Resumo: Este artigo tem como objetivo apresentar três temas importantes para a atual compreensão do Direito Ambiental: Governança Ambiental, Desenvolvimento Sustentável e Licitações Sustentáveis. A partir da definição de Governança Ambiental e da compreensão histórica da Política Ambiental brasileira e internacional para concepção do Desenvolvimento Sustentável e o seu reconhecimento como um princípio geral do direito, passa-se ao estudo do termo Licitações Sustentáveis, que pode ser considerado um valoroso mecanismo de política ambiental disponível para Administração Pública incentivar comportamentos favoráveis ao meio ambiente, bem como à apresentação do Guia Nacional de Licitações Sustentáveis, produzido pela Advocacia Geral da União, sendo esse um importante instrumento de implementação de técnicas de Governança Ambiental. Apesar dos avanços legislativos da política brasileira, especificamente em relação às licitações sustentáveis, a adoção de um procedimento de contratação efetivamente socioambiental ainda encontra resistência no setor público, tanto em razão das limitações estruturais e financeiras, como pela falta de comprometimento dos gestores. A advocacia pública consultiva tem um relevante papel na quebra desse paradigma, sendo essencial para consolidação de uma cultura socioambiental voltada a implementação e divulgação das boas práticas de governança ambiental.  

Palavras-chaves: Governança Ambiental. Desenvolvimento Sustentável. Licitações e Contratações públicas.  

Abstract: This article pretends to present three important themes for the current understanding of Environmental Law: Environmental Governance, Sustainable Development and Sustainable Biddings. Based on the definition of Environmental Governance and the historical understanding of the Brazilian and international Environmental Policy for the conception of Sustainable Development and its recognition as a general principle of law, we proceed to the study of the term Sustainable Biddings, which may be considered a valorous mechanism of environmental policy available to the Public Administration to encourage environmentally friendly behavior, as well as the presentation of the National Guide to Sustainable Biddings, produced by the Federal Attorney General's Office, which is an important instrument for implementing Environmental Governance techniques. Despite the legislative advances of Brazilian policy, specifically in relation to sustainable biddings, the adoption of an effective socio-environmental contracting procedure still encounters resistance in the public sector, both due to structural and financial constraints and the lack of commitment of managers. Public advisory advocacy plays an important role in breaking this paradigm, and is essential for the consolidation of a socio-environmental culture aimed at implementing and disseminating good environmental governance practices.

Keywords:  Environmental Governance. Sustainable Development. Public Biddings and Contracts. 

Sumário: 1. Introdução; 2. Governança Ambiental; 3. A Política Ambiental e o Desenvolvimento Sustentável; 4. Licitações Sustentáveis; 5. Considerações Finais.

1.  Introdução

O presente artigo tem o objetivo de estudar os conceitos de Governança Ambiental e de Desenvolvimento Sustentável aplicáveis ao processo decisório de contratações públicas (“licitações verdes” ou sustentáveis)^[1], a fim de melhor compreender e expor a sociedade esse novo modelo de licitações públicas, revelando uma maior preocupação com as consequências socioambientais dos bens e serviços adquiridos pela Administração Pública.

Serão apresentados aspectos gerais de governança para a gestão ambiental (Governança Ambiental) enquanto mecanismo por meio do qual o poder decisório é exercido nas instituições (públicas e/ou privadas) com vistas à transparência e disponibilidade de informações que permitam a participação e o monitoramento das políticas públicas ambientais por parte da sociedade.

O estudo do conceito de Desenvolvimento Sustentável parte de sua evolução história para a Política Ambiental no cenário mundial e nacional, constituindo-se, na atualidade, em verdadeiro princípio geral do direito a ser perseguido por todas os Estados que compõem a comunidade internacional.

O Brasil incorporou em sua legislação diversos mecanismos para promoção da Governança Ambiental e do Desenvolvimento Sustentável, valendo mencionar, considerando o foco deste trabalho, a Lei n.º 12.349/2010, que alterou o artigo 3º da Lei n.º 8.666/93 – Lei Geral de Licitações e Contratações Pública, posteriormente regulamentado pelo Decreto n.º 7.746/2012, que estabeleceu os critérios, as práticas e as diretrizes para a promoção do desenvolvimento nacional sustentável nas contratações realizadas pela Administração Pública federal, bem como instituiu a Comissão Interministerial de Sustentabilidade na Administração Pública (CISAP).

Diante desse ainda recente panorama normativo, as licitações públicas estão passando por um processo de incorporação das preocupações socioambientais em todas as fases do seu procedimento, adotando critérios que visem a promoção do desenvolvimento sustentável com o objetivo de reduzir os impactos negativos sobre o meio ambiente.

Apesar dos avanços na legislação ambiental e da maior conscientização quanto a sua importância para as presentes e futuras gerações, a adoção de um procedimento de licitação efetivamente socioambiental ainda encontra resistência no setor público. O contraste entre os avanços normativos e a baixa efetividade aponta para uma aparente contradição entre o dever ser e o ser. Este paradoxo será discutido neste artigo com o propósito de fomentar o debate sobre o processo decisório ambiental, melhorando a compreensão acerca das normas ambientais aplicadas ao procedimento de contratações públicas (licitação sustentável), assim como ampliar o conhecimento da matéria junto à comunidade acadêmica, aos profissionais do direito e à população em geral.

2.  Governança Ambiental

O conceito de “governance” (ou, governança) surge a partir de reflexões conduzidas principalmente pelo Banco Mundial, em seu documento Governance and Development, definindo-o como “a maneira pela qual o poder é exercido na administração dos recursos econômicos e sociais de um país” (Weis, 2010). Por sua vez, o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) entende a governança como “o exercício da autoridade econômica, política e administrativa para gerir os assuntos do país em todos os níveis”, compreendendo “os mecanismos, processos e instituições através das quais os cidadãos e grupos articulam seus interesses, exercem os seus direitos legais, cumprem as suas obrigações e mediam suas diferenças” (Weiss, 2010).

A Comissão sobre Governança Global (Commission on Global Governance – CGG) das Nações Unidas (1995)^[2] define governança como sendo:

A soma total dos vários modos como indivíduos e instituições, públicos e privados, administram seus negócios comuns. Trata-se de um processo contínuo, por meio do qual, interesses conflitantes ou diversos podem ser acomodados e uma ação cooperativa estabelecida. Esse processo inclui instituições e regimes formais investidos de poder para impor a observância das regras, do mesmo modo que arranjos informais que pessoas e instituições concordaram em estabelecer ou percebem ser de seu interesse.

Segundo De Moura e Bezerra (2016) a governança envolve, além das questões político-institucionais na tomada de decisões, as formas de interlocução do Estado com os grupos organizados da sociedade, no que se refere ao processo de definição, acompanhamento e implementação de políticas públicas. Segunda as autoras, por meio da governança busca-se aumentar a capacidade de processar as demandas da sociedade e de articulá-las com os processos públicos e privados de tomada de decisão e equilibrar a dinâmica entre a eficiência dos mecanismos burocráticos de gestão e a participação dos setores da sociedade civil interessados na sustentabilidade do desenvolvimento.

A participação da população na formulação e acompanhamento das políticas públicas tem sido um dos principais focos de debates sobre a efetividade na gestão pública no Brasil. A governança surge, portanto, como forma de coordenação da participação da sociedade nas ações de governo.

Sobre os tipos de governança, Alves (2001) assevera que governança é um conceito difuso, podendo ser aplicado tanto a métodos de gestão de empresa (Governança Corporativa), quanto a meios de preservação do meio ambiente (Governança Ambiental) ou formas de combate ao suborno e à corrupção de funcionários públicos (Governança Pública). Não obstante seu caráter difuso, o conceito de governança tem como ponto de partida a busca do aperfeiçoamento do comportamento das pessoas e das instituições. Para os fins do nosso trabalho, focaremos no conceito de Governança Ambiental.

Ferraresi (2011) define Governança Ambiental como um conjugado de normas e procedimentos realizados tanto pelo Estado como por toda a sociedade, difundindo políticas ambientais, não estando assim restrito à atuação estatal.

No mesmo sentido, Clóvis Cavalcanti (2004) compreende a Governança Ambiental como o arcabouço institucional de regras, instituições, processos e comportamentos que afetam a maneira como os poderes são exercidos na esfera de políticas ou ações ligadas às relações da sociedade com o sistema ecológico.

Nessa perspectiva, a Governança Ambiental surge como importante instrumento para participação no processo decisório das políticas públicas em matéria de gestão ambiental. Contudo, como bem adverte Clóvis Cavalcanti (2004, p. 01-10), o problema para adoção das práticas de governança no Brasil reside em sua implementação, uma vez que o núcleo do sistema político nacional persiste no seu apego quase fanático ao crescimento econômico em detrimento do meio ambiente.

Essa dicotomia da política brasileira resulta em regras ambientais ainda pouco efetivas na prática, sendo esquecidas (ou deixadas de lado intencionalmente) ao longo do procedimento onde se dá o poder decisório, em razão das pressões dos setores econômicos e dos próprios governantes.

Calha lembrar que o cenário político brasileiro é composto não apenas por instituições, mas influenciada por interesses pessoais e jogos de poder em troca de apoios eleitorais. Esse panorama geral explica a mudança nos rumos administrativos em todos os níveis de governo, com a consequente descontinuidade político-administrativa de uma gestão à outra com mudanças bruscas no poder decisório, o que prejudica a consolidação de uma Governança Ambiental.

Essa reflexão adquire maior importância em tempos de crise econômica, como a atualmente vivenciada, em que os cortes orçamentários na já frágil estrutura técnica-institucional dificulta ainda mais o seu funcionamento, se mostrando insuficiente para a implementação de uma Governança Ambiental verdadeiramente eficiente. 

3.  A Política Ambiental e o Desenvolvimento Sustentável

O surgimento da Política Ambiental é fenômeno relativamente recente enquanto objeto de políticas públicas. Para colocar essa questão em perspectiva, é importante ter em mente que seu nascimento decorre, em primeiro momento, das preocupações domésticas, sobretudo locais, a exemplo:  da poluição da água e do ar, mineração de superfície, construção de rodovias, poluição sonora, canalização de represes e córregos, disposição de resíduos, substâncias tóxicas, crescimento urbano e etc. Juntamente com esses problemas, também surgem e se fortalecem paulatinamente os movimentos ambientais, dando início a uma agenda de política ambiental.

Speth (2005, p. 23-24), em seu artigo intitulado A agenda ambiental global: origens e perspectivas, comentando as principais características da agenda ambiental inicial, assevera que:

Os desafios em escala global que hoje nos preocupam estavam quase totalmente ausentes das discussões nos anos 1960 e 1970. Somente o crescimento populacional do planeta e a proteção da camada de ozônio faziam parte dos interesses ambientais da época.

Não havia qualquer repertório científico – nem grupo de cientistas – levando tais questões adiante. Alguns homens da ciência desempenharam individualmente, importantes papéis – Paul Ehrlitch, John Holden, Barr Commoner e George Woodwell, dentre eles. Mas as questões precipitaram-se, sobretudo graças a determinados acontecimentos e à realidade das experiências cotidianas das pessoas.

No entanto, havia pouca necessidade de tentar definir e promover uma agenda. Esta ia se definindo nos incidentes do dia-a-dia e na sequência de ações executadas como resposta. Foi Lois Gibbs – não os cientistas nem o governo – que, com seus esforços no Love Canal, por exemplo, colocou em pauta a questão dos depósitos de lixo contaminado, e isso aconteceu depois que boa parte das primeiras leis ambientais já haviam sido promulgadas.

De modo semelhante ao que ocorrera no cenário internacional, a política ambiental brasileira também surge da necessidade doméstica de proteção e regulamentação dos recursos naturais. No Brasil, a política ambiental se inicia a partir da década de 1930, quando foram elaboradas às primeiras normas ambientais, relacionadas à gestão dos recursos naturais, tais como o Código de Águas e o Código Florestal, ambos instituídos em 1934 (DE MOURA, 2016, p.14).

No fim da década de 1960, a política ambiental brasileira ganha maior impulso quando algumas demandas da sociedade começaram a surgir, tendo como precedente a poluição gerada por atividades produtivas, principalmente a poluição industrial. É desse período, por exemplo, a Lei de Proteção da Fauna (Lei n.º 5.197/1967) (DE MOURA, 2016, p.14).

A partir da década de 1970, tanto em escala global como no Brasil, as preocupações domésticas passam a coexistir com as questões ambientais globais, tendo sido produzidos numerosos trabalhos de grupos científicos, sobretudo painéis e comissões, sendo alguns desses trabalhos inovadores e essenciais na definição de uma agenda ambiental global, embora nem todos esses estudos tenham tido aceitação universal. São exemplos desses trabalhos científicos o relatório Limites do Crescimento, organizado pelo Clube de Roma e pelo Massachusetts Institute of Technology (MIT), o qual enfatizava a preocupação com o esgotamento dos recursos naturais (Meadows, 1972), bem como o Charney Report, publicado pela U.S. National Acadmy of Sciences, em 1979, sobre mudança climática (DE MOURA, 2016, p.15).

 Em 05 de junho de 1972, fora realizada a Conferência de Estocolmo (Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente Humano), data essa posteriormente consagrada como Dia Mundial do Meio Ambiente. Essa conferência teve Maurice Strong como Secretário-Geral que, um ano depois, lançou o conceito de Ecodesenvolvimento^[3], o qual foi largamente difundido por Ignacy Sachs a partir de 1974. Segundo Adriana Maria Magalhães de Moura (2016, p.15):

O Brasil participou da conferência com a posição de defesa à soberania nacional. Argumentava-se que o crescimento econômico e populacional dos países em desenvolvimento não deveria ser sacrificado e que os países desenvolvidos deveriam pagar pelos esforços para evitar a poluição ambiental – posição que foi endossada pelos países do chamado Terceiro Mundo.

Em 1973, é criado no Brasil a primeira instituição a tratar especificamente do tema meio ambiente: a Secretaria Especial de Meio Ambiente (Sema), vinculada ao Ministério do Interior. Seguindo o exemplo federal, os entes estaduais passaram a constituir os seus primeiros órgãos ambientais, a exemplo da Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental (CETESB), em São Paulo (1973) e a Fundação Estadual de Engenharia do Meio Ambiente (FEEMA) no Rio de Janeiro (1975) (DE MOURA, 2016, p.15).

Na década de 1980, o marco principal da política ambiental brasileira foi o estabelecimento da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei Federal n.º 6.938/91), que instituiu o Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama) e estabeleceu os princípios, as diretrizes, os instrumentos e atribuições para os diversos entes da Federação que atuam na política ambiental nacional. São dessa época as Resoluções do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA - órgão criado pela Lei n.º 6.938/91), n.º 001/1986 e n.º 009/1987, que tratam, respectivamente, do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e do Relatório de Impacto Ambiental (Rima) e das audiências públicas prévias ao licenciamento ambiental (DE MOURA, 2016, p.16).

A Constituição de 1988 também trouxe avanços significativos nesse tema, dedicando capítulo exclusivo ao Meio Ambiente, além de diversas normas esparsas no texto constitucional relativo, por exemplo, a definição de competência em matéria ambiental, a destinação socioambiental da propriedade e a defesa do meio ambiente como princípio geral da ordem econômica.

A década de 1980 também é marcada por uma série de trabalhos científicos em nível global, que intensificou os debates sobre meio ambiente, constituindo uma nova agenda ambiental internacional, são exemplos: World Conservation Stratgy (1980), da International Union for Conservation Nature – IUCN; The World Environment: 1972 – 1982 (1982), produzido por cientistas do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente – PNUMA; e do Our Common Future (1987), também conhecido Relatório Brundtland, elaborado pela Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, sendo este último considerado um marco histórico na evolução do tema Desenvolvimento Sustentável (SETH, 2005, p. 26).

Embora, por vezes, os termos Ecodesenvolvimento e Desenvolvimento Sustentável sejam usados como sinônimos, a doutrina (FERNANDEZ, 2011, p. 109-120; MONTIBELLER FILHO, 1993, p. 131-142) costuma apontar diferenças entre os dois, sendo certo, todavia, dizer que são frutos de uma evolução histórica da compreensão de que o desenvolvimento econômico deve manter uma harmonia com o meio ambiente equilibrado. De acordo com Maimon, citado por MONTIBELLER FILHO (2004, p. 53), a diferença entre os conceitos de Ecodesenvolvimento e de Desenvolvimento Sustentável reside no seguinte aspecto:

O primeiro volta-se ao atendimento das necessidades básicas das populações, através da utilização de tecnologias apropriadas a cada ambiente e partindo do mais simples ao mais complexo; o segundo enfatiza o papel de uma política ambiental, a responsabilidade com os problemas globais e com as futuras gerações.

Esses termos se diferenciariam pelo fato de que o primeiro surgiu como um modelo alternativo para a política do desenvolvimento, sendo conceituado como um estilo de desenvolvimento de um país ou região baseado nas suas próprias potencialidades. Já o segundo, que constou expressamente no Relatório Brundtland, pode ser definido como aquele “que encontra as necessidades atuais sem comprometer a habilidade das futuras gerações de atender suas próprias necessidades”^[4]. As disparidades entre os dois conceitos em tela situam-se principalmente no campo político e no que diz respeito às técnicas de produção. No campo político, o posicionamento quanto à qualidade do meio ambiente e às diferenças sociais como elementos fundamentais a serem considerados. No das técnicas de produção, o progresso técnico e o seu papel em relação à pressão sobre os recursos naturais  (MONTIBELLER FILHO, 1993, p. 131-142).

É fácil perceber que o conceito de Desenvolvimento Sustentável constante do Relatório Brundtland (1987) influenciou diretamente a redação do caput do artigo 225 Constituição Federal (1988) ao declarar que “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado” e impor “ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”, bem como a inserção da “defesa ambiental” enquanto princípio da ordem econômica em seu art. 170, inciso IV. Por esse fundamento, não há a menor possibilidade, na atualidade, pensarmos em desenvolvimento apenas como fator econômico, sem considerarmos as necessidades socioambientais. Deste modo, o desenvolvimento nacional somente pode ser compreendido dentro do conceito de Desenvolvimento Sustentável. 

Continuando o estudo da evolução histórica da política ambiental brasileira e mundial, a década de 1990 é marcada pela Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento – CNUMAD, realizada no Rio de Janeiro em 1992 (Rio-92), denominada também de ECO-92.  Nessa conferência, foram assinados importantes acordos internacionais em matéria ambiental que refletem, ainda hoje, sua influência global. São eles: i) as Convenções do Clima e da Biodiversidade; ii) a Agenda 21; iii) a Declaração do Rio sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento; e iv) a Declaração de Princípios para as Florestas (DE MOURA, 2016, p.17-18).

Registre-se, por oportuno, a importância da Declaração do Rio sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento na fixação das balizas principiológicas para compreensão do que seja Desenvolvimento Sustentável, contendo, ao todo, 27 (vinte e sete) princípios a serem perseguidos pelos poderes públicos e a sociedade Florestas.

No cenário nacional, o Ministério do Meio Ambiente foi criado em novembro de 1992, após a extinção da Secretaria de Meio Ambiente da Presidência da República (Semam/PR), operando ao longo da década com poucos recursos humanos e financeiros, sendo a maior parte oriunda de empréstimos via agências multilaterais (Banco Mundial, Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID e o PNUD). A Lei de Crimes Ambientais (Lei n.º 9.605/1998) também nasce nesse período, sendo o Brasil um dos primeiros países a possuir uma legislação penal ambiental (DE MOURA, 2016, p.17-18).

A partir dos anos 2000, foram criadas diversas leis e decretos tratando da política ambiental brasileira. Citem-se alguns desses: a Lei nº 9.985/2000, que criou o Sistema Nacional de Unidade de Conservação da Natureza – SNUC (Lei no 9.985/2000), o qual contribui para organizar e uniformizar as categorias de UCs e os instrumentos de proteção; o Decreto n.º 4.339/2002, que instituiu os princípios e diretrizes da Política Nacional de Biodiversidade; a Lei n.º 11.105/2005 (Lei de Biossegurança); a Lei n.º 11.284/2006, que dispõe sobre florestas públicas e desenvolvimento sustentável; a Lei n.º 12.651/2012 (Novo Código Florestal); Lei n.º 13.123/2015 (Lei do patrimônio genético). Considerando o foco deste trabalho, mencionam-se ainda a Lei 12.349/2010, que, alterando o art. 3 da Lei n.º 8.666/93, introduziu o desenvolvimento nacional sustentável como objetivo das contratações públicas, e o Decreto 7.746/2012, que regulamentou esse dispositivo, estabelecendo critérios e práticas para a promoção do desenvolvimento nacional sustentável nas contratações realizadas pela administração pública, instituindo ainda a Comissão Interministerial de Sustentabilidade na Administração Pública – CISAP (DE MOURA, 2016, p.19).

Internacionalmente, ganha-se destaque a realização, em 2002, da Conferência Ambiental Rio+10 em Joanesburgo, tendo como principais objetivos a avaliação dos acordos pactuados na Rio-92, enfretamento da pobreza e do subdesenvolvimento, mudanças climáticas (Mecanismo de Desenvolvimento Limpo – MDL, Protocolo de Kyoto) e a discussão sobre fontes renováveis. E, em 2012, a realização da Conferência Rio+20 realizada no Rio de Janeiro. A conferência teve como objetivos, assegurar a renovação do compromisso político para o desenvolvimento sustentável, avaliar os avanços e os hiatos nos processos de implementação das principais decisões quanto ao desenvolvimento sustentável, identificar desafios novos e emergentes. Além desses objetivos, foram desenvolvidos e discutidos dois temas de importante aplicação atual: economia verde no contexto do desenvolvimento sustentável e da erradicação da pobreza; e a estrutura institucional para o desenvolvimento sustentável (DE MOURA, 2016, p.19-25).

Diante desse panorama histórico da Política Ambiental em nível nacional e global, compreende-se o Desenvolvimento Sustentável como um verdadeiro princípio geral do direito, constituindo um direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e dever por parte de todos os Estados que compõem a comunidade internacional e da sociedade, para que possa ser assegurado as presentes e futuras gerações. Em linhas gerais, pode-se afirmar que a necessidade de um desenvolvimento sustentável e o dever de proteger o meio ambiente são valores que se irradiam por todo o ordenamento jurídico e independe de previsão legal expressa nesse sentido, ao passo em que decorre do seu caráter principiológico com elevada carga normativa supraconstitucional.

Por certo, o Desenvolvimento Sustentável não pode subsistir apenas no campo do dever ser, simplesmente alicerçado em boas intenções. Cabe a Administração Pública, em conjunto com a sociedade, realizar esforços e adotar práticas voltadas a sua concretização. Destarte, os métodos de governança ambiental se mostram úteis para realização dessa diretriz, a fim de fazer introduzir os critérios socioambientais no fluxo do processo decisório com vistas a transparência e disponibilidade de informações que permitam a participação e o monitoramento das políticas públicas ambientais por todos.

É com esse objetivo, na seara dos procedimentos de contratações públicas, que passamos a estudar o conceito de Licitação Sustentável e apresentar o Guia Nacional de Licitações Sustentáveis da Consultoria-Geral da União – CGU, órgão integrante da estrutura institucional da Advocacia-Geral da União – AGU, enquanto importante instrumento para uma efetiva governança ambiental.

4.  Licitação Sustentável

A licitação é um procedimento administrativo mediante o qual a Administração Pública, ofertando, em regra, iguais condições de participação a todos os interessados, seleciona objetivamente a proposta mais vantajosa para um contrato de seu interesse (COUTINHO e RODOR, 2018, p. 637). Semelhante é o conceito de CARVALHO FILHO (2017, p. 181), para quem licitação pode ser conceituada como:

(...) procedimento administrativo vinculado por meio do qual os entes da Administração Pública e aqueles por ela controlados selecionam a melhor proposta entre as oferecidas pelos vários interessados, com dois objetivos – a celebração de contrato, ou a obtenção do melhor trabalho técnico, artístico ou científico.

Por se tratadar de um procedimento administrativo, esse encadeamento de atos visa a tomada de uma decisão, qual seja: a aquisição de bens ou serviços, que, em uma visão tradicional, deve ser pautada pela economicidade e eficiência em favor do Poder Público.

A licitação é um instrumento para que a Administração tome a melhor decisão por meio da seleção da melhor proposta dentro de um mercado de livre concorrência e concentração econômica. Essa é a ótica tradicional através do qual o instituto da licitação é geralmente empregado. Entretanto, não é só, pois tem servido ainda a outras finalidades, a exemplo do desenvolvimento nacional, por meio do incentivo a aquisição de produtos nacionais ou de pequenas empresas. Atualmente, a licitação é vista como um importante instrumento disponível para o desenvolvimento de Políticas Públicas, especialmente na seara ambiental.

Neste artigo, procura-se contribuir com a reflexão sobre o significado de Licitação Sustentável e os desafios para sua efetiva utilização. Partindo dos conceitos de Governança Ambiental e Desenvolvimento Sustentável, verifica-se que tais conceitos podem ajudar na melhor compreensão e desenvolvimento de técnicas de decisão que melhor se adequem às práticas para a promoção do desenvolvimento nacional sustentável nas contratações realizadas pela Administração Pública Pública.

A Licitação Sustentável pode ser vista como um instrumento econômico direcionado a incentivar indiretamente comportamentos favoráveis ao meio ambiente, por meio de custos ou benefícios associados às alternativas de ação, baseado no princpípio do protetor-recebedor (compreensão aos que arcam com recursos privados para beneficiar o meio ambiente) (DE MOURA, 2016, p. 113).

Conforme Biderman e outros (2006, p.22):

“A licitação sustentável é uma solução para integrar considerações ambientais e sociais em todos os estágios do processo da compra e contratação dos agentes públicos (de governo) com o objetivo de reduzir impactos à saúde humana, ao meio ambiente e aos direitos humanos. A licitação sustentável permite o atendimento das necessidades específicas dos consumidores finais por meio da compra do produto que oferece o maior número de benefícios para o ambiente e a sociedade.”

A adoção do termo “sustentável” implica às Autoridades Públicas que, na celebração de seus contratos, se apóiem nos três pilares da sustentabilidade, ou seja, nos critérios ambientais, econômicos e sociais.

Destarte, apresenta-se o Guia Nacional de Licitações Sustentáveis da Consultoria-Geral da União – CGU, enquanto valoroso instrumento de Governança Ambiental, que tem contribuiído no aperfeiçoamento do fluxo decisório e adoção de práticas voltadadas ao desenvolvimento nacional sustentável nas contratações realizadas pela Administração Pública Pública.

A Licitação Sustentável, de acordo com o Guia Nacional de Licitações Sustentáveis da AGU (2016, p. 12-13), “é a licitação que integra considerações socioambientais em todas as suas fases com o objetivo de reduzir impactos negativos sobre o meio ambiente e, via de consequência, aos direitos humanos”. Continua complementando “que não está delimitada pelo procedimento licitatório em si, mas perpassa todas as fases da contratação pública, desde o planejamento até a fiscalização da execução dos contratos”.

Por oportuno, o Advogado da União, André Rufino do Vale, ao introduzir o Guia Nacional de Licitações Sustentáveis da AGU (2016, p. 04-05), defende que:

(...) a consideração de critérios de sustentabilidade nos procedimentos de contratação pública é uma obrigação imposta a todos os Poderes Públicos, a qual decorre não apenas do atual comando normativo explícito do art. 3º da Lei de Licitações (Lei n. 8.666/93), mas igualmente do dever de proteção socioambiental prescrito pelo art. 225 da Constituição e, em uma visão mais ampla, do próprio sistema normativo constitucional. Como há muito ressalta o Prof. J. J. Gomes Canotilho, o Estado constitucional é também “Estado constitucional ecológico” (Der Ökologische Verfassungstaat), comprometido nos planos interno e internacional com a defesa e a proteção do meio ambiente (os “deveres fundamentais ecológicos”) e com o desenvolvimento sustentável das sociedades contemporâneas, em prol de suas gerações futuras.

Assim, pensar-se juridicamente em desenvolvimento sustentável como um dos princípios que norteia a licitação (artigo 3º, “caput”, da Lei 8.666/93) é agregar ao clássico tripé da sustentabilidade – ambiental, social e econômico, constante do Relatório Brundtland – os fundamentos e princípios da República Federativa do Brasil constantes de seus artigos 1º e 3º: cidadania, dignidade da pessoa humana, valores sociais do trabalho e livre iniciativa, construção de uma sociedade livre, justa e solidária, erradicação da pobreza e da marginalização, com redução das desigualdades sociais e regionais, promoção do bem estar de todos, juntamente com o constitucional dever estatal em preservar o meio ambiente (artigo 225). Esse substrato constitucional brasileiro exige um desenvolvimento que vá muito além dos aspectos econômicos e que, nos internacionalmente difundidos dizeres do Prof. Amartya Sen, prêmio Nobel da Economia, possibilite o fortalecimento das liberdades substantivas de todo ser humano.

Partindo dessas considerações e do disposto no art. 3º da Lei n.º 8.666/1993, com redação dada pela Lei n.º 12.349/2010, depreende-se o dever atribuído à Administração para que adote critérios de sustentabilidade nas especificações técnicas e práticas de sustentabilidade em todas as fases do procedimento licitatório, verificando-se, para tanto, a existência de disposições legais específicas, aplicáveis ou não a depender do objeto licitado, tendo por exemplo o art. 7º, XI, da Lei nº 12.305, de 2010 - Política Nacional de Resíduos Sólidos, que impõe a concessão de prioridade para produtos reciclados e recicláveis e para bens, serviços e obras que considerem critérios compatíveis com padrões de consumo social e ambientalmente sustentáveis.

Ainda que não decorram de legislação especifica, os critérios e práticas de sustentabilidade podem e devem ser priorizados e justificados tecnicamente à luz do Decreto n.º 7.746/2012, que regulamentou o artigo 3º, “caput”, da Lei 8.666/93. Constituem-se critérios de sustentabilidade previsto no regulamento a serem considerados pelos órgãos licitantes, dentre outros:

·      menor impacto sobre recursos naturais (flora, fauna, solo, água, ar);

·      preferência para materiais, tecnologias e matérias-primas de origem local;

·      maior eficiência na utilização de recursos naturais como água e energia;

·      maior geração de empregos, preferencialmente com mão de obra local;

·      maior vida útil e menor custo de manutenção do bem e da obra;

·      uso de inovações que reduzam a pressão sobre recursos naturais;

·      origem ambientalmente regular dos recursos naturais utilizados nos bens, serviços e obras.

Em paralelo aos critérios constantes do Decreto n.º 7.746/2012 e para o adequado tratamento ambiental da licitação, cumpre ainda à Administração examinar a incidência, ao caso concreto, das diretrizes, critérios e práticas de sustentabilidade previstas na Instrução Normativa SLTI/MPOG n.º 01/2010, nos atos normativos editados por órgãos de proteção ambiental e na legislação ambiental estadual e municipal.

O manual de Licitações Sustentáveis da AGU (2016) estabelece três passos gerais a serem observados no procedimento para as licitações sustentável, são eles:

1º PASSO: NECESSIDADE DA CONTRATAÇÃO E A POSSIBILIDADE DE REUSO/REDIMENSIONAMENTO OU AQUISIÇÃO PELO PROCESSO DE DESFAZIMENTO

2º PASSO: PLANEJAMENTO DA CONTRATAÇÃO PARA ESCOLHA DE BEM OU SERVIÇO COM PARAMETROS DE SUSTENTABILIDADE

3º PASSO: ANÁLISE DO EQUILÍBRIO ENTRE OS PRINCÍPIOS LICITATÓRIOS

No fluxo decisório para uma licitação sustentável, o gestor público deve ser bastante cauteloso acerca da necessidade da contratação. Ainda assim, entendendo pela essencialidade, precisará verificar a possibilidade de reuso dos bens ou o redimensionamento dos serviços a serem licitados, considerando a ordem de prioridade do art. 9º da Lei n.º 12.305/2010. Ademais, existe ainda possibilidade de adquirir bens usados, provenientes de outros órgãos, em conformidade com o Decreto n.º 9.373/2018.

Na fase de planejamento, as áreas técnicas responsáveis pela elaboração dos instrumentos básicos da licitação (Projeto Básico, Termo de Referência e/ou o Projeto Executivo) e instrução processual devem, considerando sempre as necessidades da Administração na definição do seu objeto, verificar a existência de critérios, práticas e diretrizes de sustentabilidade definidos na legislação e cujo o bem ou serviço seja encontrável no mercado, resguardando-se o caráter competitivo do certame. Destarte, a inclusão desses critérios e práticas deve ser feita de forma clara e objetiva, justificando-se nos autos sua incidência, a fim de preservar o caráter competitivo.

A licitação sustentável deve passar pelo filtro da análise do equilíbrio entre os princípios licitatórios (sustentabilidade, economicidade e competitividade), de forma que, em regra, um não deve se sobrepor ao outro. Contudo, a sustentabilidade pode, de modo justificado, se sobrepor aos outros princípios (economicidade e competitividade), desde que haja justificativa idônea e comprovável no que tange a redução do impacto ambiental.

Nos limites deste trabalho, seria impossível analisar e expor o fluxo decisório para contratação de produtos específicos ou mesmo abordar todas as particularidades a serem observadas no procedimento das licitações sustentáveis, cabendo recomendar, para tanto, a leitura integral do Guia Nacional de Licitações Sustentáveis, disponibilizado eletronicamente pela CGU na sua página de internet, dada sua importância como modelo de Governança Ambiental aplicado aos procedimentos administrativos de contratação pública.

5.  Considerações finais

A Governança Ambiental é um importante mecanismo para fomentar a gestão socioambiental, seja no setor público ou privado, a partir de melhorias no fluxo do poder decisório em conjunto com a sociedade, sendo essencial para o sucesso das políticas públicas em matéria ambiental. Nesse contexto, entre diversas outras medidas a cargo do Poder Público para uma Governança Ambiental, destaca-se a adoção legal de uma política de contratações públicas sustentáveis, a partir da Lei n.º 12.349/2010, que, alterando a redação do art. 3º da Lei n.º 8.666/93, passou a incluir a promoção do desenvolvimento sustentável como um dos objetivos da licitação.

Destarte, o instituto da licitação, à luz do princípio do desenvolvimento sustentável, não mais se presta, tão somente, para contratação de bens e serviços a um menor custo, ao passo em que o referido princípio concede um espectro mais abrangente, servindo de fundamento para finalidades públicas outras, consagradas constitucionalmente.

Não obstante os avanços normativos e a existência de um Guia Nacional de Licitações Sustentáveis, a adoção de um procedimento de licitação sustentável, em nossa experiência prática, ainda não se encontra efetivamente implementada no âmbito da Administração Pública.

As incertezas da política brasileira acabam por atrasar o seu processo de implementação, diante das constantes mudanças ao longo do fluxo do poder decisório.  O cenário de crise aliado aos costumes políticos dificulta uma melhora na estrutura técnica-institucional dos órgãos responsáveis pelo procedimento de licitação, o que inviabiliza a consolidação de uma gestão ambiental. São fatores notórios: a falta de pessoal efetivo e estável para construir uma cultura institucional de Governança Ambiental e a ausência de capacitação para os poucos servidores existentes. Acresce-se a isso o fato de que os setores técnicos responsáveis pela instrução da licitação não criaram ainda um compromisso real com as escolhas socioambientais, especialmente no que tange a elaboração do documentos técnicos e pesquisa de mercado, enquanto instrumentos indispensáveis a definição do bem ou serviço objeto a ser licitado.

Sabe-se que toda mudança de paradigma, especialmente no âmbito da Administração Pública, exige algum tempo para se tornar real, e neste caso das licitações sustentáveis não seria diferente. O papel da advocacia pública consultiva no procedimento de contratações públicas é essencial para a consolidação de uma cultura socioambiental voltada a implementação e divulgação das boas práticas de governança ambiental, especialmente no que tange as licitações sustentáveis.

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