PEDRO LUIZ PEREIRA ROSAS^[1]

(coautor)

RESUMO: O presente trabalho tem por objetivo analisar o licenciamento ambiental brasileiro, desde o seu histórico, contexto e sua aplicação nos empreendimentos imobiliários. O foco do estudo se deu nos Estado de São Paulo e Paraná, sendo os casos concretos retirados dessas localidades. Além disso, será traçado um comparativo entre o procedimento licenciatório brasileiro e do respectivo em seus vizinhos sul americanos. É analisado ainda como se dá o processo de licenciamento e como é a participação dos órgãos ambientais e do Ministério Público. A pesquisa tratou de buscar responder a máxima de o licenciamento ambiental ser um entrave burocrático ou um procedimento legal necessário. Tendo por conclusão que pode tornar-se um entrave burocrático em razão do entendimento procedimental diverso dos envolvidos durante o processo licenciatório, seja ele por confusão, divergências ou má-fé.

Palavras Chaves: Licenciamento ambiental; Política Nacional do Meio Ambiente; Ministério Público; Paraná; São Paulo.

ENVIRONMENTAL LICENSING: AN ANALYSIS OF ITS PROCEDURE AND ITS BUREAUCRATIC OBSTACLES

ABSTRACT: This present article aims to analyze the brazilian environmental licensing, from its history, context and its application in real estate projects. The focus of the study was in the states of São Paulo and Paraná, with specific cases taken from these locations. In addition, a comparison will be drawn between the Brazilian licensing procedure and the respective in its South American neighbors. It also analyzes how the licensing process takes place and the participation of governmental environmental agencies and the District Attorney Office. The research sought to answer the maxim of environmental licensing to be a bureaucratic obstacle or a necessary legal procedure. With the conclusion that it can become a bureaucratic obstacle due to the different procedural understanding of those involved during the licensing process, whether due to confusion, disagreements or mala fide.

Keywords: Environmental licensing; National Environment Policy, District Attorney Office; Paraná; São Paulo.

1. INTRODUÇÃO

Este trabalho visa analisar o licenciamento ambiental e como ele se comporta no ordenamento jurídico brasileiro. Pretende-se contrapor diferentes pontos de vistas buscando firmar parâmetros quanto ao seu uso e sua efetividade jurídica. De forma a concluir se o licenciamento ambiental brasileiro é, conforme senso comum, apenas um entrave burocrático ou um procedimento legal necessário para a preservação ambiental brasileira.

O presente trabalho se delimita entre o ano de 1988, ano da promulgação da Constituição Federal, e abril de 2023, data do presente artigo. E em virtude das variações do licenciamento ambiental em cada estado, utilizam-se os estados de São Paulo e Paraná como base para a análise teórica e dos casos concretos. Os dados que extrapolarem essa delimitação temporal e geográfica são meramente para fins comparativos e contextualizadores.

Por fim, a justificativa para a pesquisa está na relevância do tema, que visa cada vez mais a linha considerada ideal entre o desenvolvimento econômico e a preservação nacional da gestão ambiental, sendo o licenciamento ambiental um dos principais procedimentos para essa conciliação necessária.

2.  LICENCIAMENTO AMBIENTAL

2.1 Conceito

O licenciamento ambiental, segundo a resolução nº 237 do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA)^[2], é definido como “procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades que utilizam de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.”

2.2. Licenciamento ambiental no Brasil

Em 31 de agosto de 1981 foi publicada a lei nº 6.938^[3] que trata da Política Nacional do Meio Ambiente que instituiu o Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), sistema do qual o CONAMA e o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) fazem parte, o que representou um marco nas medidas de proteção ambiental. Matéria que viria a ser abordada na Constituição Federal de 1988 (CF/88)^[4], nos incisos VI e VII do art. 23 e em especial no artigo 225, no inciso III do §1º, que torna uma exigência o estudo prévio de impacto ambiental para atividades que podem gerar degradação do meio ambiente. Em 1989 foi redigida uma nova redação do artigo 1º da Política Nacional do Meio Ambiente, fundamentando-a nos artigos da CF/88 anteriormente citados.

Na lei nº 6.938/81 ficou instituído, no seu artigo 8º, que compete ao CONAMA estabelecer normas e critérios para o licenciamento de atividades efetivas ou potencialmente poluidoras, a ser concedido pelos Estados e supervisionado pelo IBAMA. E no inciso IV do artigo 9º da mesma lei fica caracterizado “o licenciamento e a revisão de atividade efetiva ou potencialmente poluidoras” como instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente. Fica ainda instituída, em seu artigo 10 a obrigatoriedade do prévio licenciamento ambiental para “a construção, instalação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos naturais.”.

Em janeiro de 1986 foi publicada a primeira resolução do CONAMA^[5] como forma de estabelecer efetivamente o funcionamento da Avaliação de Impacto Ambiental. Nessa resolução foi estabelecido o que seria considerado impacto ambiental e quais licenciamentos de atividades dependeriam da aprovação do relatório de impacto ambiental.

Conforme o artigo 23 da CF/88, os estados têm competência para legislar sobre matéria de proteção ao meio ambiente. Dessa forma podemos encontrar nas constituições estaduais dispositivos para assegurar essa proteção, tais como o capítulo VI da Constituição Estadual de São Paulo^[6] e o V, Título VI, da Constituição Estadual do Paraná^[7].

Em 2011, com a Lei Complementar Federal nº 140^[8] foi regulamentada a competência comum entre os entes federativos, e estabelecidas normas de cooperação entre eles de forma a reduzir conflitos de atuação. Vale ressaltar que foi definido que cabe ao município o licenciamento para atividades e empreendimentos de impacto de âmbito local e definidas as competências específicas da União. Ainda é importante frisar que dessa maneira os estados passaram a ter competência licenciatória residual, ou seja, dos processos que escapam da competência municipal, mas que não são de competência da União.

2.2.1. Licenciamento ambiental no estado de São Paulo

No estado de São Paulo, conforme mencionado, o assunto é tratado em sua Constituição Estadual de 1989. Em especial no artigo 192, que estabelece que a exploração de recursos naturais de qualquer espécie será admitida se houver “resguardo do meio ambiente ecologicamente equilibrado”.

Em 1973, através da lei estadual nº 118^[9], foi criada a Companhia Estadual de Tecnologia de Saneamento Básico e de Controle de Poluição das águas (CETESB). No artigo 2º da lei supracitada, com a nova redação dada pela Lei estadual 13.542 de 2009^[10], a CETESB fica qualificada como órgão executor do Sistema Estadual de Administração da Qualidade Ambiental, Proteção, Controle e Desenvolvimento do Meio Ambiente e Uso Adequado dos Recursos Naturais (SEAQUA), sistema que é atualmente gerenciado pela Secretaria de Infraestrutura e Meio Ambiente do estado de São Paulo, e como órgão do Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SIGRH).

Nos incisos do artigo 2º são instituídas as atribuições da CETESB. Em seu inciso I é estabelecido que uma de suas atribuições é proceder ao licenciamento ambiental de “estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental;” Ainda no artigo 2º, §1º, fica ressalvado que a CETESB  não exclui a competência de outros órgãos da Secretaria do Meio Ambiente e dos demais órgãos integrantes do SEAQUA e do SIGRH, ficando esses atuando especialmente na fiscalização preventiva e repressiva de infrações à legislação. No mesmo parágrafo fica instituído, ainda, que ficará submetido às normas estabelecidas por órgãos de maior hierarquia do SISNAMA, do SEAQUA e do SIGRH, dessa forma mostrando a relação entre os órgãos no âmbito estadual e federal.

2.2.2. Licenciamento ambiental no estado do Paraná

No que tange o estado do Paraná, o assunto também é tratado primeiramente dentro da sua Constituição Estadual, ratificada no ano de 1989, mas, nesse primeiro momento, é  tratado de maneira genérica. Somente em 1992, através da Lei Estadual 10.066^[11] o assunto começa a ser tratado com maior ímpeto. Isso se deve ao fato da Criação da Secretaria de Estado de Meio Ambiente (SEMA), e com o surgimento do Instituto Ambiental do Paraná (IAP), funcionando como uma entidade autárquica responsável nas relações ambientais do estado do Paraná.

Vale ressaltar que o IAP é sucessor de algumas instituições atuantes no estado paranaense, dentre elas o Instituto de Terras, Cartografia e Florestas (ITCF), da Superintendência dos Recursos Hídricos de Meio Ambiente (SUREHMA), e também a Administração de Recursos Híbridos (ARH).

Segundo o inciso III, artigo 6º, da Lei Estadual 10.066, um dos objetivos do IAP consiste em: “conceder licenciamento ambiental para instalação, funcionamento e ampliação de atividades, obras, serviços, planos e programas de abrangência regional.”, objeto de pesquisa do presente trabalho. Já a Lei Estadual 10.247/93^[12], dispõe que compete ao IAP fiscalizar o cumprimento de normas protecionistas referentes a fauna e flora dentro no Estado do Paraná.

Por meio da Lei Estadual 20.070/19^[13], instituiu-se que algumas autarquias estaduais, ligadas às questões do meio ambiente, passassem a incorporar apenas um Instituto, nomeado como Instituto Água e Terra - IAT, vinculada à Secretaria de Estado do Desenvolvimento Sustentável e do Turismo (SEDEST). Logo, o IAT é o instituto responsável pelas atribuições dadas anteriormente ao IAP.

2.3. Etapas do licenciamento

Cada estado possui seus próprios órgãos ambientais, e por isso estão sujeitos a algumas alterações, tais como em suas nomenclaturas, que podem variar de acordo com o órgão ambiental licenciador. De maneira geral o licenciamento é dividido em três etapas: Licença Prévia, Licença de Instalação e Licença de Operação. Existem, no entanto, outras modalidades que são citadas no site do próprio Portal Nacional de Licenciamento Ambiental (PNLA)^[14], tais como: Licença de Alteração, Licença de Ampliação e a Licença Ambiental Simplificada (LAS).

A Licença Prévia, a primeira etapa do licenciamento, se trata de aprovação da localização e da concepção do empreendimento, atividade ou obra que se encontra na fase preliminar do planejamento atestando sua viabilidade ambiental. Estabelece os requisitos básicos e condicionantes para serem efetuados nas próximas fases do projeto, e ao final determina a apresentação de propostas de controle ambiental dos impactos ambientais a serem gerados.

Logo após, existe a Licença de Instalação, que autoriza a instalação do empreendimento, atividade ou obra de acordo com as especificações dos planos, programas e projetos aprovados. Fixando um cronograma para execução das medidas mitigadoras e da implantação dos sistemas de controle ambiental.

Por fim, a Licença de Operação autoriza a operação do empreendimento, atividade ou obra, após a verificação de que as medidas de controle ambiental e condicionantes determinadas nas licenças anteriores foram atendidas.

De outro modo, a Licença Ambiental Simplificada é a licença concedida a empreendimentos ou atividades de pequeno porte e/ou com baixo potencial poluidor. Essa modalidade de licença é concedida anteriormente a qualquer implantação, em uma única fase, tendo por responsabilidade atestar a viabilidade ambiental, a aprovação do local e autorizando a implantação e a operação de tal empreendimento.

Outras duas partes do licenciamento são o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e o            Relatório de Impacto Ambiental (RIMA). Segundo o PNLA, no EIA são tratados os aspectos técnicos necessários para se realizar uma avaliação dos impactos ambientais a serem gerados pelo empreendimento. O EIA deve seguir a Resolução CONAMA 01/1986^[15], que regula o mesmo, e é comum a todos os estados. O resultado desse estudo origina o RIMA, que é requisito para a Licença prévia em empreendimentos e atividades que possam causar significativos impactos ambientais.

2.4 Comparações com outros ordenamentos jurídicos

Este breve tópico diz respeito às características trazidas por cada país no seu entendimento ao licenciamento ambiental, sendo o Brasil e seus vizinhos sul americanos: a Argentina, o Uruguai e o Paraguai os ordenamentos debatidos.

A pesquisadora Iara Verocai em pesquisa “O Licenciamento Ambiental em Outros Países”^[16], logo em seus primeiros parágrafos afirma não ter conhecimento de um licenciamento ambiental semelhante ao utilizado no território brasileiro, ao menos na América Latina e na África. O sistema do licenciamento trifásico (planejamento, construção e operação) torna o nosso instrumento de política ambiental único. Por fim, a pesquisadora salienta como enxerga o sistema de licenciamento ambiental brasileiro:

“O nosso sistema de licenciamento, um instrumento de política ambiental de caráter preventivo, foi desenhado para auxiliar a harmonização do desenvolvimento econômico com a proteção do meio ambiente, ao longo das três fases de implementação de uma atividade econômica ou de infra-estrutura. Esta idéia [sic] original anda talvez um pouco esquecida pelos principais interessados, e seria bom que este seminário conseguisse recuperá-la. Isto é, conseguissem deixar de lado a idéia [sic] de que o licenciamento é uma obrigação legal ou, pior, uma rotina burocrática, tanto para empreendedores que a ele têm que se submeter como os servidores das entidades de meio ambiente, que têm que se empenhar em processar, a tempo e a hora, as licenças requeridas.”^[17].

No que se diz respeito aos vizinhos sul americanos, a Argentina não contava com uma legislação específica sobre o licenciamento ambiental, no âmbito nacional, segundo a avaliação da pesquisadora Verocai. Sendo necessário que as províncias baixem seus próprios regulamentos, sendo o Conselho do Meio Ambiente (CODEMA), por exemplo na província de Rio Negro, a autoridade responsável por esse controle. A concretização de um sistema de maneira nacional é dada lentamente, visto a falta de recursos humanos e da debilidade política e institucional do CODEMA.

De maneira mais recente, cabe ressaltar a Lei Geral do Ambiente, Lei n.° 25.675/02^[18], que trata da avaliação de impactos ambientais, porém não aprofunda quais obras são obrigadas a receber tais estudos.

 No Uruguai cabe ressaltar a Lei n 16.466/94^[19], nomeada de “Ley de Evaluación de Impacto Ambiental”, a qual instituiu a Avaliação de Impactos Ambientais. Revelando uma preocupação maior com a parte ambiental dentro do território, o texto promulgado conceitua o impacto ambiental negativo ou nocivo, além de determinar quais obras estariam sujeitas ao Estudo de Impacto Ambiental. Bem como prevê a realização de audiência pública nos casos que sejam entendidos pelo ministério como desencadeadores de sérias consequências de caráter ambiental ou cultural.

O último dos vizinhos citados, o Paraguai, possui um conjunto de leis que oferece uma boa condição para a proteção do meio ambiente nacional, sendo a Lei nº 294/1993^[20] responsável por determinar a Avaliação de Impactos Ambientais, contudo se vê um cumprimento mínimo de tais normas ambientais tornando-as ineficazes. Mesmo havendo esse massivo número de leis sobre a avaliação de impacto ambiental, no tocante específico ao licenciamento ambiental há de se ressaltar apenas a semelhança com o Uruguai, já que também prevê a realização de audiências públicas, além da participação pública também no monitoramento dos impactos.

3. A URBANIZAÇÃO E A LEGISLAÇÃO AMBIENTAL

3.1. Aplicação do licenciamento ambiental

Conforme conceituado no início deste trabalho, o licenciamento ambiental é o procedimento administrativo responsável por licenciar instalações, operações, ampliações e etc. No entanto, ele acaba abrangendo não só grandes operações como a Usina de Sobradinho, que foi primeiro empreendimento a sofrer uma avaliação ambiental no Brasil no ano de 1972, mas também pequenas operações como terraplanagens de Pessoas Físicas. É possível encontrar muitos desses casos menores em zonas rurais, por exemplo.

Duas licenças que podem ser citadas no exemplo anterior são a autorização de movimentação de terra em Área de Proteção Ambiental (APA) acima de cem metros cúbicos e a autorização para exploração de áreas de várzea localizadas em imóveis rurais. A primeira licença serve para terraplanagem de construção, por exemplo, e a segunda para explorar áreas alagadas como brejos, que interessa muito a pequenos criadores de gado, por exemplo, que precisam de mais áreas de pastagem. 

Utilizando um caso fictício para fins didáticos, um pequeno proprietário de um imóvel rural em São Paulo, em uma área que é considerada uma APA, que quer terraplanar um morro do seu imóvel para construir sua residência precisará da autorização de movimentação de terra em APA. O proprietário deve requerer a autorização junto à CETESB.

No caso de grandes empreendimentos como usinas hidrelétricas é necessário realizar primeiramente a requisição do Termo de Referência - TdR junto ao Ibama, que fornecerá o mesmo. De acordo com o Manual de Procedimentos para o Licenciamento Ambiental Federal do IBAMA^[21], o TdR “têm por objetivo estabelecer as diretrizes, conteúdo mínimo e abrangência do estudo ambiental exigido e é o instrumento orientador para seu desenvolvimento, expedido para a modalidade de Licença Prévia”.

Em seguida deve ser realizado o EIA seguido da elaboração do RIMA. Após todos esses estudos poderá ser concedida a Licença Prévia. Seguidas futuramente da Licença de Instalação e a Licença de Operação, nessa ordem, conforme o desenvolvimento da obra do empreendimento. A primeira licença visa avaliar a viabilidade da hidrelétrica, a segunda autoriza o início das obras e a última autoriza o alagamento do reservatório e o funcionamento da usina. Processo esse que segundo um estudo feito pelo Banco Mundial^[22], publicado em 2007, tem o tempo médio de 6,5 anos, média essa quase 30% maior do que a observada nos Estados Unidos da América. Esse mesmo estudo levou ainda a outra conclusão, que os custos de se lidar com as questões ambientais e sociais no desenvolvimento de empreendimentos hidrelétricos no Brasil representam 12% do custo total da obra.

3.2. Aplicação nos empreendimentos imobiliários

As licenças ambientais também estão presentes nos empreendimentos imobiliários, por exemplo, em alguns casos é necessário licença para realizar o parcelamento do solo, criação de condomínio e desmembramento em área rural.

No caso do parcelamento de solo podem existir algumas diferenças por estado. No Paraná devido a Resolução da Secretaria Estadual do Meio Ambiente nº 31/1998^[23] é necessário o licenciamento ambiental nos empreendimentos imobiliários. Estes, conforme o artigo 151 da mesma resolução, são compreendidos como:

a)      o Parcelamento do Solo Urbano para fins habitacionais, industriais ou comerciais;

b)      os Loteamentos;

c)      a implantação de Conjuntos Habitacionais;

d)      a Construção ou Obras Civis localizadas no Litoral Paranaense;

e)      a implantação de Cemitérios;

f)       a implantação de Empreendimentos de Lazer, tais como: campings, clubes de campo, e outros.

Para realizar qualquer um desses empreendimentos deverá ser solicitada uma Licença Prévia e, após, uma Licença de Instalação junto à Secretaria Estadual do Meio Ambiente . Vale ressaltar ainda, que no Paraná existe a possibilidade dos Municípios se tornarem responsáveis pelo licenciamento em empreendimentos de impacto local.

O procedimento no estado de São Paulo é bem parecido, porém um diferencial existente é que é necessária a Licença Ambiental Prévia da CETESB com a apresentação do EIA e RIMA para aprovação do projeto pelo Grupo de Análise e Aprovação de Projetos Habitacionais do Estado de São Paulo (GRAPROHAB)^[24], cuja aprovação é necessária para realizar empreendimento.

3.3. Embargos sobre empreendimentos

Em certas ocasiões é possível que haja o embargo de obras ou de um empreendimento, seja por meio de uma fiscalização dos órgãos ambientais ou por uma ilegalidade dentro do procedimento de concretização do licenciamento ambiental. Outra hipótese é a possibilidade do embargo do empreendimento dentro de certas áreas de atividade. Nesse último caso, cabe salientar que esse embargo deve afetar apenas a atividade “onde efetivamente caracterizou-se a infração ambiental”, sendo este o entendimento dado pelo Decreto Federal n.6.514/2008^[25] em seu artigo 15-A.

A resolução de tais embargos são em sua maioria simples: apresentação da documentação necessária para a devida regularização; pedido a fim de corrigir a área de embargo; ou, a depender do caso, uma interposição de medida judicial com o mesmo objetivo.

No que tange a questão das obras paradas, ou com demora para obtenção do licenciamento, o Tribunal de Contas da União (TCU) por meio do TC 024.048/2018-6^[26] realizou uma auditoria para identificar possíveis riscos e oportunidades sobre o procedimento do licenciamento ambiental.

3.3.1 Relatório de Auditoria - TCU

A audiência operacional sobre o Licenciamento Ambiental Federal (LAF)^[27], realizada em 31/07/2019, sob a relatoria do ministro-substituto Weder de Oliveira, tratou de identificar riscos e oportunidades de melhoria no procedimento do licenciamento ambiental. O conteúdo vasto de tal auditoria atacou desde os acertos até mesmo os erros, denominados riscos pelos ministros, sendo então a Tomada de Contas (TC) 024.048/2018-6 repleto de informações.

Segundo a avaliação do TCU, o IBAMA, até a data do relatório, tinha como característica atuar de maneira tempestiva na maior parte dos processos de linha de transmissão examinados, porém traz a tona uma deficiência no tangente a comunicação e utilização de guias e documentos técnicos, até mesmo com órgãos e entidades ligadas a LAF. 

Além disso, segundo o relatório, o IBAMA não tem sido capaz de transparecer a real importância do licenciamento ambiental, visto que a maioria dos casos, bem sucedidos ou não, não são repassados ao restante da sociedade de maneira satisfatória. Dessa maneira, o próprio órgão, o qual seria o máximo defensor do LAF, deixa sem contraponto o senso comum: de que o licenciamento ambiental consistiria em uma mera burocracia impeditiva de um maior desenvolvimento do país.

Há de se ressaltar que tanto o Ibama quanto os empreendedores, maiores interessados na agilidade do processo, são ineficazes no cumprimento de prazos e análises de documentos necessários. O Ibama analisa com atraso as amostras dos processos referentes às rodovias. Por sua vez, certos empreendedores são ineficazes ao promoverem as correções no EIA e no RIMA dentro de um prazo ágil, muito disso devido à falta de orientação objetiva para análise desses relatórios indispensáveis.

 Finalizando a análise da auditoria, os Ministros reconhecem a existência do desbalanceamento entre os recursos empregados e o crescente número de processos necessitantes do Licenciamento Ambiental Federal, ademais inferem a importância da evolução desse instituto, desde o reconhecimento de sua necessidade até a efetividade entre o crescimento econômico do país e a defesa dos recursos naturais.

4. LICENCIAMENTO AMBIENTAL E O DIREITO BRASILEIRO

4.1. Atuação do Ministério Público

O presente tópico tem por objetivo abordar o papel do Ministério Público (MP) no licenciamento ambiental e analisar a efetividade e o impacto dessas intervenções.

Segundo a pesquisadora Naoka Sera Furuiti^[28], o surgimento da atuação do Ministério Público no licenciamento ambiental se deu no inciso II do artigo 129 da CF/88:

Artigo 129, II - zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua garantia.^[29]

Esse artigo em conjunto com artigo 225, caput da CF/88, que impõe ao Poder Público o dever de defender e preservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado, é o motivo pelo qual o Ministério Público passou a acompanhar os processos de licenciamento ambiental.

De forma mais direta, utilizando-se do conceito do Ministério Público do Rio Grande do Sul^[30], é buscando a aplicação do artigo 225 que o Ministério Público, instituição voltada à defesa da ordem jurídica e garantidor dos direitos fundamentais, como o meio ambiente, atua.

Para tal o MP, além de poder participar de audiências como as públicas e as da SEMA, tem as seguintes ferramentas, em casos de processamento de crimes ambientais:

a)      Inquérito Civil - IC;

b)      Termo de Ajustamento de Conduta - TAC;

c)      Ação Civil Pública - ACP;

d)      Ação Penal Pública - APP.

Novamente utilizando os conhecimentos da pesquisadora Naoka Sera Furuiti, em sua dissertação de mestrado “A atuação do Ministério Público no licenciamento ambiental de empreendimentos da geração de energia”^[31] a autora explicitou os problemas na estrutura pela qual o Ministério Público exerce suas funções, tomando decisões não uníssonas e gerando divergências. Como por exemplo, ações não condizentes com os questionamentos do próprio MP no Conselho da SEMA e com o que foi discutido nas audiências públicas. E por fim, a autora concluiu que:

“Portanto, a estrutura pela qual o MPE-SP exerce a fiscalização sobre o licenciamento ambiental conduzido pela SMA pode acabar por exacerbar as tensões existentes e por criar contradições por vezes críticas, favorecendo a perpetuação dos conflitos.”^[32]

4.2. Casos Concretos

Considerando a problemática proposta pelo trabalho, este item se faz necessário para a identificação de ocorrências do licenciamento ambiental em situações concretas. Neste caso a Usina Hidrelétrica Mauá (Paraná) e a Rodovia Régis Bittencourt - BR 116 (São Paulo e Paraná) serão os objetos de análise.

4.2.1 Usina hidrelétrica Mauá / Usina Hidrelétrica Governador Jayme Canet Júnior

A narrativa em torno da Usina Hidrelétrica (UHE) Mauá desde o seu início possui questões controversas envolvendo o IBAMA, IAP, MPF e a Companhia Paranaense de Energia (COPEL). A ação civil pública (ACP) n. 1999.70.01.007514-6^[33] será o marco inicial do referido subtópico.

A ACP provida pela Associação Nacional dos Atingidos por Barragens - ANAB em face a COPEL e o IBAMA foi um marco importante, visto que em razão da complexidade da matéria, ainda, concernente ao artigo 5º, §1º da Lei.7343/95^[34], o Ministério Público Federal (MPF) foi convocado primeiramente para conceder o seu parecer. Em síntese, o parecer solicitava desde a desconsideração de relatórios, a nulidade dos atos do procedimento de licenciamento ambiental já executados até a transferência da competência do licenciamento ambiental para o IBAMA.

Além disso, o MPF pedia a declaração de inexistência do EIA-RIMA devido a possíveis fraudes e pelo não atendimento da Resolução 01/1986 do CONAMA. Apenas para dimensionar, segundo avaliação de pesquisadores de Universidades Estaduais haveriam complementações necessárias em pelo menos 69 itens do EIA.

Independentemente disso, na data de 07/12/2005^[35], O Instituto Ambiental do Paraná emitiu a Licença Prévia da Usina Mauá, apontando a viabilidade para a construção da Usina Hidrelétrica. Em resposta à emissão da licença, o MPF, por meio de um pedido liminar, conseguiu a exclusão do empreendimento do leilão de energia, onde seria feito o licenciamento da Usina.

A arrematação do empreendimento foi acontecer somente em 10/10/2006, pelo Consórcio Energético Cruzeiro do Sul, em leilão realizado pela Agência Nacional de Energia Elétrica - Aneel, mesmo havendo a ACP, encabeçada pelo MPF, acusando fraudes, omissões, contradições e o não cumprimento das disposições da Resolução 01/86 do CONAMA, como anteriormente citado.

Seguindo a linha temporal, em 18/03/2008 o IAP emitiu a segunda licença necessária, a Licença de Instalação. O início da obras civis se deu em julho do mesmo ano. A última licença prevista, a Licença de Operação, foi concedida em outubro de 2012, tendo sua validade de dois anos. A inauguração da Usina Hidrelétrica Mauá se concretizou apenas no mês de dezembro de 2012, devido a todas as decisões judiciais relacionadas às questões das licenças ambientais. A UHE segue em pleno funcionamento das suas funções, tendo conseguido todas as renovações das licenças fundamentais.

Vale contextualizar que a Usina Hidrelétrica Mauá foi renomeada em 2017 para Usina Hidrelétrica Governador Jayme Canet Júnior, como forma de homenagem^[36].

Por fim, a Ação Civil Pública proposta pelo MPF, em 2006, continua tendo novas movimentações dentro do cenário jurídico. O pedido da ACP que trata da mudança de competência quanto ao licenciamento ambiental, do IAP para o IBAMA, foi decidido favorável ao MPF, tendo a União protocolado um agravo regimental no recurso ordinário^[37], tendo como relatora a ministra Rosa Weber, sendo as contrarrazões protocoladas pelo MPF a última movimentação sabida.

4.2.2. Rodovia Régis Bittencourt - Serra do Cafezal

A rodovia Régis Bittencourt, que faz parte da BR-116 e liga o trecho de Curitiba a São Paulo, existe desde 1961. Porém, até o ano de 2008 era uma rodovia de pista simples no trecho da Serra do Cafezal e tinha uma alta incidência de acidentes. Ainda em 2008, ocorreu a concessão da rodovia para a empresa Arteris, então OHL. Neste contrato foram previstas obras que a Arteris deveria realizar, e uma delas era a duplicação do trecho de trinta quilômetros e meio da pista na Serra do Cafezal.

Detalhe importante a ser explicitado é que antes de concessão a pedido do Departamento Nacional de Infraestrutura - DNIT já havido sido concedida uma licença prévia pela SMA em 1996, com um EIA que começou a ser realizado em 1991. No entanto, por se tratar de uma rodovia federal, o licenciamento deve ser feito pelo IBAMA, fato esse constatado em 1997, o que levou à nulidade da licença. Após a análise, o IBAMA chegou às mesmas conclusões que a SMA e em 2002 a licença foi concedida.

O que aconteceu foi que o DNIT nunca entrou com o pedido de Licença de instalação, já que por decisão do Ministério do Transporte a obra seria repassada à iniciativa privada. E nesse meio tempo o MPF entrou com uma ação civil pública com uma liminar pedindo a revogação da licença. Então mesmo com a concessão em 2008, foi só em 2009 quando foi julgada improcedente a ação do MPF que foi dada continuidade no processo de licenciamento.

Ainda em 2009, a Arteris entrou com o pedido de Licença de Instalação junto ao IBAMA. Em 2010 foi concedida a Licença de Instalação para somente onze quilômetros do trecho total, ficando somente cerca de dezenove quilômetros sem a duplicação, as obras desse trecho foram concluídas em 2012. A Arteris tentou logo em 2011 dar continuidade ao licenciamento do trecho restante, porém sem sucesso, o IBAMA informou que ainda faltavam adequações no projeto. Foi feita nova solicitação no final do ano de 2012 e em 2013 foi concedida a Licença de Instalação do trecho restante.

Todavia, em 2013 um TAC foi assinado entre a Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT e algumas concessionários de rodovias federais implicou em alterações substanciais no projeto, tais como inclusão de pontes, viadutos e túneis não previstos. E esse último trecho foi concluído somente em 2017, encerrando o processo de duplicação da rodovia com um total de quatro túneis, três pontes e 36 viadutos.^[38]

5. CONCLUSÃO

Conforme exposto neste trabalho, o licenciamento ambiental é um instrumento administrativo na busca do desenvolvimento sustentável, por meio da criação de novos empreendimentos, seguindo os parâmetros estabelecidos pelos órgãos públicos visando a proteção ambiental.

Os procedimentos adotados pelo licenciamento ambiental brasileiro variam, em algumas particularidades, de acordo com a necessidade e o entendimento de cada órgão estadual competente. Porém o Sistema Trifásico de licenciamento e a Licença ambiental simplificada são padronizados.

O sistema trifásico das licenças (prévia, de instalação e de operação) é, como exposto anteriormente, um procedimento único em comparação aos ordenamentos jurídicos dos vizinhos sul americanos. Por se tratar de um sistema mais completo e abrangente, espera-se que o controle ambiental sobre os empreendimentos e serviços seja mais efetivo, de maneira a maximizar o desenvolvimento sustentável.

A problemática debatida não se limita a previsão legal, mas, sobretudo, ao empenho individual e coletivo. Como fundamentado na pesquisa, os embargos de empreendimentos e a lentidão na concessão das licenças ambientais derivam de inúmeros fatores, os quais advém de falhas de ambas as partes: empreendedor e órgão responsável. Além disso, apoiado pela auditoria feita pelo TCU, é inevitável observar que a má impressão do licenciamento ambiental está estritamente ligada a falta de exposição de sua importância e efetividade, tarefa que compete ao IBAMA.

Quanto ao MP é percebido que existe uma demasia de poderes, o qual se não usado de maneira correta e assertiva pode causar insegurança jurídica e prolongamento dos procedimentos de licenciamento ambiental de forma desnecessária. Entendimento no mesmo sentido teve o relatório do Banco Mundial já citado neste artigo, que destaca que “a autonomia ilimitada concedida aos procuradores do MP não tem paralelo no âmbito dos países examinados neste estudo e é um fator preponderante no cumprimento de prazos e previsibilidade do processo de licenciamento ambiental.”

Passando a uma análise dos casos concretos, onde é possível notar de forma clara algumas das constatações anteriores. No caso do licenciamento da duplicação da Rodovia Régis Bittencourt na Serra do Cafezal o MP entrou com ação civil pública, com a liminar revogando a licença, que durou cerca de sete anos e se mostrou sem fundamento ao fim. Quanto ao tempo da duplicação deve-se levar em conta a demora de se realizar a concessão da rodovia e isso foi motivo em grande parte dos atrasos para início das obras após a Licença Prévia. Mas após a análise fica evidente a insegurança jurídica do procedimento, seja ela pela falta de clareza sobre a maneira correta de se realizar o licenciamento ambiental ou pela imprevisibilidade dos órgãos licenciadores e fiscalizadores envolvidos.

Em relação a Usina Hidrelétrica Mauá, além de semelhanças com o caso da Rodovia Bittencourt vemos um empreendimento que desde o começo do seu planejamento é objeto de discussões jurídicas e administrativas. A cada movimentação que ocorreu, e ainda futuros passos em torno desse empreendimento, se percebe um campo obscuro de temas: de acusações de fraudes, transferência de competência e até de improbidade administrativa, presente na ACP proposta pelo MPF. Em outras palavras, vemos um procedimento ambiental que possui a sua base teórica consolidada e com uma licença ambiental em vigência, porém sujeito a mudanças ocasionadas pelo Poder Judiciário e suas conclusões.

Dessa forma, pode-se concluir que o licenciamento ambiental apesar de em teoria ser estruturado de uma forma protecionista, com suas fases e etapas, que teriam por objetivo assegurar a proteção efetivamente em cada etapa do empreendimento, acaba por gerar na verdade diversas oportunidades para reinserir entraves e conflitos já deliberados. Situação que gera incertezas e insegurança, que afeta tantos os custos quanto os prazos.

Por fim, tem-se por conclusão que o licenciamento ambiental pode tornar-se um entrave burocrático em razão do entendimento procedimental diverso dos envolvidos durante o processo licenciatório, seja ele por confusão, divergências ou má-fé. Mesmo havendo equívocos da parte empreendedora, a parte licenciadora é a principal responsável pela visão depreciativa.

REFERÊNCIAS

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