INTRODUÇÃO

O abono de permanência é instituto relativamente recente, cuja finalidade precípua é a de gerar economia pela manutenção de servidores públicos ativos.

Contudo, nestes cerca de 13 anos desde a sua instituição, será que o instituto cumpriu o fim a que se destina, de maneira equânime aos servidores públicos ou será que atende apenas aos mais bem remunerados?

Vejamos abaixo:

O ABONO DE PERMANÊNCIA - DEFINIÇÃO 

Em outro artigo jurídico sobre o assunto, definiu-se o abono de permanência como o instituto, criado pela Emenda Constitucional n 41/2003, que, em sua essência, visa gerar economia ao erário através da manutenção de servidores públicos ativos, mas que possuem os requisitos para a aposentadoria, de forma que estes funcionários são compensados do valor da contribuição previdenciária mensal deduzida das suas remunerações. Numa equação simples de compensação, o resultado do crédito do abono de permanência deduzido da contribuição previdenciária (PSS) é zero. A grosso modo, o servidor ativo que atenda aos requisitos deixa de pagar a sua parcela contributiva.

Como dito, o abono foi desenvolvido para estimular os servidores a manterem-se em atividade, até a aposentadoria compulsória, e, assim, diminuir os gastos de pessoal, pois evita-se o pagamento concomitante de proventos de aposentadoria (servidor inativo) e a remuneração do novo servidor substituto daquele. A rigor, adia-se a contratação de um novo servidor para substituir aquele e, dessa maneira, paga-se apenas uma remuneração, em vez de pagar uma aposentadoria mais uma remuneração.

A Constituição Federal estabelece:

CF/1988, Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003) 

§ 1º Os servidores abrangidos pelo regime de previdência de que trata este artigo serão aposentados, calculados os seus proventos a partir dos valores fixados na forma dos §§ 3º e 17: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)

I - por invalidez permanente, sendo os proventos proporcionais ao tempo de contribuição, exceto se decorrente de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, na forma da lei; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)

II - compulsoriamente, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição, aos 70 (setenta) anos de idade, ou aos 75 (setenta e cinco) anos de idade, na forma de lei complementar; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 88, de 2015)

III - voluntariamente, desde que cumprido tempo mínimo de dez anos de efetivo exercício no serviço público e cinco anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria, observadas as seguintes condições: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)

a) sessenta anos de idade e trinta e cinco de contribuição, se homem, e cinquenta e cinco anos de idade e trinta de contribuição, se mulher; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)

b) sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta anos de idade, se mulher, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)

[...]

§ 18. Incidirá contribuição sobre os proventos de aposentadorias e pensões concedidas pelo regime de que trata este artigo que superem o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201, com percentual igual ao estabelecido para os servidores titulares de cargos efetivos. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)

§ 19. O servidor de que trata este artigo que tenha completado as exigências para aposentadoria voluntária estabelecidas no § 1º, III, a, e que opte por permanecer em atividade fará jus a um abono de permanência equivalente ao valor da sua contribuição previdenciária até completar as exigências para aposentadoria compulsória contidas no § 1º, II. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)

Os requisitos para fazer jus ao abono de permanência são: a) tempo mínimo de 10 anos de efetivo exercício no serviço público; b) 5 anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria; c) se homem, tenha com 60 anos de idade e 35 de contribuição e, se mulher, 55 anos de idade e 30 de contribuição. Outrossim, também fazem jus ao benefício aqueles servidores enquadrados nas regras de transição estabelecidas pelas Emendas Constitucionais 20/1998 e 41/2003.

Feitas essas considerações iniciais sobre o instituto, passemos à análise da aplicabilidade em relação aos servidores que recebem remuneração inferior ao limite do Regime Geral da Previdência Social (RGPS).

APLICABILIDADE DO ABONO DE PERMANÊNCIA AOS SERVIDORES QUE RECEBEM REMUNERAÇÃO ATÉ O LIMITE DO RGPS

Como ficou assentado acima, o abono de permanência foi criado para gerar economia ao erário, através da manutenção de servidores públicos ativos. Ocorre que, se os

Eis o cerne deste artigo, qual seja a aplicabilidade do abono de permanência aos servidores que recebem remuneração inferior ao limite do Regime Geral da Previdência Social (em 2015, ao valor de R$4.663,75).

Segundo dados constantes no Relatório Tabela de Remuneração do Ministério do Planejamento[1], no ano de 2015, a grande maioria dos servidores públicos federais, integrantes do Plano Geral de Cargos do Poder Executivo – PGPE, ocupante de cargos de níveis intermediário e auxiliar, recebe remuneração final média inferior a R$4.000,00 e, por conseguinte, abaixo do teto do Regime Geral da Previdência Social, à época.

Para estes servidores, que representam a grande massa do funcionalismo público federal, o abono de permanência seria aplicado da seguinte maneira (a grosso modo, apenas para ilustração didática):

Servidor X, sob abono de permanência

Remuneração bruta R$4.000,00 + R$440,00 (abono de permanência) - R$440,00 (PSS) = Remuneração líquida = R$4.000,00

Por sua vez, acaso esse mesmo servidor optasse pela aposentadoria, em vez de permanecer em atividade com abono de permanência, os seus proventos de aposentadoria seriam idênticos àquela remuneração líquida acima, porquanto segundo o § 18 do Art. 40 da CF/1988, a contribuição previdenciária só incide sobre os proventos de aposentadoria que superem o limite máximo do RGPS. Dessa forma, como o servidor X receberia proventos de aposentadoria inferiores a R$4.663,75 no ano de 2015, não seria constituído o fato gerador previdenciário.

Ou seja, o servidor X receberia os mesmos R$4.000,00 líquidos, seja aposentado ou em atividade com abono de permanência.

Diferentemente, as castas de servidores públicos mais bem remuneradas (por exemplo Magistrados, Advogados Públicos e Procuradores) se beneficiam do abono de permanência, de forma que para eles a opção pela manutenção na atividade é atrativa. Confira:

Servidor Y, sob abono de permanência

Subsídio bruto R$30.000,00 + R$3.300,00 (abono de permanência) - R$3.300,00 (PSS) = Remuneração líquida = R$30.000,00

Ocorre que, se esse servidor optasse pela aposentadoria, em vez de permanecer em atividade com abono de permanência, os seus proventos seriam reduzidos, uma vez que pagariam 11% de PSS sobre o valor que excede o limite do RGPS. Vejamos:

Provento bruto R$30.000,00 - R$2.786,00 (PSS) = Provento líquido R$27.214,00.

Pois bem, visualizados esses dois exemplos práticos e didáticos, é possível notar que o abono de permanência só interessa, efetivamente, àqueles servidores mais bem remunerados, sobretudo aqueles cujas remunerações no cargo superam o limite máximo do RGPS.

Considerada essa circunstância, vem a dúvida inicial: será que o legislador, ao promulgar a Emenda Constitucional 41/2003, tinha como finalidade agraciar com o abono de permanência apenas os servidores mais bem remunerados? Ainda, será que a teleologia do instituto ignorou a grande massa de servidores públicos e visou unicamente os abastados?

A resposta parece negativa, afinal não se admite que o legislador tenha feito distinção entre os servidores públicos, mais ainda se essa diferenciação privilegiaria os mais bem remunerados.

CONCLUSÃO

Em conclusão, podemos asseverar que a finalidade do abono de permanência é gerar economia ao erário, através da manutenção dos servidores ativos até a compulsória aposentação.

Ocorre que, como visto, a maior parte dos servidores compõem o quadro de pessoal do Plano Geral de Cargos do Poder Executivo e recebe remuneração inferior ao limite máximo do RGPS, de forma que para esta maioria o abono de permanência não gera nenhum benefício, efetivamente.

Nestas circunstâncias, para alcançar o objetivo de economia ao erário, pretendido pelo Constituinte derivado, faz-se imperiosa revisão do instituto para, assim, também alcançar esse universo de servidores públicos. Não se está a defender a extinção do benefício, como intenta a PEC 139/2015, mas sim, frise-se, revisá-lo para atender, indistintamente, os servidores públicos, inclusive beneficiar aqueles que recebam remuneração inferior ao RGPS.

Afinal, nos moldes atuais, restrito a uma minoria abastada, o abono de permanência é insuficiente para alcançar significativos resultados, porquanto não atrai a grande massa de servidores públicos.