SUMÁRIO : INTRODUÇÃO; I – O INSTITUTO DA COMPETENCIA JURISDICIONAL; II – A TESE DE INCONSTITUCIONALIDADE POR ALTERAÇÃO DA REGRA DE COMPETENCIA; III – SOBRE A FORMA DE SUCESSÃO PROCESSUAL TRANSVERSA; IV – CONCLUSÕES; REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS;

INTRODUÇÃO

Este é o segundo ensaio sobre aspectos de inconstitucionalidade da Media Provisória n° 478/2009. Mais uma vez, a motivação desta ampla discussão foi a grande polêmica inaugurada pela edição da referida MP, que fez ressurgir no âmbito do SFH uma histórica celeuma acerca competência jurisdicional para as ações de seguro habitacional.

Dentre vários aspectos relevantes para a análise da validade e constitucionalidade dessa norma, saltam aos olhos algumas esquisitices inauguradas com essa MP, que promovem graves e elementares violações ao ordenamento jurídico. O tema já é alvo de ampla discussão no meio do Judiciário e a pretensão deste artigo é fomentá-la e contribuir ainda mais para o debate.  

Várias são as teses defendidas ardorosamente no judiciário, dentre as quais se destaca aquela que argúi a inconstitucionalidade da MP 478/2009 por regulação de matéria processual civil, em violação expressa ao art. 62, I, b, da CF/88. O que se mostra de extrema importância teórica do ponto de vista jurídico-constitucional, nesse argumento, é o seu desdobramento em duas categorias distintas de análise. A primeira trata da alegação de uma suposta modificação transversa da competência jurisdicional; a segunda se vale da alegação de uma disfarçada forma de sucessão processual.

Desse modo, para que o raciocínio não seja disperso no decorrer deste ensaio, é necessária a fixação de marcos conceituais de análise, perpassando pelos seguintes conceitos elementares do Direito Processual Civil: FATO PROCESSUAL, PERPETUAÇÃO DA JURISDIÇÃO, SUCESSÃO PROCESSUAL e COMPETENCIA JURISDICIONAL.

Em continuidade ao exposto, não se levando em consideração as inúmeras classificações e variações doutrinárias deste tema, o denominado fato processual (lato sensu), nas lições do Prof. Fredie Didier Jr., pode ser conceituado como todo e qualquer fato (natural ou jurídico) que interfere, direta ou indiretamente no desenvolvimento do processo[1]. Já para Alexandre Freitas Câmara, fato processual é todo “fato jurídico (stricto sensu) que exerce influencia no processo[2]”.

A perpetuação da jurisdição, por sua vez, conforme ressalta sabiamente Fredie Didier Jr., “consiste na regra segundo a qual a competência é fixada no momento da propositura da demanda – com a sua distribuição (...) ou com o despacho inicial -, não mais se modifica. Trata-se de uma das regras que compõem o sistema de estabilidade do processo[3]”.

Quanto aos institutos da Sucessão Processual e da Competência Jurisdicional, há que serem desenvolvidos em tópico apartados, tendo em vista a importância chave para as conclusões desta análise.

No mais, restará comprovado, por mais um relevante argumento, que a MP 478/2009 é inafastavelmente eivada de inconstitucionalidade, pois repleta de fragilidades jurídico-argumentativas e falhas técnicas inescusáveis, com o fim de camuflar interesses metajurídicos.

I – O INSTITUTO DA COMPETÊNCIA JURISDICIONAL

Antes de iniciar a análise técnica acerca da MP 478, cumpre tecer algumas breves considerações sobre o instituto da Competência no âmbito do ordenamento brasileiro. Por ser um gigantesco tema, que envolve desde as diversas facetas do exercício fracionado do poder soberano, no modelo de Estado Democrático de Direito contemporâneo, até a aperfeiçoada Teoria Geral do Processo, a análise aqui exposta não pretende ser profunda nem científica.

Dessa forma, o foco de considerações se restringe ao sucinto estudo do instituto da competência jurisdicional no âmbito do Direito Processual Civil, sendo, portanto, irrelevantes seus aspectos legislativos, administrativos, tributários, penais, etc..

A competência é tema cujo regramento possui importância constitucional, pois se trata da fragmentação do exercício de um dos três poderes fundamentais, caracterizadores da soberania estatal, qual seja, o poder Jurisdicional, entre diversos órgãos. Diante disso, há na CF/88 diversos artigos que tratam do assunto, tais como quando define as esferas de competência do STF, STJ, TST, TSE, etc..

   Assim, em sede doutrinária, Alexandre Freitas Câmara define o instituto da Competência como:

“o conjunto de limites dentro dos quais cada órgão do Judiciário pode exercer legitimamente a função jurisdiciona. Em outras palavras, embora todos os órgãos do Judiciário exerçam função jurisdicional, cada um desses órgãos só pode exercer tal função dentro de certos limites estabelecidos por Lei[4].”   

 No mesmo sentido, nos ensina Fredie Didier Jr., que assim propõe:

“A competência é exatamente o resultado de critérios para distribuir entre os vários órgãos as atribuições relativas ao desempenho da jurisdição. A competência é o poder de exercer a jurisdição nos limites da Lei. É o âmbito dentro do qual o juiz pode exercer a jurisdição. É a medida da jurisdição[5]”.

Portanto, a competência jurisdicional é indisponível e deve ser estabelecida na própria Constituição ou por meio de LEI, sendo matéria de âmbito estrutural do modelo de Estado de Direito e se caracterizando como aspecto referente à soberania de um povo e, portanto, de total interesse público.

Entretanto, neste momento é muito pertinente uma ressalva acerca do sentido da palavra “Lei” empregada como critério de delimitação de competência jurisdicional. Sabe-se que no ordenamento brasileiro a palavra LEI pode englobar diversas modalidades de comandos normativos exarados pelo Estado, tais como Lei Complementar, Lei Ordinária, Medida Provisória, etc., todos igualmente válidos e respaldados no sistema constitucional.

Contudo, quando se fala de Competência Jurisdicional, há que se fazer uma observação. Para o estabelecimento de critérios delimitadores da competência, que é matéria pertencente ao âmbito do Processo Civil, o termo Lei encontra limitação significativa em sede constitucional, de modo, não por outra razão, o art. 62, §1º, I, b da CF/88 o seguinte:

Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

§ 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria:

I - relativa a:

(...)

b) direito penal, processual penal e processual civil;

Assim, quando se trata especificamente de matéria Processual Civil, o termo Lei lato sensu não comporta a modalidade Medida Provisória como espécie normativa válida para criar ou alterar as esferas de competência jurisdicional no Brasil. Ou seja, é vedada a edição de MP com o fito de criar ou alterar a distribuição da competência pelo diversos órgãos judiciais, observando-se esta determinação é oriunda de preceito constitucional expresso que veda a edição de MP para regular matéria processual civil e penal.

Feitas essas breves considerações, passa-se à análise específica da a tese de inconstitucionalidade por alteração da regra de competência judicial em relação à Medida Provisória 478/2009.

 II – A TESE DE INCONSTITUCIONALIDADE POR ALTERAÇÃO DA REGRA DE COMPETENCIA

A motivação para a elaboração deste ensaio, como mencionado na introdução, é a atualíssima e eterna discussão acerca da definição da competência jurisdicional para as ações de indenização securitária por ocorrência de sinistro de danos físicos, ocasionados por vícios construtivos, em milhares de imóveis construídos e financiados pelo SFH há várias décadas, que eclodiram aos milhares em todo o país desde os anos 80.

Após a edição da MP 478/2009, renasce uma controvérsia que já estava pacificada pelo STJ, em sede de recurso repetitivo, conforme explorado em artigo anterior[6], trazendo à estaca zero todas as conquistas sociais até então galgadas.

Com o advento da MP 478/2009, ocorreu uma reorganização de toda a estrutura do SFH, com reformulações basilares, dentre as quais se encontram a exclusão de todas as seguradoras do sistema de cobertura e da atribuição de competência representativa à Advocacia Geral da União para a defesa dos interesses nas causas do SFH. Os processos pertinentes a esse assunto, que eram pacificamente considerados como de competência da Justiça Estadual, passaram repentinamente, literalmente da noite para o dia, a ser atribuídos à Justiça Federal.

O vértice de estruturação da controvérsia se situa no art. 6º da referida MP, que assim dispõe:

Art. 6º  A representação judicial do SH/SFH e do FCVS será efetuada diretamente pela União, por intermédio da Advocacia-Geral da União, ou por intermédio da Caixa Econômica Federal mediante convênio.

Um robusto debate acerca das novas determinações constantes da MP se estabeleceu informalmente por todo o Brasil, o que fez nascer uma rudimentar tese que convoca o magistrado a exercer o controle difuso de constitucionalidade da referida MP, propondo a invalidade sistemática da MP por alteração da regra de competência jurisdicional.

Pois bem, neste momento, são necessários alguns esclarecimentos. Primeiramente, deve-se registrar que essa tese de inconstitucionalidade por alteração da regra de competência jurisdicional, por melhor intenção que possua, não é munida de coerência jurídico-positiva, conforme se observará a seguir.

A exposição de motivos da referida MP assim inicia suas arguições:

2. A extinção da Apólice do Seguro Habitacional do Sistema Financeiro da Habitação -  SH/SFH. Tal medida tem por objetivo permitir que o Fundo de Compensação de Variações Salariais - FCVS possa oferecer coberturas de morte, invalidez permanente, danos físicos ao imóvel e relativas às perdas de responsabilidade civil do construtor, para as operações de financiamento habitacional averbadas na Apólice do SH/SFH, as quais atualmente já contam com a garantia do Fundo e, por consequência, da União, preservando todos os direitos dos segurados. 

E finaliza com a seguinte proposta:

1.1. Desse modo, propomos a transferência das atividades atualmente realizadas pelas sociedades seguradoras para a CAIXA, na qualidade de Administradora do FCVS, cabendo a esta a responsabilidade pela operacionalização das garantias relativas à morte, invalidez permanente, danos físicos do imóvel e à responsabilidade civil do construtor, relativas aos contratos atualmente averbados na Apólice Habitacional do SH/SFH, utilizando-se dos prêmios arrecadados bem como dos recursos do FCVS. Com isso, o FCVS, que já assumia integralmente o risco da Apólice, passa também a se responsabilizar pela regulação dos sinistros. Dessa forma, completa-se a alteração iniciada em 1988, concentrando-se unicamente no ente público todas as garantias e atribuições relacionadas ao SH/SFH.

Dessa forma, em artigo anterior, foi desenvolvida a tese de outro fator de inconstitucionalidade dessa norma, fundada na ausência de urgência[7]. No seu corpo, em certo momento foi dito o seguinte:

“o foco normativo do ato se concentra na alteração e reestruturação do antigo Sistema Financeiro da Habitação – SFH, propondo-lhe novos contornos e nova administração gerencial. Porém, já em sua exposição de motivos fica evidenciada uma proposta fundada num interesse público dissimulado, que esconde a manobra político-financeira em direção à diminuição dos valores pagos a título de indenização aos mutuários que têm suas moradas acometidas por sinistros estruturais”.

O escopo objetivo da MP é claramente reorganizar administrativamente a estrutura do SFH. Com isso, foi promovida a abolição do organograma que previa a participação das seguradoras no sistema, como intermediários responsáveis pela regulação e cobertura dos sinistros, e foi transferido todo o encargo à União, excluindo o sistema de consórcios de seguradoras privadas.

Desse modo, com a encampação dessas atribuições pela União, e tendo em vista o quanto disposto no art. 131 da CF/88 e na Lei Complementar 73/93, todas as tarefas de consultoria e representação judicial do ente federal é atribuição da Advocacia Geral da União. Como se percebe, toda essa alteração estrutural-funcional edificada no seio do SFH somente repercute na ordem processual de modo indireto, ou seja, reflexamente, e nada mais do que isso.

Assim, a partir dos conceitos esboçados na introdução, pode-se considerar a repercussão indireta da MP 478/2009 na esfera processual civil como um FATO PROCESSUAL, decorrente de uma modificação administrativa superveniente que redistribui as atribuições do SFH, delegando-lhe a órgão federal as tarefas que antes eram das seguradoras privadas, e que, somente indiretamente, produz efeitos nas demandas de indenização securitária dos mutuários, quebrando, assim, o princípio da perpetuação da jurisdição.

Em outras palavras, a MP 478/2009 pode ser considerada como um fato processual que redistribui competências administrativas do SFH e que, somente de forma reflexa, altera a competência jurisdicional para o julgamento das demandas securitárias, se caracterizando como uma reorganização administrativa superveniente, validamente instituída (do ponto de vista exclusivamente administrativo), cujos efeitos desembocam na ruptura da perpetuação da jurisdição como a alteração do órgão incumbido do julgamento das demandas afetas ao assunto. 

Portanto, não há como prosperar o argumento de inconstitucionalidade da MP 478/2009 por alteração da regra de competência, posto que não há essa ocorrência, conforme já explorado acima.

O argumento ora analisado já foi posto em discussão no meio judicial, através de petições de escritórios especializados, como uma primeira medida para reconduzir o problema às vias da justiça, tendo já havido algumas exemplares decisões acerca dessa matéria específica, corroborando o entendimento aqui exposto, conforme se lê na excepcional decisão do Juiz da 1ª Vara Cível da Comarca de Paulista – PE:

“Pedem os Autores, como alternativa, a declaração de inconstitucionalidade da MP, por tratar de matéria processual, o que é vedado pelo art. 62, § 1º, b, da CF. A matéria processual seria justamente a substituição da seguradora pela União nos feitos ora em evidência. Contudo, pelo que se observa do conteúdo da Medida, esta não cuida de matéria processual, como foi afirmado, pois não estabelece normas que alterem as regras já estabelecidas sobre competência ou substituição das partes. O deslocamento dos feitos para a esfera federal é apenas consequência da extinção da Apólice e do expresso interesse da União nos mesmos. A sucessão processual é, igualmente, corolário natural desta decisão corporificada na MP. As mudanças são em vista do interesse sobre o objeto dos processos ora em apreciação e não nas regras processuais sobre eles incidentes. Tais mudanças foram enquadradas nos moldes processuais existentes sobre competência e sucessão processual, que permanecem incólumes”[8].

E prossegue afirmando:

“A substituição da parte é decorrente da mudança de interesse sobre o objeto do processo e não das regras processuais ao caso incidentes. Desta forma, a MP não ofendeu ao que disp?e o art. 62, ? 1?, b, da CF, porque não legislou sobre matéria processual civil. Contudo, isto não significa dizer que a edição da MP seja legítima. A sua inaplicabilidade deve ser constatada sob outro prisma, mais sério, mais preocupante[9]”.

Diante disso, as palavras do próprio magistrado esclarecem que não há alteração da regra de competência pela MP 478/2009, sendo absolutamente válida, nesse sentido.

III – SOBRE A FORMA DE SUCESSÃO PROCESSUAL TRANSVERSA

A sucessão processual ocorre, em poucas palavras, “quando um sujeito sucede o outro no processo, assumindo sua posição processual. Há uma troca de sujeitos no processo, uma mudança subjetiva da relação jurídica processual”[10].

Nesse sentido, a MP 478/2009 em seu texto assim dispõe:

Art. 6o  A representação judicial do SH/SFH e do FCVS será efetuada diretamente pela União, por intermédio da Advocacia-Geral da União, ou por intermédio da Caixa Econômica Federal mediante convênio. 

§ 1o  A Caixa Econômica Federal ficará responsável pela representação judicial do SH/SFH e do FCVS pelo período de seis meses a contar da publicação desta Medida Provisória ou até a entrada em vigor de convênio celebrado na forma do caput. 

§ 2o  As seguradoras chamadas à lide nas ações envolvendo pagamentos de sinistros originários do SH/SFH deverão, em até quarenta e cinco dias a contar da publicação desta Medida Provisória, por meio dos seus advogados ou escritórios de advocacia, em relação às ações a que se refere o caput:

I - peticionar em juízo para que todas as citações e intimações passem a ser dirigidas à Caixa Econômica Federal; e

II - repassar às unidades da Caixa Econômica Federal as respectivas informações, documentos e relatórios, inclusive referentes aos processos judiciais.

Diante de tais fragmentos, o objetivo da MP é claramente promover um mecanismo paralelo de sucessão processual nas ações securitárias já ajuizadas, até então vinculadas ao sistema de garantias da apólice securitária do SFH.

Ora, guardados os equívocos terminológicos dos dispositivos, infere-se do art. 41 do CPC que é vedada a substituição voluntária das partes no curso do processo, salvo nos casos expressamente previstos em Lei. No mesmo sentido, o art. 264, corroborando tal posição, afirma que somente se operará a substituição processual nos casos previstos em lei.

Portanto, a MP é claramente projetada para a regulação de matéria processual, ainda que de forma transversa ou indireta, pois pretende a troca de todas as seguradoras do antigo sistema consorcial pela Caixa Econômica Federal no pólo passivo das demandas já em curso, ou seja, prescreve a produção de efeitos processuais retroativos exógenos às demandas já ajuizadas.

Não há como, ante essas evidências, recusar a regulação em matéria processual civil da Medida Provisória nº 478/09, sendo ela inevitavelmente inconstitucional, por violação Do art. 62, I, b, da CF/88.

IV – CONCLUSÕES

Assim, conclui-se este ensaio de duas maneiras distintas, de acordo com os argumentos expostos.

 A primeira afirmando que não á qualquer inconstitucionalidade na MP 478/2009, quando observado o aspecto de alteração da competência. Nesse sentido, a norma deve ser considerada como um fato superveniente que redistribui competências administrativas do SFH, cujos efeitos desembocam na ruptura da perpetuação da jurisdição como a alteração do órgão incumbido do julgamento das demandas afetas ao assunto. 

Por sua vez, todas as considerações sobre a estrábica sucessão processual, a inconstitucionalidade da Medida Provisória 478/2009 é indisfarçável, pois, não obstante o argumento sobre a competência, há claramente uma inconstitucionalidade por violação ao art. 62, I, b, da CF/88.

Mostra-se pretensamente reguladora de matéria processual, na medida em que promove, à revelia de qualquer respaldo legal ou constitucional, uma modalidade de sucessão processual inédita, com a permuta do pólo passivo de todas as relações processuais já instauradas.

Encerra-se, assim, como no artigo anteriormente divulgado:

“com a mais sincera esperança de que essa MP seja erradicada do ordenamento, seja por rejeição do Congresso, seja pelo controle de constitucionalidade, pois é a mais comezinha norma já editada na esfera de política habitacional do Brasil. Caso essa norma permaneça produzindo esses efeitos nefastos à sociedade, não são mensuráveis as conseqüências da já calamitosa situação habitacional brasileira”[11].

CAMARA, Freitas Câmara. Lições de Direito Processual Civil. 19. ed. Rio de Janeiro: Lúmen Juris, 2009. v. 1.

CUNHA JUNIOR, Dirley da. Curso de direito constitucional. 1 ed. Salvador: JusPodivum, 2008.

DIDIER JR., Fredie. Curso de Direito Processual Civil. 11. ed. Salvador: Juspodivum, 2009. v.1.

FIGUEIREDO. Alcio Manoel de Sousa. Prática Processual no Sistema Financeiro da Habitação, 1. ed. Curitiba: Juruá Editora Ltda., 2009.

_____________ (Org.) ; OLIVEIRA, Álvaro J. Carvalho de (Org.) ; FRANÇA Fº, Walter (Org.) ; CARVALHO, Uesler (Org.) ; LEITE, Tância de Carvalho (Org.) ; NOVAIS, Sérgio H. Andrade (Org.) ; ALMEIDA, Nilzete da Costa (Org.) ; THOMÉ, Márcia Correia (Org.) ; ROCHA, Maria Clara da Silva (Org.) ; GONCALVES, Lindoval C. (Org.) . Sistema Financeiro da Habitação: Reflexos Financeiros e Econômicos. 1. ed. Curitiba: Juruá Editora Ltda, 2004. v. 1.

MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2009.

MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 23. ed. São Paulo: Atlas, 2008.

OLIVEIRA, Celso Marcelo de. SFH - Sistema Financeiro de Habitação: Questões Controvertidas - Doutrina, Jurisprudência e Modelo Processual, 1. ed. Campinas: LZN, 2002.