovias. 

Outra modificação é que será admitido o cômputo das áreas de preservação permanente (APP's) no cálculo do percentual de RL (art. 15), aplicando-se a todas as modalidades de cumprimento da RL, abrangendo a regeneração, a recomposição e a compensação.

Quanto à regularização da RL agora é possível compensá-las em outra bacia hidrográfica ou Estado, desde que no mesmo bioma (art. 66, §§ 3° e 5°).  Na lei antiga (4.771/64) podia compensar a RL por outra área equivalente em importância ecológica e extensão, mas desde que pertencesse ao mesmo ecossistema e estivesse localizada na mesma microbacia[1].

Ocorre que microbacia hidrográfica era realmente uma unidade muito pequena, e, diga-se de passagem, que a fauna não respeita os limites de bacia hidrográfica. Portanto, fazia-se necessário uma revisão na legislação. No entanto, essa mudança expandiu demais a área; agora leva-se em consideração o bioma. A extensão de um determinado bioma pode ser muito grande. Somente a título de exemplo, se for considerado o bioma Mata Atlântica, este estende-se por quinze estados brasileiros. Dessa forma, a compensação pode ocorrer em qualquer um dos estados da federação que ocorre o bioma Mata Atlântica. Ao mesmo tempo que melhorou -  ampliando a área para a compensação da RL, por outro lado, essa ampliação poderá dificultar a fiscalização do cumprimento da compensação ambiental.

O pequeno proprietário rural -  imóveis de até 04 Módulos Fiscais[2], será dispensado de recuperação de Reserva Legal degradada, o que na prática acarretará uma perda no tamanho de áreas a serem recuperadas. Nesse caso, a RL ficará sendo o percentual de vegetação nativa existente em 22 de julho de 2008. Basta que esses proprietários mantenham a vegetação existente na data retromencionada, não sendo necessário cumprir o percentual exigido pela legislação. Segundo a Procuradora Sandra Cureau, com relação a essa data, alega que é  absolutamente desprovida de fundamento a adoção de tal marco temporal como referência, pois corresponde à data na qual entrou em vigor o Decreto nº 6.514, que dispõe sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente. Segundo a Procuradora retromencionada “[...] as disposições do mencionado Decreto não traduzem qualquer elemento capaz de justificar tratamento diferenciado aos danos ambientais perpetrados antes ou após sua entrada em vigor”.