RESUMO: Este artigo tem como tema a análise da existência de um microssistema normativo de combate à corrupção, em consonância com tratados internacionais que versam sobre a matéria. Coexistem nessa parcela do ordenamento jurídico brasileiro diferentes esferas punitivas dos atos corruptos, entre elas, o regime de improbidade administrativa, de responsabilização das pessoas jurídicas por atos lesivos de corrupção e de crimes contra o Erário. A análise das disposições autorizativas de acordo das Leis nºs. 12.846/2013 e 12.850/2013, ao introduzirem o acordo de leniência e de colaboração premiada, demonstra a necessidade de releitura da norma proibitiva insculpida na Lei nº. 8.429/1992, para que se atinja a eficiência necessária no combate à corrupção e à improbidade administrativa a ela correlata, o que foi superado pela Lei nº 13.964 de 2019. Entre os objetivos específicos do trabalho, estão o estudo da doutrina e a compreensão do microssistema de combate à corrupção. Foi utilizado o método de abordagem hipotético-dedutivo, com procedimento comparativo e interpretativo. Foi utilizada a técnica de pesquisa teórico-normativa.

Palavras-chave: Microssistema de combate à Improbidade administrativa. corrupção. Lei Anticorrupção. Crimes contra o erário. Incidência múltipla de normas. Coerência.

1 INTRODUÇÃO

O fenômeno multifacetado da corrupção atrai a atenção da comunidade internacional desde o final do Século XX, à medida que as suas nefastas consequências passaram a ser, cada vez mais, percebidas. Assim, as organizações multinacionais elaboraram diretivas que incentivaram a adoção pelos Estados-Partes de mecanismos de combate e repressão, de acordo com suas peculiaridades internas.

Nesse contexto, o ordenamento jurídico brasileiro passou, paulatinamente, a prever diferentes âmbitos de responsabilização dos agentes corruptos pelos seus atos, todos eles autônomos e independentes. Entre eles, destacam-se os tipos penais que atingem o Erário, a Lei de Improbidade Administrativa e a Lei Anticorrupção.

Em que pese a ausência de prejudicialidade entre as diversas esferas, este trabalho analisa a necessidade de existir coerência entre os procedimentos nelas adotados. Especificamente, discute-se a possibilidade de realização de acordos em ações de improbidade administrativa, quando relacionada com os outros diplomas punitivos, em que a lei já autoriza a negociação, como na seara penal e na responsabilização das pessoas jurídicas por ato de corrupção, através dos acordos de colaboração premiada e de leniência respectivamente.

2 A CORRUPÇÃO INTERLIGADA À IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

A compreensão da problemática a ser discutida neste trabalho impõe que seja bem delineada a esfera de responsabilização por improbidade administrativa, compreendendo que a Lei nº. 8.429/1992 se insere em um microssistema específico do ordenamento jurídico: o de combate à corrupção. Assim, deve ser analisada a complexidade do fenômeno maior da corrupção, a partir das diretivas internacionais e das múltiplas esferas de sancionamento, para que se possa adentrar no regime de improbidade administrativa. 

Na comparação feita por Guilherme de Souza Nucci, a corrupção pode ser associada a “uma praga incontrolável, que encampa o mundo inteiro e não deixa nada em bom estado depois de sua passagem”. Na difícil tarefa de conceituar o termo, o autor reconhece que, entre os inúmeros significados compreendidos pelo vocábulo, há sempre um ponto em comum: a referência a algo negativo, jamais positivo.

No contexto atual, partindo do panorama brasileiro, em que o Estado detém inúmeras atribuições e, portanto, propicia incontáveis operações com vultuosos recursos públicos, os atos corruptos se tornam, cada vez mais, complexos, conjugando agentes públicos, particulares e pessoas jurídicas, nos mais diversos arranjos. No exemplo emblemático da “Operação Lava Jato”, em que se teve notícia de cadeia de corrupção sistêmica jamais vista no país, envolvendo práticas das mais modernas, torna-se ainda mais difícil compreender o alcance desse fenômeno.

Para Nucci, “a corrupção caracteriza-se, nitidamente, pela negociata, pelo pacto escuso, pelo acordo ilícito, pela depravação moral de uma pessoa, gerando, muitas vezes, imensos estragos ao Estado” ^[1]. Marco Vinicio Petrelluzzi e Rubens Rizek Jr., entendendo que desvio de poder inerente a ente público e a obtenção de vantagem ilícita são elementos constitutivos da corrupção, definem-na como sendo “a conduta de pessoa natural ou jurídica, em conexão a qualquer ente público, destinada a obter, para si ou para outrem, vantagem ilícita de qualquer natureza” ^[2].

Vicente Greco Filho e João Daniel Rassi, em obra específica dedicada ao combate à corrupção, concentram dados históricos sobre o fenômeno milenar da obtenção de vantagem indevida pelo exercício de função pública. Segundo o levantamento feito pelos autores, diz-se que, até mesmo na Antiguidade Clássica, o Senador romano Cícero, de origem pobre, teria voltado para casa rico, após um ano de mandato.

A preocupação em responsabilizar as condutas inadequadas de agentes públicos inicia-se em maior grau com o advento do Estado Moderno, a exemplo do Código Napoleônico de 1810, em que os atos de malversação de recursos públicos começaram a ser mais gravemente punidos.

Nas terras tupiniquins, em que hoje a corrupção sistêmica é realidade amplamente conhecida, o costume não tardou a fixar raízes. De acordo com estudo vanguardista de Sérgio Habib, há quem aponte o primeiro ato nos registros de carta escrita, no ano de 1500, por Pero Vaz de Caminha ao Rei de Portugal, em que ele solicita favores para o seu genro. 

Segundo Tercio Sampaio Ferraz Jr., o exercício da administração brasileira entre o Século XIX e meados do Século XX se fundamentou na grande monarquia patrimonialista portuguesa, cujos princípios norteadores e bases da legalidade administrativa eram as relações familiares, a lealdade, a amizade e o compadrio, o que talvez explique a endêmica corrupção brasileira. Para o autor, na ética patrimonialista do Estado brasileiro, a lei é um instrumento de poder, e, não havendo uma legalidade forte, amplia-se o espaço à existência da corrupção.

Apesar de a corrupção ser um fato social há tanto tempo reconhecido nas organizações humanas, os esforços internacionais em combatê-la surgem apenas no Século XX, remontando à década de 70, principalmente, nos Estados Unidos e na Europa, onde se tornou comum empresas multinacionais corromperem funcionários públicos estrangeiros, como o famigerado caso de Watergate e a renúncia do Presidente americano Richard Nixon^[3]. Desde então, as práticas corruptivas se difundem, em suas mais variadas formas, notadamente impulsionada pela globalização e pelas novas formas de negócios, incrementando-se também com a criminalidade organizada transnacional^[4].

Diante da expansão do fenômeno e da impossibilidade de combatê-lo apenas no âmbito interno de cada Estado, a comunidade internacional preocupou-se em convencionar normas sobre a temática, que é pauta de destaque, principalmente, no que diz respeito aos países em desenvolvimento. Entre as normativas internacionais sobre corrupção, a três delas é devido maior destaque, por terem sido ratificadas e internalizadas no ordenamento jurídico brasileiro: a Convenção sobre o Combate da Corrupção de Funcionários Públicos Estrangeiros em Transações Comerciais Internacionais da Organização para Cooperação Econômica e o Desenvolvimento (OCDE); a Convenção Interamericana contra a Corrupção da Organização dos Estados Americanos (OEA), e a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (UNCAC).

A Convenção sobre o Combate da Corrupção de Funcionários Públicos Estrangeiros em Transações Comerciais Internacionais da Organização para Cooperação Econômica e o Desenvolvimento (OCDE), cujo objetivo é bem sintetizado em seu título, foi introduzida no ordenamento brasileiro através do Decreto nº 3.678, de 30 de novembro de 2000^[5]. A normativa, além de diversas recomendações, traz diretrizes a serem adotadas na legislação interna dos signatários, o que, no caso do Brasil, culminou na inserção do Capítulo II-A ao Código Penal, através da Lei nº. 10.467/2002, que tipificou os crimes praticados por particular contra a administração pública estrangeira, além de considerar esses delitos como antecedentes na Lei de Lavagem de Dinheiro^[6].

Já a Convenção Interamericana contra a Corrupção da Organização dos Estados Americanos (OEA), tratando da matéria de forma mais ampla, foi promulgada pelo Decreto nº. 4.410, de 7 de outubro de 2002. Em seu preâmbulo, o tratado destaca a importância do combate à corrupção para a estabilidade das instituições democráticas, uma vez que o fenômeno atenta contra a sociedade, a ordem moral e a justiça, atingindo também o desenvolvimento integral dos povos.

A normativa interamericana traz diversas medidas preventivas da corrupção, além de listar condutas que caracterizam atos de corrupção e de estabelecer diretriz de que os delitos nela listados serão considerados entre aqueles que justificam a extradição nos tratados vigentes entre os Estados-Partes. Existe ainda comando para que os Estados-Partes adotem as medidas necessárias para tipificar como delito o enriquecimento ilícito.

A Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (UNCAC) merece análise mais apurada, por incentivar a adoção, como instrumento de aprimoramento das medidas de combate à corrupção, de institutos negociais de colaboração pelos quais passará a discussão proposta neste trabalho.

A Convenção de Mérida, como também é conhecida, em alusão à cidade mexicana onde foi assinada, foi promulgada pelo Decreto nº. 5.687, de 31 de janeiro de 2006. Apesar de o tratado reprisar pontos já dispostos na normativa interamericana, os objetivos traçados para o combate eficaz da corrupção passaram a ter alcance mundial, sendo essa, portanto, a principal convenção internacional sobre a temática, pelo número maior de Estados-Partes. De acordo com o seu artigo primeiro, o tratado tem como finalidade:

a) Promover e fortalecer as medidas para prevenir e combater mais eficaz e eficientemente a corrupção;

b) Promover, facilitar e apoiar a cooperação internacional e a assistência técnica na prevenção e na luta contra a corrupção, incluída a recuperação de ativos;

c) Promover a integridade, a obrigação de render contas e a devida gestão dos assuntos e dos bens públicos.

No que diz respeito às medidas preventivas, entre outras, a convenção prevê que cada Estado-Parte deve garantir a existência de um ou mais órgãos encarregados da prevenção da corrupção, os quais possam desempenhar suas atividades com independência; adotar códigos de conduta para funcionários públicos; aprimorar sistemas de contratação e de gestão da fazenda pública; aumentar a transparência em sua administração pública; prevenir a corrupção no Poder Judiciário e no Ministério Público.

 Além disso, o texto traz diversas condutas a serem enquadradas pela lei interna de cada Estado-Parte como tipos penais, entre elas, o suborno de funcionários públicos nacionais e estrangeiros, o tráfico de influências, o abuso de funções, o enriquecimento ilícito e o suborno no setor privado. Também há a previsão de estabelecer a responsabilidade de pessoas jurídicas por participação dos delitos previstos na Convenção, além de diretrizes para o processamento dos envolvidos, bem como para as sanções a serem cominadas.

Merece destaque o artigo 37 da Convenção de Mérida, que dispõe sobre a cooperação com as autoridades encarregadas de fazer cumprir a lei. De acordo com o dispositivo, caberá ao Estado-Parte adotar as medidas apropriadas para que os envolvidos com a prática dos delitos qualificados no tratado “proporcionem às autoridades competentes informação útil com fins investigativos e probatórios e as que lhes prestem ajuda efetiva e concreta que possa contribuir a privar os criminosos do produto do delito, assim como recuperar esse produto”. Para tanto, o texto prevê a mitigação da pena ou a imunidade judicial para o colaborador, desde que preste colaboração substancial à investigação.

Trata-se, portanto, de incentivo à adoção dos instrumentos negociais de colaboração, os quais já vinham sendo propostos desde a Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado, também conhecida como Convenção de Palermo, promulgada no Brasil por meio do Decreto nº. 5.015, de 12 de março de 2004.

Os fatos subjacentes à corrupção são complexos, assim como é o fenômeno. Nesse diapasão, o ordenamento jurídico brasileiro prevê múltiplas esferas de responsabilização dos atos corruptos, ao sistematizar as sanções a partir de especificação maior do que se pretende reprimir. A seguir, serão feitas breves considerações sobre os diferentes âmbitos de responsabilidade dos agentes corruptos.

3 A INTERRELAÇÃO ENTRE REFLEXOS DA CORRUPÇÃO: CRIMES CONTRA O ERÁRIO, IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E RESPONSABILIZAÇÃO DAS PESSOAS JURÍDICAS

Ao se analisar os diplomas legais que consagram normas de combate à corrupção, vê-se que a legislação brasileira é ampla, conjugando esferas de responsabilização de natureza civil, penal, administrativa e política, havendo ainda casos de cumulação de sanções, sob o prisma da independência das instâncias. Emerson Garcia^[7] inclui ainda a responsabilidade moral, aliada às quatro já referidas, majoritariamente enumeradas pela doutrina.

Existe no ordenamento jurídico brasileiro o que se considera um microssistema de combate à corrupção, abrangendo diferentes e complementares hipóteses de sanção. Visando à “defesa da integridade pública, da moralidade e da probidade administrativas”^, estão inseridos nesse segmento, em destaque, o Código Penal, a Lei de Improbidade Administrativa (LIA), a Lei de Licitações (Lei nº. 8.666/1993) e a Lei Anticorrupção (Lei nº. 12.846/2013).

Diante disso, ocorre o fenômeno de “incidência múltipla” sobre único fato praticado pelo agente corrupto. A despeito de serem variados os reflexos do ato de corrupção, optou-se por analisar brevemente três deles: o criminal, o de improbidade administrativa e o de responsabilização da pessoa jurídica por ato de corrupção.

Segundo Aluizio Bezerra Filho, “os crimes contra o erário provêm da corrupção, um vício cultural que desvia recursos financeiros públicos da sua destinação original de atender na sua inteireza ao bem comum. Para o autor, estão compreendidos nesse núcleo os delitos contra a administração pública praticados por agente público ou por particular, as infrações contra as finanças públicas, os crimes contra a lei de licitação e os de responsabilidade de prefeitos, assim como aqueles que configuram o tipo de organização criminosa^[8].

Os atos de improbidade administrativa, por outro lado, são praticados exclusivamente pelo agente público, podendo haver participação de particular e benefício de terceiros, inclusive pessoa jurídica. Trata-se de antijuridicidade que enseja responsabilização civil lato sensu, decorrente da afronta, sobretudo, à moralidade administrativa, caracterizada pela atuação ilegal imbuída de má-fé e de desonestidade.

A responsabilização objetiva da pessoa jurídica por ato de corrupção foi recentemente introduzida pela Lei nº. 12.846/2013. Segundo o novo regime legal, são punidos os atos lesivos à administração pública, nacional ou estrangeira, sendo aqueles que “atentem contra o patrimônio público nacional ou estrangeiro, contra princípios da administração pública ou contra os compromissos internacionais assumidos pelo Brasil”^[9].

Destaca-se que a responsabilização da pessoa jurídica não afasta a responsabilidade individual das pessoas físicas, sejam elas seus dirigentes ou administradores ou qualquer pessoa natural^[10], compreendendo-se nesse conceito inclusive o agente público que tenha concorrido para a prática do ato lesivo.

Bezerra Filho assinala que o agente público, ao praticar o crime contra o erário, simultaneamente, comete ato de improbidade administrativa^[11].

O caminho inverso não se submete à mesma regra. No âmbito penal, há a incidência do princípio da intervenção mínima, razão pela qual nem todos os fatos punidos por improbidade administrava são considerados crimes.

Por outro ângulo, todos os atos lesivos enumerados no artigo 5º da LAC também podem configurar crimes para fins de punição da pessoa física que para eles tenha concorrido. No ponto, adentra-se na polêmica questão da responsabilidade penal da pessoa jurídica, admita pela Constituição Federal quanto aos crimes ambientais^[12].

Para Nucci, o artigo 173, § 5º, da Constituição Federal autoriza também a responsabilidade penal das pessoas jurídicas nos crimes econômico-financeiros e contra a economia popular. Diante disso, amplia-se a viabilidade de punição para o cenário penal dos crimes de corrupção, decorrentes de atos lesivos aos cofres públicos e à ordem econômica e financeira do país^[13]. Não foi essa a opção adotada pelo legislador, tendo em vista que o artigo 1º. da LAC estabelece que a responsabilização prevista no diploma é de natureza administrativa e civil. Ainda assim, existe a hipótese em que do mesmo fato decorrem efeitos nas três esferas de responsabilização aqui tratadas.

Prevalecendo a natureza civil-administrativa da responsabilização da LAC, encontra-se também intercessão entre suas disposições e a LIA, à medida que um agente público concorra para a prática de atos lesivos previstos de corrupção. Também há encontro a partir do entendimento pacífico da doutrina e da jurisprudência no sentido de que a pessoa jurídica pode figurar no polo passivo da ação de improbidade, ainda que na condição de terceiro beneficiado, nos termos do artigo 3º. da LIA. 

O interlaço entre LIA e LAC bem se exteriorizou na Medida Provisória nº. 703 de 18 de dezembro de 2015. Apesar de o ato normativo precário não ter sido convertido em lei, ele acarretou momentâneas alterações na LIA e na LAC, incluindo, como será visto posteriormente, a supressão do artigo 17, § 1º, da LIA, dispositivo que compõe questão principal discutida neste trabalho.

Tem-se, então, a possibilidade de tripla incidência sancionatória. Para ilustrar, põe-se a situação da pessoa jurídica que, em conluio com agente público, através do oferecimento de vantagem indevida, frustrar o caráter competitivo do procedimento licitatório público.

A existência de um microssistema específico de combate é coerente com as consequências nefastas de atos corruptos. Por outro ângulo, em razão da segurança jurídica, exigem-se diálogo e cautela por parte das autoridades atribuídas de controle, sob pena de incorrer em contrassensos insuperáveis. Sobre questão, alerta Fábio Medina Osório^[14]:

A multiplicidade de órgãos de controle dotados de competências semelhantes ou análogas, para perseguir os mesmos fatos, ainda que sob o fundamento de que se trata de bens jurídicos diversos, fragiliza direitos fundamentais e gera grave insegurança jurídica. Ao mesmo tempo, é decorrência da separação de Poderes e assegura autonomias institucionais, além de fomentar aplicação das leis sob perspectivas e competências distintas. Há, pois, importante complexidade neste tema. (...)

Emerge com singular relevância o tópico da inteligência estatal e da comunicação entre os órgãos e Poderes Públicos nas estratégias sancionatórias.

Assim, sob qualquer ângulo, não há falar-se em isolamento de distintos órgãos ou entes do Estado na apreciação de um mesmo fato da vida, sobretudo diante de um conjunto probatório e normativo unitário, qualitativamente equivalente, à luz, em especial, da boa-fé objetiva que baliza a atuação das instituições de controle e de fiscalização.

Essa comunicação, por vezes, falha dentro do mesmo órgão legitimado. No ponto, Bezerra Filho destaca situação em que, diante das atribuições de atuação distintas dos membros do Ministério Público, há oferecimento de denúncia, sem que seja ajuizada a ação de improbidade administrativa^[15]. Para coibir e minimizar incongruências no âmbito do Ministério Público Federal, foi criada a 5ª Câmara de Coordenação e Revisão (5ª CCR), que conjuga a operação nos feitos relacionados ao combate à corrupção, entre atos de improbidade administrativa e crimes praticados contra a administração pública em geral, incluindo-se também o regime de responsabilização da LAC.

A existência de um microssistema específico de combate à corrupção impõe coerência das autoridades atribuídas desse controle. A questão se torna mais complexa, ao considerar que, diante do contexto da incidência múltipla, vários também são os legitimados à repressão.

 Quanto aos crimes contra o erário, a legitimidade para o ajuizamento da ação penal pública incondicionada é privativa do Ministério Público. A ação civil pública por ato de improbidade administrativa pode ser proposta pelo órgão ministerial e pela pessoa jurídica interessada^[16].

No caso da responsabilização da pessoa jurídica por ato lesivo, no regime da LAC, em primeiro momento, há procedimento administrativo instaurado pela autoridade máxima de cada órgão ou entidade dos três Poderes. Não há óbice a responsabilização na esfera judicial, incumbida à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, por meio de seus órgãos de representação judicial, bem como ao Ministério Público, os quais poderão ingressar em juízo para aplicação das sanções previstas no artigo 19 da LAC.

Compreendido o contexto de punição múltipla em que se insere o combate a corrupção, bem como a existência de microssistema de repressão peculiar, passar-se-á à análise de sua relação específica com a improbidade administrativa.

4 A IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E A NECESSIDADE DE COERÊCIA ENTRE AS ESFERAS PUNITIVAS

A corrupção, no sentido jurídico pelo qual este trabalho pretende percorrer, caracteriza-se pela obtenção de vantagem ilícita a partir desvio de poder público, com prejuízos ao Erário, aqui compreendidos não apenas os de ordem patrimonial.  Segundo Emerson Garcia^[17], 

Especificamente em relação à esfera estatal, a corrupção indica o uso ou a omissão, pelo agente público, do poder que a lei lhe outorgou em busca da obtenção de uma vantagem indevida para si ou para terceiros, relegando a plano secundário os legítimos fins contemplados na norma. Desvio de poder e enriquecimento ilícito são elementos característicos da corrupção.

(...) a corrupção configura tão somente uma das faces do ato de improbidade, o qual possui um espectro de maior amplitude, englobando condutas que não poderiam ser facilmente enquadradas sob a epígrafe dos atos de corrupção. Improbidade e corrupção relacionam-se entre si como gênero e espécie, sendo esta absorvida por aquela.

Partindo da linha do autor, para quem a corrupção é espécie do gênero improbidade, é preciso traçar algumas linhas sobre o delineamento da probidade administrativa.

Durante certo tempo, o direito foi compreendido como universo fechado, avesso à comunicação com elementos de outros sistemas. Para Hans Kelsen^[18], a validade da norma jurídica independia de sua concordância ou não com a moral, tendo fundamento em sua vigência.

Conforme preleciona Garcia, essa realidade começou a ser reestruturada a partir dos estudos de Maurice Hauriou, pioneiro na idealização da moralidade administrativa, desenvolvendo-a no ápice do positivismo jurídico na França. De acordo com a doutrina francesa, a introdução da moral no direito se deu com o desenvolvimento da ideia de desvio do poder, sob o prisma de que, além de observar a legalidade, a conduta do administrador tem como objetivo a satisfação do interesse público. Ao se exigir que o agente público não se atenha apenas à legalidade estrita, impõe-se, para que sua conduta seja legítima, a observância da ética administrativa e da boa administração, concretizando, assim, a moralidade administrativa^[19].

A doutrina em geral traz a moralidade como centro da probidade administrativa. Na acepção de Garcia, a probidade abrange o respeito a toda a normatização existente, entre regras e princípios, estando a moralidade por ela absorvida, sem delimitar a sua amplitude. Para o doutrinador, devem ser consideradas, além das finalidades às quais visa a gestão administrativa, os meios utilizados para o seu alcance^[20]. 

Segundo Waldo Fazzio Jr., o artigo 4º. da LIA traz o dever geral de probidade, ao estabelecer que “os agentes públicos de qualquer nível ou hierarquia são obrigados a velar pela estrita observância dos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade^[21] no trato dos assuntos que lhe são afetos”^[22].

A probidade administrativa se caracteriza, então, pelo dever de atuação dos agentes públicos com observância dos princípios da Administração Pública, sejam constitucionais ou ordinários, expressos ou implícitos. A conjugação desses postulados consubstancia a ética administrativa, pautada em padrões de boa-fé, de lealdade, de honestidade e, sobretudo, de respeito ao interesse público.

A Constituição Federal de 1988 prioriza a repressão às condutas que destoem da normatização além da legalidade. Assim, o artigo 37, § 4º prevê as consequências para os atos de improbidade administrativa.

A ênfase no regime de responsabilização por improbidade administrativa mostrou tratar-se a improbidade de gênero de que a corrupção é espécie, englobando, assim, todas as condutas que afrontem a ética administrativa. Suas sanções, apesar de serem aplicadas em respeito a princípios típicos do direito penal, como o da individualização da pena, possuem caráter civil, e há quem entenda que a redação do caput do artigo 12 da LIA demonstra certa predisposição do Estado à disponibilidade das sanções, ao impor que elas sejam cominadas de forma proporcional às características do réu e do ato ímprobo em si.

A ação de improbidade administrativa possui características singulares próprias, destacando-se até então existente vedação expressa à transação, ao acordo e à conciliação constante do artigo 17, § 1º, da LIA. Por outro ângulo, a norma proibitiva não passou imune às críticas doutrinárias analisadas, ao se constatar que a Lei de Improbidade Administrativa não acompanhou a introdução, em outras esferas punitivas, da admissibilidade de acordo, principalmente, após o desenvolvimento de técnicas de justiça penal negocial.

A barreira legal para a realização de acordos em matéria de improbidade administrativa necessitava ser superada, havendo diversos argumentos de ordem teórica, dogmática e pragmática que permitem defender a compatibilidade de acordos com o regime de responsabilização de improbidade administrativa. Entre eles, destacam-se:  a) a releitura da obrigatoriedade da ação penal, pela sua disponibilidade regrada; b) a inserção dos institutos negociais de colaboração no microssistema de combate à corrupção; c) a possibilidade de conciliação em matéria de improbidade administrativa, nos termos do artigo 36, § 4º, da Lei nº. 13.140/2015; d) a revogação expressa, ainda que temporária, do artigo 17, § 1º, da LIA pela Medida Provisória nº. 703 de 18 de dezembro de 2015; e) entendimento e postura institucionais do Ministério Público, sobretudo, do Ministério Público Federal, aqui demonstrados pela análise de estudo técnico, de orientação de atuação e da Resolução nº. 179/2017 do CNMP, f) construções doutrinárias e decisões judiciais admitindo reflexos dos acordos realizados em outras instâncias nas ações de improbidade administrativa, e g) necessidade de se conferir coerência aos diplomas integrantes do microssistema de combate à corrupção.

No que diz respeito à colaboração premiada e ao acordo de leniência, não se pode olvidar que esses pactos devem ser firmados em cumprimento ao interesse público em descortinar os atos que reiteradamente atingem o Erário, os quais, sem a cooperação dos agentes diretamente envolvidos, a descoberta e as investigações seriam infrutíferas. É certo que o colaborador, ao decidir revelar informações inéditas, renuncia o seu direito ao silêncio, criando elo de confiança com o Estado. Dessa forma, admitir que as informações por ele reveladas sejam utilizadas em outras esferas punitivas, sem que, para tanto, seja-lhe conferido qualquer benefício, desestimula o firmamento de acordos, o que, conforme com a linha percorrida neste trabalho, afronta o interesse público. Assim, há quem admita a possibilidade de acordos firmados em outras esferas punitivas refletirem no âmbito da improbidade administrativa, seja para mitigar ou excluir a aplicação das sanções, ou, até mesmo, para impedir a propositura da ação, devendo-se observar o caso concreto, desde que garantido o ressarcimento integral do dano causado ao Erário.

A conclusão é de que, assim como já ocorre no âmbito criminal, deveria também o regime da Lei nº. 8.429/1992 absorver a discricionariedade regrada, em observância ao interesse público, para que o sistema alcance a eficiência desejada no combate à corrupção e aos atos de improbidade administrativas a ela correlatos. Por fim, conforme pontuado ao longo do trabalho, em que pese o reconhecimento de que admitir a consensualidade em matéria de improbidade administrativa tem por consequência resultados mais eficazes para o Estado, sobretudo diante da morosidade processual, reconhece-se a necessidade de lei para fixar os parâmetros e o procedimento a serem aplicados, trazendo segurança jurídica aos negociantes.

Finalmente, isso aconteceu com o advento da Lei nº 13.964, de 2019, que revogou o dispositivo proibitivo, possibilitando a possibilidade de interrupção do prazo para contestação, em caso de possibilidade de solução consensual da controvérsia. Diante da alteração legislativa, vê-se que o legislador brasileiro, atento à necessidade de coerência, passou a conferir regramento compatível entre as diversas esferas punitivas dos atos de corrupção.

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

A complexidade do fenômeno multifacetado da corrupção, aliada às nefastas consequências de seus atos, justifica a existência de um microssistema específico de normas repressivas. Cooperam para tanto os tratados internacionais sobre a matéria, os quais direcionam os Estados-Partes a preverem, no ordenamento jurídico interno, mecanismos de combate à corrupção.

Viu-se que, no caso do Brasil, existem diversas e independentes esferas punitivas para os atos corruptos, ocorrendo a incidência múltipla de normas. Entre os integrantes do microssistema anticorrupção brasileiro, foram destacadas as disposições penais dos crimes contra o Erário, a Lei de Improbidade Administrativa e a Lei Anticorrupção.

Assim, as organizações multinacionais elaboraram diretivas que incentivaram a adoção pelos Estados-Partes de mecanismos de combate e repressão, de acordo com suas peculiaridades internas, todos eles autônomos e independentes. Em que pese a ausência de prejudicialidade entre as diversas esferas, resta demonstrado ao longo do trabalho que o fenômeno da múltipla incidência de normas exige coerência entre os procedimentos nelas adotados, o que aconteceu a partir da Lei nº 13.964, de 2019, ao permitir acordos em matéria de improbidade administrativa.

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