Resumo: Após o STF declarar inconstitucionais os dispositivos legais que autorizavam as contribuições de pessoas jurídicas às campanhas eleitorais[1], foi publicada a Lei nº 13.165/15 (mini reforma eleitoral), que revogou integralmente o artigo 81 da Lei 9.504/97 e deixou de prever sanção a ser imposta às pessoas jurídicas em caso de doações e contribuições para as campanhas eleitorais. Em consequência dessa omissão legislativa, terão os operadores do direito o desafio de encontrar um caminho para que as pessoas jurídicas que não observarem a vedação agora imposta saiam impunes. A metodologia utilizada no desenvolvimento do presente trabalho consistiu na pesquisa à legislação pátria e na leitura, apreensão e desenvolvimento de ideias doutrinárias e jurisprudenciais sobre o tema.

Palavras-chaves: Lei 13.165/2015; Lei 9.504/97; artigo 81; doações para campanhas eleitorais; pessoas jurídicas; sanção.

Sumário: 1. Introdução – 2. Da ausência de sanção por doação efetuada por pessoa jurídica para campanha eleitoral, com o advento da Lei nº 13.165/15 – 3 – Conclusão. 4. Referências.

1. INTRODUÇÃO:

A mini reforma eleitoral promovida pela Lei nº 13.165/15, que entrou em vigor no dia 29 de setembro de 2015, foi além da inconstitucionalidade declarada pelo STF na ADI 4650 – que se limitou a declarar inconstitucional o caput e o parágrafo 1º – e   revogou todo o artigo 81 da Lei nº 9.504/97, que previa não apenas a possibilidade de as pessoas jurídicas efetuarem doações e contribuições para campanhas eleitorais, mas também as sanções impostas para o caso de descumprimento do limite ali fixado para as doações e contribuições. Com isso, a vedação agora imposta às pessoas jurídicas de efetuarem qualquer doação ou contribuição para as campanhas eleitorais deixou de ter sanção expressa no texto legal.

2. DA AUSÊNCIA DE SANÇÃO POR DOAÇÃO EFETUADA POR PESSOA JURÍDICA PARA CAMPANHA ELEITORA, COM O ADVENTO DA LEI Nº 13.165/15:

Em sua redação original, transcrita a seguir, o artigo 81 da Lei 9.504/97 possibilitava às pessoas jurídicas efetuarem doações e contribuições para as campanhas eleitorais, desde que respeitassem o limite máximo de 2% (dois por cento) do faturamento bruto do ano anterior à eleição e, para o caso de descumprimento desse limite, fixava sanção de multa no valor de cinco a dez vezes a quantia em excesso, bem como a proibição de participar de licitação e contratar com o poder público pelo período de cinco anos.

Art. 81. As doações e contribuições de pessoas jurídicas para campanhas eleitorais poderão ser feitas a partir do registro dos comitês financeiros dos partidos ou coligações.

§ 1º As doações e contribuições de que trata este artigo ficam limitadas a dois por cento do faturamento bruto do ano anterior à eleição.

§ 2º A doação de quantia acima do limite fixado neste artigo sujeita a pessoa jurídica ao pagamento de multa no valor de cinco a dez vezes a quantia em excesso.

§ 3º Sem prejuízo do disposto no parágrafo anterior, a pessoa jurídica que ultrapassar o limite fixado no § 1º estará sujeita à proibição de participar de licitações públicas e de celebrar contratos com o Poder Público pelo período de cinco anos, por determinação da Justiça Eleitoral, em processo no qual seja assegurada ampla defesa.

§ 4o As representações propostas objetivando a aplicação das sanções previstas nos §§ 2o e 3o observarão o rito previsto no art. 22 da Lei Complementar nº 64, de 18 de maio de 1990, e o prazo de recurso contra as decisões proferidas com base neste artigo será de 3 (três) dias, a contar da data da publicação do julgamento no Diário Oficial. (Incluído pela Lei nº 12.034, de 2009) 

Esse dispositivo, que permitia as doações e contribuições de pessoas jurídicas para campanhas eleitorais, sofreu controle de constitucionalidade na ADI n.º 4.650/DF, proposta pelo Conselho Federal da OAB. Por entender incompatível o financiamento empresarial de campanhas eleitorais com o regime constitucional vigente, o STF, por ampla maioria, declarou, em 17/9/2015, a inconstitucionalidade dos dispositivos legais que autorizavam as contribuições de pessoas jurídicas às campanhas eleitorais, dentre eles o caput e o §1º do artigo 81 da Lei 9.504/97[2]. No entanto, os parágrafos 2º e 3º, que previam as penalidades para as pessoas jurídicas que descumprissem o limite de doações e contribuições, não foram declarados inconstitucionais, ou seja, foram preservados para aplicação futura.

A partir da decisão do STF, poder-se-ia concluir que quaisquer doações e contribuições que fossem efetuadas por pessoas jurídicas para as campanhas eleitorais seriam consideradas excedentes e acarretariam a elas as penalidades previstas nos parágrafos 2º e 3º, ou seja, multa e proibição de participar de licitação e contratar com o poder público.

Porém, poucos dias após o julgamento da ADI pela Suprema Corte, repita-se, ocorrido em 17/9/2015, foi publicada a Lei Ordinária n.º 13.165, em 29/9/2015, revogando integralmente o artigo 81 da Lei 9.504/97. Foram, então, suprimidas as sanções previstas nos parágrafos 2º e 3º para as pessoas jurídicas que fizessem doações para as campanhas eleitorais.

Importante lembrar que a supramencionada Lei n.º 13.165/2015 originou-se do Projeto de Lei da Câmara dos Deputados n.º 5.735/2013[3], o qual previa a inserção do artigo 24-B na Lei 9.504/97, reposicionando neste dispositivo, com pequenas alterações, a doação de pessoas jurídicas para campanhas eleitorais até então tratada no artigo 81, que restou revogado.

A redação final do artigo 24-B, aprovado pela Câmara e pelo Senado e enviado à sanção Presidencial em 10/9/2015, assim dispunha:

Art. 24-B. Doações e contribuições de pessoas jurídicas para campanhas eleitorais poderão ser feitas para os partidos políticos a partir do registro dos comitês financeiros dos partidos ou coligações.

§ 1º As doações e contribuições de que trata este artigo não poderão ultrapassar nenhum dos seguintes limites:

I – 2% (dois por cento) do faturamento bruto do ano anterior à eleição, somadas todas as doações feitas pelo mesmo doador, até o máximo de R$ 20.000.000,00 (vinte milhões de reais);

II – 0,5% (cinco décimos por cento) do faturamento bruto, somadas todas as doações feitas para um mesmo partido.

§ 2º A doação de quantia acima dos limites fixados neste artigo sujeita a pessoa jurídica ao pagamento de multa no valor de cinco vezes a quantia em excesso.

§ 3º Sem prejuízo do disposto no § 2º, a pessoa jurídica que ultrapassar o limite fixado no § 1º estará sujeita à proibição de participar de licitações públicas e de celebrar contratos com o poder público pelo período de cinco anos por determinação da Justiça Eleitoral, em processo no qual seja assegurada ampla defesa.

§ 4º As representações propostas objetivando a aplicação das sanções previstas nos §§ 2º e 3º observarão o rito previsto no art. 22 da Lei Complementar nº 64, de 18 de maio de 1990, e o prazo de recurso contra as decisões proferidas com base neste artigo será de três dias, a contar da data da publicação do julgamento no Diário Oficial.

Percebe-se que a Câmara dos Deputados e o Senado, em momento algum, pretendiam excluir do ordenamento jurídico as doações de pessoas jurídicas para campanhas eleitorais. Objetivavam, na verdade, apenas reposicionar a matéria antes tratada no artigo 81 da Lei 9.504/97 no novel artigo 24-B[4], mantendo-se inclusive as sanções de multa e proibição de contratar com o poder público.

No entanto, a então Presidente da República Dilma Rousseff, influenciada pela recente decisão do STF que declarou a inconstitucionalidade das doações empresariais, vetou[5], entre outros, o artigo 24-B em sua integralidade. Mantido o veto pelos Deputados e Senadores[6], as doações empresariais foram excluídas do ordenamento jurídico.

Ocorre que, com o veto ao artigo 24-B e a revogação integral do artigo 81 da Lei 9.504/97, não há mais previsão legal de sanção a ser imposta às pessoas jurídicas que efetuarem doações para as campanhas eleitorais.

Nos tribunais eleitorais, há precedente afirmando de que a revogação das sanções previstas no artigo 81 da Lei 9.504/97 “era uma decorrência lógica da mudança, pois uma vez proibidas as doações, não se justificaria a permanência descontextualizada dessa sanção, que se referia aos casos de doações que ultrapassavam o limite legal”[7].

Porém, é preciso lembrar que as sanções do artigo 81 eram aplicadas não só àquelas pessoas jurídicas que extrapolassem o limite legal, mas às diversas situações de doações realizadas pelas pessoas jurídicas, a exemplo das entidades de classe[8], cuja doação para campanha eleitoral encontra vedação expressa no artigo 24 da Lei 9.504/97 e as empresas constituídas no ano da eleição que, por óbvio, estariam impedidas de doar para aquele pleito, pois não poderiam voltar no tempo para obter faturamento no ano anterior[9].

Ademais, segundo a jurisprudência pacífica do TSE[10], as sanções também eram aplicadas àquelas empresas que tivessem faturamento zero no ano anterior ao da eleição. Ou seja, a empresa que não tivesse faturamento no ano anterior ao da eleição não poderia doar nada e se doasse sofreria as penalidades previstas no artigo 81.

Percebe-se, então, que havia um impedimento para essas pessoas jurídicas efetuarem doações para determinada campanha eleitoral e se o fizessem incorreriam nas penalidades do artigo 81.

E é essa a situação que possivelmente restaria após a Lei 13.165/2015, para todas as pessoas jurídicas[11], se os parágrafos 2º e 3º daquele artigo não tivessem sido revogados.

A despeito da desatenta tramitação do Projeto de Lei n.º 5.735/2015, mormente no momento da sanção, o fato é que, na verdade, o tratamento legal atual conferido às doações de pessoas jurídicas tornou-se mais rigoroso e não o contrário[12]. Isso porque, se antes a doação de pessoa jurídica era permitida até um determinado limite legal (2% do faturamento bruto do ano anterior à eleição) agora já não é mais permitida qualquer doação por pessoa jurídica, seja em dinheiro, seja estimável em dinheiro.

Nesse sentido, o renomado eleitoralista Edson Resende Castro, em seu artigo “Os efeitos da decisão do STF na ADI n.º 4650 e da Lei nº 13.165/2015 nas Representações por excesso de doação por pessoa jurídica” afirma, com propriedade, que a inconstitucionalidade do caput e do parágrafo 1º da Lei 9.504/97, declarada pelo STF, censurou mais ainda as doações de pessoas jurídicas, antes permitida até um certo limite, restaram totalmente proibidas. E, no tocante à revogação do artigo 81 e, por consequência, da censura ao excesso de doação por pessoa jurídica, vai além e questiona a sua constitucionalidade, concluindo que:

a revogação do art. 81 da Lei n. 9.504/97, resultante apenas da literalidade da Lei n. 13.165/2015, é inconstitucional, por extrapolação dos limites traçados pela CF à produção legislativa ordinária e por impor indevido retrocesso aos mecanismos de proteção da normalidade e legitimidade dos pleitos, distanciando-se da recomendação constitucional.

Nesse sentido, eventual declaração de inconstitucionalidade da revogação do citado dispositivo, acarretaria o efeito repristinatório da norma revogada, possibilitando a aplicação das penalidades antes previstas nos parágrafos 2º e 3º do artigo 81 às pessoas jurídicas doadoras.

Embora pareça ser este um caminho viável, enquanto não arguida e declarada inconstitucional a revogação do artigo 81, esta produz seus efeitos, deixando imunes a sanções as pessoas jurídicas que efetuarem doações para as campanhas eleitorais. E uma norma proibitiva sem a correspondente sanção dificilmente surtirá a eficácia desejada, na medida em que o infrator não será penalizado pelo seu descumprimento[13].

Por outro lado, não basta que os dirigentes das pessoas jurídicas responsáveis por doações eleitorais tidas por ilegais fiquem sujeitos à inelegibilidade prevista no artigo 1º, inciso I, alínea “p” da Lei Complementar n.º 64/90, pois tal consequência não parece ser suficiente para inibir as doações empresariais, já que quase nunca a própria capacidade eleitoral passiva é motivo de preocupação dos dirigentes empresariais.

Finalmente, quanto ao partido político ou candidato beneficiário de doação de pessoa jurídica, portanto de fonte vedada, poderá ter suas contas desaprovadas, sujeitando-se às sanções previstas no ordenamento jurídico[14]. Ocorre que, por vezes, as sanções são brandas e pouco efeito, insuficientes para inibir o recebimento de recursos de fontes vedadas, mormente quando se trata de eleições municipais em municípios do interior e a doação não se reveste da proporcionalidade ou gravidade necessária para afetar o registro, a diplomação ou o mandato conquistado nas urnas.

3. CONCLUSÃO:

Do exposto, conclui-se que a tramitação desatenta do Projeto de Lei 5.735/2015, que redundou na revogação integral do artigo 81 da Lei 9.504/97, embora tenha reafirmado a vedação imposta às pessoas jurídicas de efetuarem doações para as campanhas eleitorais deixou de prever sanção para o caso de descumprimento da proibição. E a ausência de sanção poderá levar à ineficácia da norma proibitiva.

Destarte, diante dessa situação incoerente que se criou, em que se agravou a conduta e suprimiu a pena, resta aos operadores do direito a missão de encontrar uma alternativa para evitar que as pessoas jurídicas infratoras da proibição de doação para campanhas eleitorais saiam impunes.

4. REFERÊNCIAS:

ANGHER, Anne Joyce (Org.). Vade mecum acadêmico de direito Rideel. 22. ed. São Paulo: Rideel, 2016. ISBN 978-85-339-3753-6

CASTRO, Edson de Resende. Os efeitos da decisão do STF na ADI Nº 4.560 e da Lei Nº 13.165/15 nas representações por excesso de doação por pessoa jurídica. 2015. Disponível em: http://docplayer.com.br/14496098-Os-efeitos-da-decisao-do-stf-na-adi-no-4-560-e-da-lei-no-13-165-15-nas-representacoes-por-excesso-de-doacao-por-pessoa-juridica.html. Acessado em 26/6/2017.

CASTRO, Edson Resende de. Curso de Direito Eleitoral. 8. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2016.

GOMES, José Jairo. Direito Eleitoral. 12. ed. São Paulo: Atlas, 2016.

NADER, Paulo. Introdução ao Estudo do Direito. 39ª de. Rio de Janeiro: Forense, 2017.

http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=58 0148. Acessado em 24/6/2017.

http://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/2015/lei-13165-29-setembro-2015-7816 15-veto-148261-pl.html. Acessado em 24/6/2017.

http://www.tse.jus.br/jurisprudencia/pesquisa-de-jurisprudencia/jurisprudencia. Acessado em 24/6/2017.