RESUMO: Este artigo objetiva explanar a questão da ausência de direito ao pagamento da remuneração dos servidores públicos que aderem à greve no serviço público, sobretudo sob a luz da Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça. Demonstrar-se-á os fundamentos normativos que embasam esse entendimento jurisprudencial.

Palavras-chave: Greve. Serviço Público. Remuneração. Jurisprudência.

ABSTRACT: This article aims to explain the lack of entitlement to pay civil servants who join the strike in the public service, especially in light of the jurisprudence of the Federal Supreme Court and the Superior Court of Justice. The normative foundations that support this jurisprudential understanding will be demonstrated.

Keywords: Strike. Public service. Remuneration. Jurisprudence. 

SUMÁRIO: 1 Introdução; 2 direito de greve no serviço público; 3. O direito à remuneração nos dias de paralisação e a jurisprudência. 4. Referências.

1. INTRODUÇÃO 

Há muito se discute no meio acadêmico e jurisprudencial acerca do direito dos servidores públicos de perceber remunerações durante o período de paralisação grevista. Algumas vozes se levantaram contrariamente, por vislumbrar ofensa a princípios de direito público, sobretudo em razão da indisponibilidade do interesse público, incompatível com o pagamento sem a correspondente prestação de serviço. Outros apontavam que nem no direito privado trabalhista havia pagamento de remuneração, e com maior razão pudesse ser no direito público, face à origem pública dos recursos.

Em sentido contrário, alguns defendiam a manutenção da remuneração, sob pena de ofender a livre iniciativa grevista, já que enfraqueceria o movimento e pressionava os trabalhadores. Esses entendiam que interromper a remuneração seria negar o direito de greve, como uma sanção.

Recentemente, os STF e o STJ alinharam suas jurisprudências e pacificaram a questão, na forma como se apresentará a seguir.

2. DIREITO DE GREVE NO SERVIÇO PÚBLICO

A Constituição Federal assegura o direito de greve aos trabalhadores privados assim como aos servidores públicos. Veja-se os dispositivos constitucionais:

 Art. 9º É assegurado o direito de greve, competindo aos trabalhadores decidir sobre a oportunidade de exercê-lo e sobre os interesses que devam por meio dele defender.

  § 1º A lei definirá os serviços ou atividades essenciais e disporá sobre o atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade.

  § 2º Os abusos cometidos sujeitam os responsáveis às penas da lei.

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

VII - o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica;

Conforme se extrai do texto constitucional, o exercício do direito de greve pelos servidores públicos deve ser regulado por “lei específica”. Embora tenha surgido alguma divergência sobre a amplitude da lei, se editada por cada ente político ou se se trata de Lei nacional, há certo consenso sobre a natureza dessa lei, conforme o entendimento exposto a seguir por José dos Santos Carvalho Filho:

“A despeito do entendimento de alguns estudiosos de que a lei específica deve emanar de cada ente federativo responsável pela regulamentação do dispositivo constitucional, sob o argumento de que a matéria seria de direito administrativo, parece-nos, ao contrário, que a lei deve ser federal, aplicável a todas as pessoas políticas. Trata-se de dispositivo situado no capítulo da “Administração Pública”, cujas regras formam o estatuto funcional genérico e que, por isso mesmo, têm incidência em todas as esferas federativas. À lei federal caberá enunciar, de modo uniforme, os termos e condições para o exercício do direito de greve, constituindo-se como parâmetro para toda a Administração”.[1]

Ocorre que, além de o STF ter decidido que o art. 37, VII, da CF seja de eficácia limitada, ou seja, dependa da edição de lei para produzir seus efeitos, não há lei específica que trate do assunto.

Em outro giro, frise-se a existência de Lei sobre a matéria, entretanto, aplicável tão somente aos trabalhadores da iniciativa privada, não se estendendo, a princípio, aos servidores públicos, já que a Constituição Federal exige lei específica.

Para suprir de forma temporária essa lacuna legislativa e possibilitar o exercício de direito de tamanha envergadura, até que sobrevenha a legislação específica, o STF, no julgamento dos mandados de injunção nº 670/ES, 708/DF e 712/PA, determinou a aplicação analógica da Lei nº 7.783/89 à greve dos servidores públicos, dando caráter erga omnes a essa decisão. Assim, a Lei Geral de Greve passou a reger, no que couber, o movimento paredista no serviço público. Veja-se a Ementa:

EMENTA: MANDADO DE INJUNÇÃO. GARANTIA FUNDAMENTAL (CF, ART. 5º, INCISO LXXI). DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS (CF, ART. 37, INCISO VII). EVOLUÇÃO DO TEMA NA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (STF). DEFINIÇÃO DOS PARÂMETROS DE COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL PARA APRECIAÇÃO NO ÂMBITO DA JUSTIÇA FEDERAL E DA JUSTIÇA ESTADUAL ATÉ A EDIÇÃO DA LEGISLAÇÃO ESPECÍFICA PERTINENTE, NOS TERMOS DO ART. 37, VII, DA CF. EM OBSERVÂNCIA AOS DITAMES DA SEGURANÇA JURÍDICA E À EVOLUÇÃO JURISPRUDENCIAL NA INTERPRETAÇÃO DA OMISSÃO LEGISLATIVA SOBRE O DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS, FIXAÇÃO DO PRAZO DE 60 (SESSENTA) DIAS PARA QUE O CONGRESSO NACIONAL LEGISLE SOBRE A MATÉRIA. MANDADO DE INJUNÇÃO DEFERIDO PARA DETERMINAR A APLICAÇÃO DAS LEIS Nºs               7.701/1988 E 7.783/1989. 1. SINAIS DE EVOLUÇÃO DA GARANTIA FUNDAMENTAL DO MANDADO DE INJUNÇÃO NA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (STF). (MI 670, Relator(a):  Min. MAURÍCIO CORRÊA, Relator(a) p/ Acórdão:  Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 25/10/2007, DJe-206 DIVULG 30-10-2008 PUBLIC 31-10-2008 EMENT VOL-02339-01 PP-00001 RTJ VOL-00207-01 PP-00011). (grifos nossos).

Nesses julgados, o STF definiu as balizas gerais para a aplicação analógica da Lei Geral de Greve. Inicialmente, deve haver prévia tentativa de negociação com a Administração, conforme artigo (Art. 3º). Frustrada a negociação, a deflagração da greve deve partir de decisão assemblear (Art. 4º), sendo indispensável a notificação com 72 horas de antecedência, pois o serviço público é, por sua natureza, essencial, pelo que reclama aplicação do artigo 13 da Lei. Nesse ponto, imperioso registrar que o STF pacificou entendimento no sentido de que o rol desse artigo é meramente exemplificativo, isso porque o artigo 10 da Lei não prevê, por exemplo, educação e outros serviços de prestação direta pelo Estado.

Além disso, a categoria deve garantir a manutenção da continuidade dos serviços por meio de quantidade mínima de servidores em atividade, sob pena de se caracterizar como ilegal, com fundamento no artigo 9º da Lei. A legislação não estabelece um percentual mínimo para que haja a manutenção do serviço, ficando a cargo da Jurisprudência estabelecer tais limitações, sob à luz da proporcionalidade e razoabilidade. A depender da atividade a jurisprudência determina a manutenção em percentuais elevados, como num caso julgado, em que o TST determinou que a greve dos trabalhadores ferroviários de São Paulo deveria manter 90% das atividades nos horários de maior movimento e 70% no restante do dia.  Por fim, deve o movimento observar também o artigo 6º da Lei Geral de Greve que proíbe o caráter agressivo da greve.

Vale ressaltar, ainda, que a jurisprudência do STF não admite a greve de algumas categorias: (I) militares, já que a Constituição não lhes estendeu tal direito; (II) grupo armado, como a Polícia Civil, pelo mesmo espírito que animou o constituinte a proibir a greve aos militares, qual seja evitar o risco a paz social.  

3. O DIREITO À REMUNERAÇÃO NOS DIAS DE PARALISAÇÃO E À JURISPRUDÊNCIA.

Em recentes julgados, STJ e STF demonstraram o alinhamento quanto à questão do direito à remuneração dos servidores pelos dias de paralisação. Ambos os tribunais decidiram pela inexistência desse direito como corolário natural do exercício do direito de greve.

As Cortes lançaram mão do mesmo raciocínio aplicado aos trabalhadores privados, que não fazem jus à remuneração nesse período. No direito do trabalho, a greve é causa de suspensão do contrato de trabalho, conforme artigo 7º, da Lei nº 7.783/1989.

Art. 7º Observadas as condições previstas nesta Lei, a participação em greve suspende o contrato de trabalho, devendo as relações obrigacionais, durante o período, ser regidas pelo acordo, convenção, laudo arbitral ou decisão da Justiça do Trabalho.

Parágrafo único. É vedada a rescisão de contrato de trabalho durante a greve, bem como a contratação de trabalhadores substitutos, exceto na ocorrência das hipóteses previstas nos arts. 9º e 14.

Sobre os efeitos da suspensão do contrato de trabalho, veja-se as palavras de Maurício Godinho Delgado:

“A figura celetista em exame traduz a sustação da execução do contrato, em suas diversas cláusulas, permanecendo, contudo, em vigor o pacto. Corresponde à sustação ampla e bilateral de efeitos do contrato empregatício, que preserva, porém, sua vigência.   

Em princípio, praticamente todas as cláusulas contratuais não se aplicam durante a suspeição: não se presta serviço, não se paga salário, não se computa temo de serviço, não se produzem recolhimentos vinculados ao contrato, etc. No período suspensivo, empregado e empregador têm, desse modo, a ampla maioria de suas respectivas prestações contratuais sem eficácia”[2].

Assim sendo, STF e STJ entendem ser decorrência natural do exercício do direito de greve o não pagamento da remuneração, paralelamente ao que acontece no direito do trabalho com a suspensão do contrato, notadamente porque, no serviço público, incide o princípio da indisponibilidade do interesse público. Pagar a remuneração sem a contraprestação devida seria dispor indevidamente do interesse público, já que inexiste autorização legal para tanto. Sendo o povo o titular do interesse público, apenas ele, por intermédio dos seus representantes, quando da produção das leis, pode autorizar a disposição do interesse público. O Administrador Público gere o bem de terceiro e, por isso mesmo, não pode dispor do interesse desse último sem sua autorização. Nesse mesmo sentido são as palavras de Matheus Carvalho:

“Este princípio define os limites da atuação administrativa e decorre do fato de que a impossibilidade de abrir mão do interesse público deve estabelecer ao administrador os seus critérios de conduta.

(...)

Dessa forma, cumpre ressaltar que ao administrador não pertencem os bens da administração, ou seja, ele não o é o titular do interesse público, portanto não tem livre atuação, fazendo-o, em verdade, em nome de terceiros.

(...)

Ademais, pode-se entender que o princípio da legalidade é corolário da regra de indisponibilidade do interesse público. Afinal, a lógica é que o administrador não pode atuar de forma a dispor do interesse público e, portanto, sua atuação fica dependendo da autorização do titular do interesse público (que é o povo), responsável pela elaboração das leis, por meio de seus representantes legitimamente escolhidos. Sem embargos, a autorização legal configura a manifestação da vontade popular no sentido de que é possível ao administrador praticar uma determinada conduta, sem que isso configure disposição dos direitos da coletividade”[3].     

Em outro giro, o STF apontou que o direito de greve não é absoluto e tem consequências. Do mesmo modo que a coletividade deve suportar os ônus do movimento paredista, notadamente pela diminuição da oferta e qualidade dos serviços públicos, aos grevistas também há ônus pela paralisação. Assim, essa limitação também serve para evitar greves temerárias ou abusivas.

O Pretório Excelso salientou, contudo, que o não pagamento das remunerações não significa sanção, pois a greve não é um ato ilícito. Por essa razão, o não pagamento das remunerações independe da declaração de ilegalidade da greve.

Por fim, é de se notar que o STF excetuou à regra do não pagamento das remunerações no período de greve em caso de a sua deflagração se motivar por fato da administração. Assim, em caso como descumprimento pela administração de acordo anteriormente celebrado, não pode haver interrupção do pagamento das remunerações.

Por todo o exposto, veja-se decisão abaixo.

“A administração pública deve proceder ao desconto dos dias de paralisação decorrentes do exercício do direito de greve pelos servidores públicos, em virtude da suspensão do vínculo funcional que dela decorre. É permitida a compensação em caso de acordo. O desconto será, contudo, incabível se ficar demonstrado que a greve foi provocada por conduta ilícita do Poder Público. (...) O Tribunal assentou que: a) a deflagração de greve por servidor público civil corresponde à suspensão do trabalho e, ainda que a greve não seja abusiva, como regra geral, a remuneração dos dias de paralisação não deve ser paga; e b) somente não haverá desconto se a greve tiver sido provocada por atraso no pagamento aos servidores públicos civis ou se houver outras circunstâncias excepcionais que justifiquem o afastamento da premissa da suspensão da relação funcional ou de trabalho. Consideram-se assim aquelas circunstâncias em que o ente da administração ou o empregador tenha contribuído, mediante conduta recriminável, para que a greve ocorresse ou em que haja negociação sobre a compensação dos dias parados ou mesmo o parcelamento dos descontos. (...) Na parte conhecida, rememorou entendimento jurisprudencial pela legalidade dos descontos remuneratórios alusivos aos dias de paralisação, a exemplo do que fixado no MI 708/DF (DJEde 30-10-2008). Frisou inexistir legislação específica acerca do direito de greve no setor público, razão pela qual, quando o tema alcança o Supremo Tribunal Federal, tem-se decidido pela aplicação da regra atinente ao setor privado.
[RE 693.456, rel. min. Dias Toffoli, j. 27-10-2016, P, Informativo 845, com repercussão geral.]”

Imperioso registrar, ainda, que o Pretório Excelso se manifestou no sentido de que nada impede que lei específica autorize o pagamento das remunerações no período de paralisação grevista, porque, nesse caso, haverá autorização pelo titular do interesse público, conforme dito em linhas anteriores. Como visto, o STF permitiu que haja compensação futura da jornada como forma de evitar o desconto salarial.

Em outro giro, o Superior Tribunal de Justiça firmou relevante entendimento acerca do tema. Segundo esse Tribunal, o desconto não pode ser de uma única vez, caso o servidor requeira seja parcelado, valendo-se para tanto do artigo 46, caput, e §1º, da Lei 8.112/90, aplicável, nesse caso, inclusive aos servidores estaduais e municipais, já que encontra respaldo constitucional no princípio da razoabilidade.  Veja-se:

ADMINISTRATIVO.  SERVIDOR PÚBLICO. GREVE. DESCONTO DOS DIAS PARADOS. POSSIBILIDADE.  INSTAURAÇÃO  DE  PROCESSO ADMINISTRATIVO E INTIMAÇÃO PESSOAL  PARA  REALIZAR  O DESCONTO. DESNECESSIDADE. PARCELAMENTO DA REPOSIÇÃO.   ART.  46,   §   1º,  LEI  N.  8.112/90.  PRINCÍPIO  DA RAZOABILIDADE.   PEDIDO   DO   INTERESSADO.  POSSIBILIDADE.  RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

1.  Cinge-se  a  controvérsia  sobre a possibilidade do desconto dos dias parados e não compensados, provenientes do exercício do direito de greve, em parcela única sobre a remuneração do servidor público.

2.  É  pacífica  a jurisprudência desta Corte Superior no sentido de que  é  licito o desconto dos dias não trabalhados em decorrência de movimento  paredista.  Precedentes:  AgInt no AREsp 780.209/SC, Rel.

Ministra  Assusete  Magalhães,  Segunda Turma, julgado em 24/5/2016, DJe  2/06/2016;  EDcl  no  AgRg  no  AgRg  no  REsp 1497127/SC, Rel.

Ministro  Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 17/5/2016, DJe 25/5/2016;  AgRg  no  REsp  1377047/RN,  Rel.  Ministra Diva Malerbi (Desembargadora  Convocada TRF 3ª REGIÃO), Segunda Turma, julgado em 17/3/2016, DJe 31/3/2016.

3.  Prescinde de prévio processo administrativo o desconto realizado no  salário  de servidores públicos referente a dias não trabalhados em decorrência de greve. Precedentes.

4.  Não  há  que  se  falar em necessidade de intimação pessoal para realizar  a  reposição  dos  dias  parados por conta do exercício do direito  de  greve,  quando há comprovação de que o próprio servidor público faz a opção pela compensação dos referidos dias em regime de mutirão.

5. Falta razoabilidade e é contra legem normativo administrativo que impede  o  parcelamento  em  conformidade  com  a lei, por aplicação analógica  do  art 46, caput e § 1º, da Lei n. 8.112/90, a pedido do interessado, dos valores a serem restituídos à Administração Pública relativos  ao  desconto  dos  dias  parados  em  razão  do movimento paredista.

6. Recurso em mandado de segurança parcialmente provido.

(RMS 49.339/SP, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/10/2016, DJe 20/10/2016)

5. CONCLUSÃO

Por tudo quanto exposto, vê-se que a jurisprudência pátria, diante da absoluta omissão legislativa, cuidou em garantir o exercício efetivo do direito de greve aos servidores públicos e definiu as diretrizes necessárias para a segurança jurídica por parte dos servidores e da própria Administração Pública.

Entretanto, como não há direito absoluto, essa mesma jurisprudência entende o desconto salarial pelos dias não trabalhados como um dever do administrador, em respeito ao princípio da indisponibilidade do interesse público e a partir de uma aplicação analógica do regime trabalhista.

Assim sendo, vê-se que esse desconto, ainda que não se configure como sanção, mesmo porque a greve é um direito e não um ilícito, equilibra a iniciativa grevista impede o cometimento de abusos e reparte os ônus do exercício desse direito.

6. REFERÊNCIAS

CARVALHO, Matheus. Manual de direito administrativo. 3 ed. Salvador: JusPODIVM, 2016. p. 59/61.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 25ª Ed. São Paulo: Atlas, 2012.

DELGADO. Maurício Godinho. Curso de direito do trabalho. 14ª Ed. São Paulo: LTr,, 2015.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 27ª Ed. São Paulo: Atlas, 2012.

JR. José Cairo. Curso de direito do trabalho. 9ª Ed. Salvador: Jus podvim, 2014.

MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 2016.

MEIRELES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 38ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2012. pg.

MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. 7ª Ed. São Paulo: Saraiva, 2012.