RESUMO: O presente trabalho, embasado em pesquisa bibliográfica, realiza uma análise acerca da instituição Advocacia-Geral da União – AGU, consagrada pela Constituição de 1988 como Função Essencial à Justiça. O artigo aborda seu histórico, visando demonstrar sua evolução dentro da história do Brasil, funções, integrantes, repartições e importância para a manutenção do Estado democrático de Direito através de seu papel frente à representação judicial da União, sobretudo, no controle e legalidade de legitimidade e defesa da norma constitucional perante o Supremo Tribunal Federal. Realiza um estudo acerca dos novos modelos de atuação, como as Centrais de Negociação, analisando, também, a Instituição no Estado do Maranhão, através de uma abordagem de seu quadro de funcionários, repartições e municípios maranhenses onde se encontram suas respectivas instalações. Por fim, o trabalho destaca a atuação da AGU no combate à corrupção, ressaltando os feitos e resultados das atuações, principalmente na recuperação das verbas públicas extraviadas.

Palavras-chave: Advocacia-Geral da União. Direito constitucional. Combate à Corrupção. Centrais de Negociação. Interesse Público.

ABSTRACT: This paper intends to make an analysis over the Institution of Attorney General of the Union – AGU, established by the Constitution of 1988 as an Essential Function of Brazilian’s Justice. The paper approaches the history of the Institution tending to demonstrate its evolution inside Brasil’s history, its functions, members, division and importance for the maintenance of the Democratic Rights State, through its paper on judicial representation of the Union, mostly on the legality and legitimacy control and defence of the constitutional law towards the Supreme Court. It performs a study of the new models of operation, as in the Negotiation Centres, analysing, as well, the Institution on Maranhão state, with an approaching of its staff, departments and cities where are located its installations. Lastly, the paper highlights the performance of AGU on actions against corruption, also its achievements on recovery of public money deviated. 

Keywords: Constitutional law. Corruption battle. Public Interest. Negotiation Centres. Essential Function.

SUMÁRIO: 1. Introdução; 2. História da defesa da união e a construção da Advocacia-Geral da União na Constituição de 1988; 3. Advocacia-Geral da União: Lei Orgânica, membros, repartições e competências; 3.2 Órgãos da Advocacia-Geral da União; 4. AGU no controle de legalidade e legitimidade; 5. Unidades consultivas e de contencioso de autarquias e fundações; 6. AGU no combate à corrupção; 7. Novos Horizontes: a advocacia estratégica, centrais de negociação e os novos paradigmas de atuação; 8. Considerações Finais; Referências.

1 INTRODUÇÃO

A Carta de 1988 instituiu a Advocacia-Geral da União com o intuito de designar a ela as funções de representação judicial da União e consultoria e assessoramento jurídicos do Poder Executivo, exercidos outrora pelo Ministério Público e pela Consultoria-Geral da República, respectivamente. Nesse regime, os membros do Ministério Público possuíam funções mistas, ora atuando em sua função típica, ora como advogados representantes da União.

O papel da Advocacia-Geral da União é definido pelo artigo 131 da CF/88, segundo o qual, é o órgão de representação judicial e extrajudicial da entidade estatal, evidenciando-se sua função postulatória, além de exercer, em sua função preventiva ou consultiva, atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo, nos termos da Lei complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993 (lei orgânica). Tem por chefe o Advogado-Geral da União, de livre nomeação entre os cidadãos maiores de 35 anos e reputação ilibada.

No desempenho da sua função, o Advogado-Geral da União deve convergir suas atribuições para um ponto fundamental: a concretização dos preceitos constitucionais, implicando na realização do interesse público primário. Sua atuação deve ser dar visando “a manutenção e o funcionamento da rede de controle governamental, para a proteção dos interesses sociais e individuais indisponíveis, para a harmonização de conflitos entre órgãos e entidades da Administração Pública e para o aperfeiçoamento da democracia brasileira”. (SOUTO, 2009, p. 42).

O presente artigo busca traçar um panorama geral, desde as definições básicas do órgão, perpassando pelas das inúmeras formas de atuação no desempenho e efetivação das competências constitucionais que lhe foram atribuídas, ressaltando o cenário maranhense, chegando, por fim, no valoroso papel desempenhado no combate à corrupção e nos novos horizontes da Advocacia estratégica e das Centrais de Negociação. Destacar-se-á, nesse âmbito, a relevância da Instituição no controle da legalidade, legitimidade e constitucionalidade. A pesquisa é tipificada como pesquisa bibliográfica.

2 A HISTÓRIA DA DEFESA JUDICIAL DA UNIÃO E A CONSTRUÇÃO DA ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO NA CONSTITUIÇÃO DE 1988

A AGU é um instituto recente, com apenas 19 anos de funcionamento, embora previsto constitucionalmente desde 1988. Antes da sua criação, entretanto, a União não era desprotegida de representação na seara judicial. No período colonial, sem que houvesse divisão entre funções executiva e judicial, subsistia a figura dos “procuradores” que também eram os “juízes da Coroa” (COSTA; SILVA, 2009, p. 8).

Já no período imperial, com a separação entre os Poderes Executivo e Judiciário, surge a divisão entre as funções de defesa do Executivo e de acusação criminal, exercidas por um Procurador da Coroa, bem como as funções jurisdicionais próprias do Judiciário. Adentrando no período republicano, há uma indefinição entre a função de Procurador da União, como sendo seu órgão de representação judicial e de Ministério Público, o que só foi superado com o advento da Constituição de 1988.

Entre os anos de 1903 e 1993, ano da criação efetiva da AGU, a

[...] função consultiva do Poder Executivo seria de competência da Consultoria-Geral da República, sendo que a representação judicial da União ficaria a cargo do Ministério Público, em que pese a instabilidade que tal situação proporcionava (AMORIM, 2012, p. 91).

Nesse período, houve deslocamentos de competência para conhecer as causas da União, que antes eram da Justiça Federal, extinta em 1937, e passaram a ser da Justiça dos Estados, sendo ampliada, nos anos seguintes, por meio das autarquias federais. Em um outro deslocamento de competência, já em 1946, foi criado o Tribunal Federal de Recursos, que passou a tratar das causas de interesse da União em segundo grau. A posição do Ministério Público entre os Poderes foi alterada em 1967, passando a fazer parte do Judiciário, e em 1969, com a EC nº 1, que o situa no capítulo destinado ao Poder Executivo.

Após a recriação da Justiça Federal, o Ministério Público Federal recuperou a representação judicial da União na primeira instância, experimentando, a partir de então grande expansão. Essa gama de alterações exemplifica, claramente, a instabilidade do período, especialmente entre os anos de 1967 e 1988, entre os quais evidenciou-se sua crise de identidade em decorrência de sua função híbrida do Ministério Público, de custos legis, representante da sociedade e representante da União, impactando negativamente na qualidade da defesa do Estado brasileiro.

Nesse cenário, intrínseco ao processo de redemocratização trazido pela Constituição de 1988, a estrutura de defesa, representação e assessoramento da União sofreu a verdadeira quebra de paradigma com a criação e catalogação como Função Essencial à Justiça da Advocacia-Geral da União, situando-a fora do Poder Executivo e revolucionando a divisão de funções do Poder estatal. A criação da CF/88 é considerada, também, um marco na reestruturação das carreiras jurídicas federais, especialmente no que tange a advocacia pública, ao atribuir a defesa judicial da União à AGU e designar a esse órgão a função de consultoria e assessoramento do Poder executivo, antes pertencente à Consultoria-Geral da República.

Com o enquadramento da Advocacia-Geral da União no quarto capítulo da Constituição de 1988, chamado “Das Funções essenciais à Justiça”, passou a constar em uma de suas três seções, em que pesem ser “Ministério Público”, “Advocacia Pública” (onde se insere) e “Da Advocacia e da Defensoria Pública”. Tais órgãos passaram a ter caráter institucional, dotados de individualidade e independência, apresentando, em geral, dois tipos de competências: as preventivas e as postulatórias. As preventivas, ligadas à consultoria jurídica, visam evitar a ilegalidade e, caso ocorra, corrigi-la. As postulatórias são voltadas para ações de defesa judicial e extrajudicial da União

A Advocacia-Geral da União foi, nessa linha, posicionada fora dos três Poderes da República, visando garantir o caráter de independência na representação da União. Nas funções de consultoria e assessoramento jurídicos, a AGU atua com exclusividade em seu desempenho, possuindo como alvo isolado o Poder Executivo.

Cabe destacar que a representação da União por essa Instituição não se dá apenas no âmbito interno, como também internacionalmente, de acordo com as disposições encontradas no Ato Regimental Nº 5, de 19 de junho de 2002. A regulação de tal ato prevê, no âmbito da natureza e competência da Procuradoria-Geral da União, que é órgão de direção superior da AGU, a existência do Departamento Judicial Internacional e de Recomposição do Patrimônio da União, ao qual compete auxiliar o Procurador-Geral na promoção da defesa da União no exterior.

A Função essencial à Justiça não se confunde com ser função essencial ao poder Judiciário,

[...] mesmo porque no Estado Democrático de Direito, lugar do surgimento da Advocacia Pública, esta restrição de sentido militaria contra a própria missão constitucional que lhe foi conferida. Significa dizer que o termo “Justiça”, conforme empregado pela Constituição, tem uma acepção mais ampla, dizendo respeito diretamente aos fins propostos pelo Estado Democrático de Direito: significa, portanto, o envolvimento de toda a atividade do Estado. (AMORIM, 2012, p. 138)

3 ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO: LEI ORGÂNICA, MEMBROS, REPARTIÇÕES E COMPETÊNCIAS.

A Lei Complementar que regula a Advocacia-Geral da União entrou em vigor com o nº 73 em 10 de fevereiro de 1993. Trouxe consigo muitas mudanças, como a representação judicial e extrajudicial da União, além função de consultoria e assessoramento do Poder Executivo. A Lei Complementar pode ser assim caracterizada:

A estrutura da Advocacia-Geral da União prevista na Lei Complementar n. 73, de 1993, tímida e restrita aos principais órgãos voltados às atividades finalísticas, foi implantada emergencialmente para fazer funcionar, de imediato, a nova Casa, pois, da forma como redigido o art. 29, caput, do ADCT, não deixou espaço a período de vacatio legis para que se concebesse, planejasse e implantasse, de forma mais científica, estrutura compatível com as relevantíssimas e gigantescas atribuições constitucionais da nova instituição antes da entrada da lei em vigor.” (VALENTE, 2009, p. 374)

3.1 Dos membros da Advocacia-Geral da União

A Lei Complementar previu no seu artigo 2°, §5° os seguintes membros integrantes da AGU: o Advogado-Geral da União (AGU), o Procurador-Geral da União (PGU), o Procurador-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), Consultor-Geral da União (CGU), o Corregedor-Geral da Advocacia da União (CGAU), os Secretários-Gerais de Contencioso (SGCT) e de Consultoria (SGCS), bem como os Procuradores Regionais, os Consultores da União, os Corregedores- Auxiliares, os Procuradores-Chefes, os Consultores Jurídicos, os Procuradores Seccionais, os Advogados da União, os Procuradores da Fazenda Nacional e os Assistentes Jurídicos.

De início, pode-se considerar que os Assistentes Jurídicos, parte da carreira que tem como responsabilidade a atuação consultiva do Poder Executivo, foram integrados na quase totalidade dos seus membros, por transformação, à carreira de Advogado Geral da União, por meio da lei n. 10.549/02, sendo esse motivo pelo qual a Advocacia-Geral é composta por duas carreiras, a de Advogado da União e a de Procurador da Fazenda Nacional, uma vez extinta a de Assistente Jurídico.

Outro ponto de destaque foi a criação da Procuradoria-Geral Federal, criada com a vigência da Lei n.10.480/2002, que, em seus artigos, previu ser a PGF vinculada à AGU (art. 9°), possuindo competência para a representação judicial  e extrajudicial das Autarquias e Fundações Públicas Federais e para praticar as atividades de consultoria e assessoramento jurídicos referentes a elas (art.10), além de poder criar o cargo de Procurador-Geral Federal (art.11) e ratificar a integração dos cargos e seus ocupantes ao  quadro próprio da Procuradoria-Geral Federal (art.12). Com essa criação, passou a ser possível a centralização da representação judicial e a liberação dos Procuradores Federais para o exercício da atividade de consultoria e assessoramento jurídicos das entidades de Administração Indireta, o que aprimorou o cumprimento das competências da Instituição e reestruturou a rede de advogados públicos e procuradores federais pelo território nacional, aumentando a eficiência da AGU.

Foi criado, também, no âmbito da Procuradoria-Geral da União, o Departamento de Patrimônio Público e Probidade Administrativa, instituído pelo Ato Regimental n. 7, de 11 de outubro de 2007, para tratar especificamente da recuperação de perdas patrimoniais sofridas pela União e da execução de títulos judiciais e extrajudiciais, estando inclusos os expedidos pelo Tribunal de Contas da União.

Ademais a Lei Complementar n. 73/93 trata em seus artigos 2°, §3°, 17 e 18, de forma clara e extensiva, dos “órgãos jurídicos das autarquias e fundações”, sem fazer, entretanto, qualquer restrição ou ressalva em relação ao órgão autárquico do Banco Central do Brasil, cabendo, portanto, a possibilidade de o intérprete da norma incluí-lo como órgão vinculado à AGU. Outro dispositivo inovado pela Lei Complementar nº 73/93 foi o modelo de advocacia consultiva, que ainda hoje continua igual em significação e cuja previsão é encontrada no §1° do art. 3°. Esse dispositivo ratifica o Advogado-Geral da União como o mais elevado órgão de assessoramento do Poder Executivo, o que o coloca em um patamar superior ao do Consultor-Geral da República, definido, no §1° do artigo 2º, como diretamente subordinado àquele.

3.2 Órgãos da Advocacia-Geral da União

3.2.1 Órgãos de direção superior:

São órgãos de direção superior: Advogado Geral da União, Procuradoria-Geral da União, Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, Consultoria-Geral da União, Conselho Superior da Advocacia Geral da União e Corregedoria-Geral da Advocacia da União.

3.2.2 Órgãos de execução

Como órgãos de execução, são definidas as: Procuradorias Regionais da União, Procuradorias Regionais da Fazenda Nacional, Procuradorias da União nos Estados e no Distrito Federal, Procuradorias da Fazenda Nacional nos Estados e no Distrito Federal, Procuradorias Seccionais da União, Procuradorias Seccionais da Fazenda Nacional, Consultoria da União e Consultorias Jurídicas nos Ministérios.

3.2.3 Órgãos Vinculados

Os órgãos vinculados, por sua vez, são as Procuradorias e Departamentos Jurídicos de autarquias e fundações públicas federais, órgãos que dizem respeito a atividades finalísticas da AGU.

3.2.4 Órgãos de Administração

Por fim, como órgãos de administração, tem-se o Gabinete do Advogado-Geral da União, Diretoria-Geral de Administração, Centro de Estudos e Secretaria de Controle Interno.

A Lei Complementar n. 73, de 10 de fevereiro de 1993, art. 21, em harmonia com o dispositivo constitucional (art. 131, § 2º), define que o ingresso nas carreiras da AGU dar-se-á mediante concurso público de provas e títulos, não sendo possível outra forma de ingresso nas carreiras da Instituição, salvo o cargo de Advogado-Geral da União, exercido por pessoa escolhida pelo Presidente da República, levando em conta os requisitos constitucionais expressos no art. 131, § 1º.

3.3 Competências da AGU

A regulação da Advocacia-Geral da União pela LC n. 73/93 trata exaustivamente da designação de funções aos órgãos que a integram. Essas atribuições e competências cabem principalmente ao seu dirigente máximo, o Advogado Geral da União, cujas principais funções são: Representar a União perante o Supremo Tribunal Federal; proteger a norma legal impugnada nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade; assessorar o Presidente da República em temas de natureza jurídica, devendo sugerir a edição de normas, inclusive medidas e diretrizes; auxiliar o Presidente da República no controle interno da legalidade dos atos da Administração; e, por fim, propor ao Presidente da República medidas jurídicas oriundas do interesse público.

A participação judicial dos órgãos da AGU abarca todas as instâncias e esferas do Poder Judiciário, havendo uma participação privativa de seus órgãos junto aos tribunais brasileiros, especialmente aos Tribunais Regionais Federais, Tribunais Superiores e Supremo Tribunal Federal. O Advogado-Geral da União e o Procurador-Geral Federal possuem a competência para agir em quaisquer juízos e Tribunais. Importante ainda que nessa atuação contenciosa ou postulatória, por definição do art.22 da Lei 9.028/95, a AGU e seus órgãos vinculados permanecem autorizados a representar no âmbito judicial os membros dos Poderes da República, das Instituições Referidas no Título IV, Capítulo IV, da Constituição Federal, assim como os titulares dos Ministérios e demais órgãos da Presidência da República, de autarquias e fundações públicas federias e de cargos de natureza excepcional, de direção de assessoramento superiores e daqueles efetivos. Possuem, ainda, a competência de impetrar ação penal privada ou de representação, diante do Ministério Público, quanto a atos praticados no exercício de suas atribuições constitucionais, legais ou regulamentares.

4 A AGU NO CONTROLE DE LEGALIDADE E LEGITIMIDADE

No exercício de suas funções, a Advocacia-Geral da União desempenha atividade postulatória e preventiva em ações voltadas para o controle de legalidade e legitimidade, objetivando a realização das suas atribuições constitucionais e a sustentação do Estado Democrático de Direito.

A atuação da Advocacia-Geral da União possui caráter abrangente, envolvendo diversas matérias de interesse da União, suas autarquias e fundações públicas federais. Além disso, atua também na defesa da probidade administrativa e combate à corrupção, direito internacional, como já foi citado, e em assuntos relativos aos servidores militares, direito eleitoral, matéria tributária, bem como regulação do mercado financeiro, o que evidencia a abrangência do seu papel.

Por transitar no assessoramento e consultoria e na defesa judicial e extrajudicial de todas as matérias de competência da União, suas autarquias e fundações, a AGU examina ou defende, juridicamente, todas as políticas públicas de âmbito federal. Em decorrência disso, pode-se destacar dois momentos da sua atuação: o primeiro, de caráter preventivo, serve de orientação para o gestor público; é desempenhado pelos Advogados Públicos Federais das Consultorias Jurídicas, focando na formulação das políticas públicas. Já o segundo demonstra uma natureza combativa, repressiva ou postulatória, contrapondo-se ao primeiro, no sentido de que foca na etapa de implantação da política pública. É encabeçado pelos órgãos de contencioso judicial da AGU.

A conexão entre o papel da AGU e a defesa do interesse público se mostra claramente nas situações supracitadas, visto que o controle da legalidade das políticas públicas e dos atos administrativos impede os desvios de finalidade e agressão a tais interesses. Partindo dessa premissa, percebe-se a finalidade preventiva da atividade consultiva,

[...] na medida em que impede que políticas públicas formuladas venham, no momento da sua implementação, a ser consideradas contrárias ao ordenamento jurídico, e, portanto, questionadas judicial ou extrajudicialmente (AMORIM, 2012, p. 144).

Importante destacar também, a atuação da AGU junto ao Programa de Aceleração do Crescimento do Governo Federal (PAC), que consiste num grande aglomerado de ações governamentais com o objetivo principal de acelerar crescimento da economia, aumentando o emprego e a renda e diminuindo as desigualdades sociais e regionais. Possui como fundamento a macroeconomia que o Brasil vem implementando nos últimos anos, a qual visa o controle da inflação, consistência fiscal e o controle das dívidas externas. O principal alvo do PAC é o aumento dos investimentos do setor privado. Nesse sentido, o Governo Federal implantou políticas de aumento do crédito e redução de juros, melhoria ao ambiente de investimento, investimentos em infraestrutura e melhoria do sistema tributário.

O Advogado-Geral da União merece destaque especial por sua relevância. É responsável por receber intimações e notificações, assinar peças processuais e fazer sustentações orais em relação às ações e recursos perante o STF, relativas a ações diretas de inconstitucionalidade, ações declaratórias de constitucionalidade e arguições de descumprimento de preceito fundamental, o que representa seu grandioso efeito em questões de controle de constitucionalidade.

Como exemplos do desempenho das atividades acima citadas, pode-se trazer a emblemática Ação Popular (PET) n. 3388 – Atuação da AGU na demarcação da terra indígena Raposa Serra do Sol. A garantia, nesse caso, foi da concretização dos interesses dos povos indígenas, com a implementação de política pública, frente à ação movida por dois Senadores do estado de Roraima, questionando limites de terra demarcados pela Portaria nº 534/2015 e alegando prejuízos econômicos, instabilidade da segurança nacional (visto que a faixa demarcada estava em área fronteiriça), e ofensa ao equilíbrio federativo, por ser de larga extensão.

A defesa deu-se no sentido ressaltar o caráter não econômico, distante da mera ocupação e exploração de terras, da posse indígena, exaltando a necessidade de se buscar a sobrevivência física e cultural dos índios, além de ratificar a garantia Constitucional da proteção às terras indígenas tradicionalmente por eles ocupadas.

5 UNIDADES CONSULTIVAS E DE CONTENCIOSO DE AUTARQUIAS E FUNDAÇÕES

As competências das Procuradorias Federais estão, basicamente, delimitadas na Portaria PGF nº 172, de 21 de março de 2016, que as define exaustivamente. Como destaque, pode-se ressaltar as relativas ao exercício das atividades de consultoria e assessoramento jurídicos no âmbito da autarquia ou fundação pública federal; fixação da interpretação da Constituição, das leis, dos tratados e dos demais atos normativos a ser uniformemente seguida em suas áreas de atuação e coordenação, quando não houver orientação do Advogado-Geral da União e do Procurador-Geral Federal.

Importante ressaltar as atribuições dos Procuradores-Chefes das Procuradorias Federais junto às autarquias e fundações públicas, entre as quais, além de dirigir e representar a respectiva Procuradoria Federal, envolvem o desenvolvimento, implantação e acompanhamento de estratégias específicas da AGU e da PGF, visando o asseguramento e alcance de objetivos e metas destas e da Procuradoria Federal, junto à autarquia ou fundação pública federal, com enfoque no zelo pela qualidade dos serviços desenvolvidos no âmbito institucional.

Entre as Procuradorias Federais com atividade desempenhadas no âmbito do Maranhão, podem ser destacadas as que atuam junto à Fundação Universidade Federal do Maranhão, ao Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Maranhão, ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, as Procuradorias Federais especializadas no Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária, no Instituto Nacional de Seguro Social, as que atuam junto ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes, ao Departamento Nacional de Produção Mineral e à Fundação Nacional de Saúde.

Quanto às atribuições da Procuradoria da Fazenda Nacional no Estado do Maranhão, a previsão encontra-se nos artigos 12 e 13 da LC nº 73 de 10 de fevereiro de 1993, evidenciando-se, principalmente, as funções de natureza tributária, como a apuração da liquidez e certeza da dívida ativa da União, assim como sua representação privativa na execução desta; compete à PGFN, também, o exame prévio da legalidade dos contratos, acordos, ajustes e convênios que interessem ao Ministério da Fazenda, inclusive os referentes à dívida pública externa, e a promoção da respectiva rescisão por via administrativa ou judicial; a representação da União nas causas de natureza fiscal e, por fim, o exercício das atividades de consultoria e assessoramento jurídicos no âmbito do Ministério da Fazenda e seus órgãos autônomos e entes tutelados. Outras disposições acerca da PGFN podem ser encontradas no Decreto-Lei nº 147, de 03 de fevereiro de 1967, que trata da competência da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. A Procuradora-Chefe no MA é a dra. Kassia Barros Bezerra, e os subprocuradores-chefes são a dra. Danielle de Paula Maciel dos Passos e o dr. Marconi Ibiapina do Monte.

6 AGU NO COMBATE À CORRUPÇÃO

Sabe-se que uma das atuações mais importantes da Advocacia-Geral da União gira em torno da defesa do Estado democrático de direito, valorando primordialmente o interesse público, no sentido de render os frutos recuperados de desvios ilícitos da verba pública, recompondo, dessa forma o patrimônio público, através da eficaz e comprometida ação dos Advogados Públicos Federais.

A ideia comum que se tem, é que a União sempre é ré nas ações que participa. Há, entretanto, ações nas quais a União é a parte autora, formulando pretensões, pleiteando pedidos e demandando condenações. A partir dessa premissa, em 2009, criou-se, no âmbito da AGU, um grupo permanente de atuação proativa, que atua em diversas frentes. É um grupo formado por Advogados Públicos espalhados pelo Brasil, voltados exclusivamente para a defesa do patrimônio público e da probidade administrativa.

Nesse âmbito, a Advocacia-Geral da União propõe ações de ressarcimento buscando a devolução de recursos desviados para os cofres públicos. Propõe também ações de improbidade administrativa (casos de desvio por pessoas físicas ou jurídicas desviam ou se apropriam de recursos públicos), por meio das quais visa condenações de ressarcimento de danos, pagamento de multas, suspensão de direitos políticos, proibição de contratação do Poder público, entre outras sanções.

Além disso, outra importante frente do trabalho é a execução de acórdãos do TCU, importante parceiro da AGU no combate à corrupção. Quando o Tribunal de Contas profere uma decisão administrativa colegiada por vários julgadores que transita em julgado (tecnicamente chamada de acórdão), é encaminhada para a AGU, que atua promovendo sua execução. Essa execução implica em comunicação judicial do devedor, para que realize o pagamento do valor da multa ou devolução de recursos aos cofres públicos, e, caso isso não ocorra, podem requerer medidas constritivas de ataque ao patrimônio desses devedores, como a penhora de bens.

Em parceira com o Tribunal Superior Eleitoral, a União propôs, também, ações de ressarcimento contra prefeitos com mandatos cassados, ensejando em necessidade de realização de eleições suplementares. Em casos, por exemplo, nos quais a União firma acordos com os municípios para repasse de verbas com fins de execução de projetos e apura-se, ao fim, que o projeto não foi realizado e as verbas foram destinadas a fins ilícitos ou outras finalidades que não as propostas, a AGU pode pedir bloqueio de bens em juízo, mediante provas fortes de dilapidação de recursos e receio de que tais bens não mais venham a existir.

Nos casos de desvio internacional de bens, a União faz um trabalho investigativo ainda mais assíduo no sentido de localizá-los a todo custo e reavê-los. Já nos casos das empresas de fachada e dos “laranjas”, o trabalho investigativo da União se dá no sentido de descobrir se a única finalidade da sua criação foi esconder dinheiro de outrem. Há, nesses casos, requerimento de desconsideração da personalidade jurídica dessas empresas-fantasmas por parte da AGU, mediante comprovação de seu uso para fins ilícitos.

Os casos de corrupção combatidos pela AGU são os mais diversos. Um dos mais representativos é o de funcionários fantasmas da União, no qual o dinheiro público é gasto para a manutenção dos salários desses funcionários, sem que, entretanto, o benefício seja convertido à própria União, havendo prejuízos aos cofres públicos. Nesse caso, as ações se dão no sentido de reaver tais recursos dispendidos.

A atuação da Advocacia-Geral da União não se dá de forma isolada, visto que ocorre quando provocada pelos outros órgãos, tais quais o Tribunal de Contas da União, a Controladoria-Geral da União, a Polícia Federal, assim como os outros ministérios. Funcionam como provedores de informações que noticiam as irregularidades, proporcionando efetividade na atuação do órgão em questão.

É importante evidenciar a necessidade de intensificar essa colaboração, o que vem ocorrendo, por exemplo, com as discussões entre a AGU e o Ministério da Transparência, Fiscalização e Controle para a realização de um pente-fino em todos os casos de demissão de servidores de autarquias e fundações federais por atos de improbidade nos últimos seis anos; destaca-se, também, a parceria feita com a Polícia Federal para que inquéritos policiais que envolvam improbidade no âmbito das autarquias e fundações federais sejam encaminhados para a ETR/Probidade, grupo criado em 2016, responsável pela representação judicial e assessoramento jurídico da administração federal indireta, para se dedicar exclusivamente às ações de combate à corrupção e defesa do patrimônio público.

Um caso de grande repercussão, inclusive internacionalmente, no que tange ao retorno de recursos aos cofres públicos, foi o acordo com o Grupo Ok, acusado de irregularidades relativas à construção do TRT de São Paulo. O Tribunal de Contas condenou o grupo ao pagamento de determinado valor, e, em seguida, a União ajuizou a execução com base nessa decisão. Entretanto, em decorrência da conhecida morosidade da justiça brasileira, foram encontradas muitas dificuldades para solver o débito. A partir disso, surgiu a possibilidade da realização de um acordo que girava em torno de R$ 460 milhões, cujo aspecto mais positivo foi a celeridade no alcance do objetivo primordial, que é o retorno de recursos ao tesouro nacional.

Outro exemplo importante são as ações civis públicas ajuizadas contra os envolvidos no esquema de fraudes em contratos da Petrobrás, investigado pela operação Lava Jato. Em 2016, a AGU já havia proposto cinco ações pedindo a devolução de mais de R$ 23 bilhões aos cofres públicos.

A AGU também ajuizou, nos últimos dois anos, cerca de 200 ações de improbidade administrativa contra pessoas e empresas envolvidas em irregularidades. Somente no âmbito da Procuradoria-Geral Federal (PGF) – órgão da Advocacia-Geral da União responsável pela defesa judicial e assessoramento jurídico das autarquias e fundações federais – foram, por exemplo, 305% mais ações de combate à corrupção em 2016 do que no ano anterior. O crescimento é resultado da criação da Equipe de Trabalho Remoto/Probidade (ETR/Probidade), uma força-tarefa especializada neste tipo de processo que começou a atuar em maio.

Durante o Seminário Internacional do G20 sobre Cooperação em Procedimentos Civis e Administrativos relacionados à corrupção, o advogado da União Homero Andretta destacou que “a corrupção deve ser encarada como um fenômeno internacional, seja porque nenhum país está imune a ela, seja porque o dinheiro desviado normalmente sofre um processo de lavagem internacional”. Esse correto posicionamento demonstra também a necessidade de uma expansão da cooperação internacional visando a repatriação desses recursos.

Há dois grandes destaques entre as mais recentes iniciativas tomadas pela AGU no combate à corrupção. A primeira delas é a criação do Laboratório de recuperação de Ativos (LABRA), que tem como objetivo reforçar a defesa do patrimônio público e o combate à corrupção, à improbidade administrativa e à malversação na aplicação de verbas federais por meio da implantação de um setor especializado em atuar em casos grandes e complexos, tendo como foco principal a localização e identificação de bens advindos de ações corruptas. Sua efetivação está a cargo de uma equipe de advogados da União, que trabalhará buscando superar um dos maiores obstáculos do combate à corrupção, que é justamente a recuperação patrimônio desviado.

A segunda tem enfoque na produção de um diagnóstico sobre como as instituições da advocacia pública do país enfrentam a corrupção, projeto encabeçado pela própria AGU, e que tem como propósito apresentar um estudo detalhado dos modelos de atuação existentes no país, orientar ações conjuntas com o Ministério Público e estabelecer uma agenda de reuniões entre as advocacias e procuradorias dos entes da federação. Busca fundamentalmente o fortalecimento da atuação proativa da advocacia pública no combate preventivo e repressivo à corrupção e à improbidade, defendendo o patrimônio público.

7 NOVOS HORIZONTES: A ADVOCACIA ESTRATÉGICA, CENTRAIS DE NEGOCIAÇÃO E OS NOVOS PARADIGMAS DE ATUAÇÃO

A advocacia estratégica surge com o intuito de efetivar as políticas públicas e os direitos dos cidadãos de forma objetiva e eficaz, superando as formalidades da atuação e prevenindo conflitos excessivos. Esse novo cenário de ação visa promover transformações institucionais e sociais, no sentido de que fomenta a visibilidade de parcelas populacionais excluídas, mudanças de normas e sensibilização social.

Partindo do conhecimento desse novo modelo de atuação, a Advocacia-Geral da União pode a dotar um novo modus operandi, voltando-se à resolução de conflitos, executando, assim, a totalidade de sua competência constitucional e exercendo protagonismo judicial.

Nessa acepção, o projeto das Centrais de Negociação inaugura e fortifica a nova era da resolução de conflitos fora da litigância judicial, com a pretensão de instituir, no âmbito da ação da AGU, rotinas de conciliação e resolução de conflitos sem a intermediação do Poder Judiciário. Cabe ressaltar que a expansão dos novos métodos de resolução de controvérsias tem sua importância largamente conhecida, especialmente no que tange a efetivação do direito de acesso eficiente à Justiça e à superação da crise em que se encontra.

A criação das Centrais de Negociação carrega consigo os objetivos de solucionar rapidamente conflitos judicializados, garantir a qualidade e a legitimidade das soluções, com a participação direta dos interessados, reduzir substancialmente o a quantidade de ações envolvendo a União, assim como o custo de suas condenações e o custo administrativos dos órgãos públicos envolvidos, além de disseminar a prática da negociação.

Considerando a eficiência da negociação para a pacificação social, solução e prevenção de litígios, além dos reconhecidos efeitos de redução da excessiva judicialização dos conflitos de interesse, em 2012, a portaria nº 2 de 14 de dezembro criou, em caráter permanente, a figura das centrais já mencionadas no âmbito da Procuradoria-Geral da União.

Como consequência dessa implantação, até o ano de 2015, gerou-se um aumento na economia de 176,3%, saltando, em comparação a 2013, de R$ 45,6 milhões para R$ 126 milhões. Além disso, constata-se uma maior difusão da cultura de resolução de conflitos, garantindo, dessa forma, o atendimento do interesse público. Destaca-se, portanto, o papel fundamental desse novo instituto para o efetivo desempenho das funções constitucionalmente atribuídas à AGU.

8 CONSIDERAÇÕES FINAIS

 Como disposto, o principal foco deste artigo foi mostrar a importância da Advocacia-Geral da União para a manutenção do funcionamento do aparelho estatal e discorrer acerca da Instituição como um todo, desde seu nascimento aos dias de hoje, assim como sua estrutura atual e funcionamento.

Neste sentido, foi analisado: o histórico da instituição, assim como os órgãos de funções análogas que a precederam; os integrantes da AGU, seus cargos e o âmbito de suas respectivas funções; as competências da AGU, que lhe foram atribuídas constitucionalmente e na esfera de sua lei orgânica; sua atuação no controle de legalidade e legitimidade, sobretudo no controle de atos administrativos e impedimento de desvio de finalidade, além da proteção do interesse público. Após essas definições, analisou-se a Advocacia-Geral da União no Maranhão, abordando principalmente suas instalações, funcionários e municípios em que se encontram suas sedes.

Outra importante abordagem girou em torno do importante e brilhante papel da AGU no combate a corrupção, que nos últimos anos de atuação vem desempenhando um excelente papel de proteção do erário, sobretudo, em sua reintegração. Tal desenvolvimento assegura as esperanças de um povo já esgotado por lidar com a corrupção descomunal no país. Por fim, foi mencionado no novo paradigma da Instituição, cujo maior expoente foram as Centrais de Negociação, as quais exibem seu sucesso no que tange a celeridade processual com resultados profícuos, especialmente para a União.

Desse modo, enaltecendo o disposto neste artigo, vê-se a importância da Advocacia-Geral da União para a manutenção do Estado democrático de direito, principalmente no excelente exercício das funções de assessoramento do Poder Executivo, defesa da norma constitucional perante o STF. Resta à AGU garantir a continuidade de seus serviços, especialmente quanto à defesa das políticas públicas estatais, mantendo, acima de tudo, o interesse público em primeiro lugar.

REFERÊNCIAS

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