RESUMO: O presente artigo propõe-se a realizar uma análise dos impactos do Direito Internacional na salvaguarda dos direitos dos refugiados, bem como investigar os desafios enfrentados pelo Brasil no acolhimento dos migrantes forçados venezuelanos. A problemática que contextualiza este estudo deságua na intensificação de êxodos de migrantes forçados, e a consequente crise de refugiados em diversas partes do mundo. A elaboração do presente artigo se justifica na eminente urgência e relevância da temática, haja vista o exponencial aumento de refugiados nas últimas décadas, e a consequente dificuldade dos Estados em realizarem o acolhimento dos refugiados acolhidos. O presente estudo foi pautado na pesquisa exploratória e qualitativa, as informações foram coletadas mediante pesquisa bibliográfica assim como por bancos de dados das instituições relevantes à temática, especialmente, o Alto Comissariado das Nações Unidas para Estrangeiros (ACNUR) e o Comitê Nacional para os Refugiados (CONARE).  Como hipóteses levantadas, menciona-se a consolidação dos Direitos dos Refugiados após a Segunda Guerra Mundial, em virtude da ascensão dos Direitos Humanos como uma das principais pautas internacionais; constatou-se, que no Brasil, as medidas empregadas para proteção dos refugiados venezuelanos concentraram-se no ordenamento de fronteira, mas restaram insuficientes no acolhimento e no dever de integração social dos refugiados.

Palavras-chave: Direito dos Refugiados; Convenção de 1951; venezuelanos no Brasil; Lei de Refúgio.

ABSTRACT: This article aims to analyze the impacts of international law on the protection of refugees' rights and investigate the challenges faced by Brazil in accommodating Venezuelan refugees. The issue that contextualizes this study arises from the intensification of forced migration and the resulting refugee crisis in various parts of the world. This article's elaboration is justified by the urgent need and relevance of the subject, given the exponential increase in refugees in recent decades and the resulting difficulty for states to accommodate them. The study was based on exploratory and qualitative research. The information was collected through bibliographic research and databases of institutions relevant to the subject, especially the United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR) and the National Committee for Refugees (CONARE). Some hypotheses raised include the consolidation of refugee rights after World War II, due to the rise of Human Rights as one of the main international agendas. It was also found that in Brazil, the measures employed to protect Venezuelan refugees concentrated on border regulation but were insufficient in terms of providing proper accommodation and social integration for the refugees.

Keywords: Refugee Rights; 1951 Convention; Venezuelan Refugees; Refugee Law.

1 INTRODUÇÃO

A criação do instituto do refúgio remonta ao início do século XX, em um contexto de pós Primeira Guerra Mundial e como consequência do significativo número de pessoas perseguidas nos territórios da União das Repúblicas Socialistas Soviéticas. Neste cenário, foi vislumbrado, o referido instituto, pela Liga das Nações a fim assegurar de forma concreta a proteção dos refugiados, mediante a reunião e vinculação dos demais atores internacionais às obrigações que tinham para com os migrantes forçados (Jubilut, 2007).

Nesta ótica, consoante será abordado neste estudo, o instituto do Refúgio passou por um processo de evolução significativo nas últimas décadas, na medida em que dispõe, na atualidade, de um sistema político-jurídico internacional fortemente consolidado e de prestígio na comunidade internacional, constituindo-se a Convenção de 1951 e o Protocolo de 1967 como a   pedra angular dos Direitos dos Refugiados (Jubilut, op. cit.).

Na atualidade, a discussão acerca dos Direitos dos Refugiados ocupa importante espaço entre os atores internacionais, na medida em que tais direitos se fazem imprescindíveis para a proteção de milhões de refugiados que todos os anos deixam seus países por ameaças ou violações à vida, à integridade física ou à liberdade. Neste sentido, dados da ACNUR (o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados) apontam que até o final do ano de 2022, o número de pessoas deslocadas por perseguição, guerra, violência e violação dos direitos alcançou o recorde de 108,4 milhões, constatou-se ainda, o aumento de 19,1 milhões dos migrantes forçados em relação ao ano anterior (Pachioni; Beltrame, 2023).

A problemática surge, uma vez que o aumento gradativo dos migrantes forçados pelo mundo  desencadeia uma grande crise de refugiados,   e por consequência, tem gerado o aumento dos casos de xenofobia e discursos de ódio, bem como a sobrecarga nos locais de acolhimento que apresentem infraestrutura inepta, este último fator, gera outros transtornos como: a dificuldade de acesso à saúde, moradia, educação,  serviços de saúde e trabalho pelos refugiados, mesmo após terem deixado o país de origem e já estarem em solo do país acolhedor.

Neste sentido, o presente estudo visa compreender o papel que exerce o Direito Internacional na salvaguarda dos direitos do Refugiados, tomando como ponto inicial o estudo da evolução histórica e conceitual do instituto e dos instrumentos jurídicos hoje prestigiados pela comunidade internacional bem como pela análise da performance do governo brasileiro quando do acolhimento dos refugiados venezuelanos no Brasil.

2 O PANORAMA HISTÓRICO DO INSTITUTO DO REFÚGIO

Para que se se possa compreender o Direito dos Refugiados na contemporaneidade, importa que, em primeiro lugar, examine-se a evolução histórica do seu predecessor: o direito ao asilo. Ademais, tal investigação será de grande valia, na medida em que auxiliará na distinção de ambos os institutos, que será feita, ainda neste estudo.

2.1 O ASILO COMO PREDECESSOR DO REFÚGIO

Nos Bastariam poucos minutos diante de um bom livro de história para que fosse possível identificar, já nos primórdios da humanidade, diversas incidências do asilo.  Nesta ótica, não seria um exagero afirmar que o asilo é tão antigo quanto a própria humanidade, e que é tão intrínseco a ela, quanto a existência do próprio ser humano. É neste sentido que Reale (1938 apud Silva Júnior, 2017, p. 199) aduziu ser a ideia de asilo “[...] contemporânea ao crime e ao infortúnio, à penitência e à piedade”.

Destarte, já nos primeiros capítulos do Livro Sagrado dos Cristãos, a Bíblia, é possível observar uma série de ocasiões que levaram os indivíduos a buscarem terras alheias para se abrigarem. Neste contexto, de plano, depara-se com a história de Adão e Eva, o primeiro casal a ser criado por Deus, que foi expulso do jardim do Éden, como consequência da desobediência e do pecado que os separou do Divino.

[...] Então disse o Senhor Deus: "Agora o homem se tornou como um de nós, conhecendo o bem e o mal. Não se deve, pois, permitir que ele tome também do fruto da árvore da vida e o coma, e viva para sempre. Por isso, o Senhor Deus o mandou embora do jardim do Éden para cultivar o solo do qual fora tirado. Depois de expulsar o homem, colocou a leste do jardim do Éden querubins e uma espada flamejante que se movia, guardando o caminho para a árvore da vida (Bíblia, 2018, gn 3, 22-24, p. 16-17).

Assim também Caim, que movido pelo sentimento de inveja, decidiu ceifar a vida de Abel, seu único irmão, sendo castigado pelo Criador a vaguear errante pela terra; De igual modo, José, que foi orientado a deixar a sua terra a fim de livrar, das mãos de Herodes, o Salvador que viria a nascer (Bíblia, 2018).

É perceptível neste momento histórico, ainda que implicitamente, a presença do asilo como meio de encontrar refúgio em outra terra, outro povoado ou nação, pelos mais variados fatores possíveis.

Nesse sentido, Rodrigues (2006) explica que a palavra asilo tem sua raiz no grego Asylon, sendo formada pela partícula “a” que indica a negativa “não” e asyloo, que equivale a quitar, arrebatar, secar, extrair; tal expressão possui esta origem haja vista o asilo ter sido comumente adotado pelas políticas da Grécia Antiga, conhecida por abrigar os perseguidos e estrangeiros, de modo que os beneficiários de tal direito eram abrigados em Mosqueiros, bosques sagrados e juntos ao imperador. Deste modo, para os Gregos, a concessão do Asilo importava na demonstração de humanidade e cultura, sendo que, naquele momento, a Grécia concedia o benefício a todos os criminosos, independentemente da gravidade ou espécie do crime cometido.

Como consequência da expansão do Império Romano, o caráter estritamente humanitário adotado pelos Gregos deu lugar à prevalência da ótica jurídica. Neste ínterim, o Imperador Teodósio, mediante o édito que regulamenta o Direito ao Asilo, em 431 - posteriormente confirmado pelo Código Justiniano, em 535 - impôs a concessão do Asilo sob a condição da inexistência de crimes cometidos no seio da legislação vigente, contando, contudo, com especial proteção aos perseguidos injustamente pelo Poder Público. Neste momento histórico, o asilo se estabelecia nas dependências da igreja católica, a saber, igrejas, conventos, mosteiros e cemitérios (Andrade; Rodrigues, 2019).

Após o declínio do Império Romano, observou-se uma grande transformação no cenário Europeu, visto que o rompimento da natureza hegemônica que trazia o domínio romano deu lugar à luta pela construção de uma identidade própria e pela prevalência em face do outro. Neste momento ocorre o nascimento do Estado Moderno, com a supervalorização do “eu” e da hiperprotecção das gentes, da cultura e das fronteiras. Dessarte, pode-se dizer que entre os séculos X e XV, assiste-se uma grande reforma no instituto do Asilo, sobretudo pois os locais de asilo, tais como mosteiros, igrejas, conventos e demais locais típicos de acolhimento aos asilados passaram a ser abrigo de muitos abusos e injustiças, vez que eram aceitos todos os tipos de criminosos que já não podiam ser controlados só pela Igreja. Em virtude dos descontroles, o asilo passou também a ser responsabilidade dos Estados Europeus, o que os levou a tomar medidas mais restritivas na admissão dos asilados (Andrade; Rodrigues, op. cit.).

Com a perda do Poder do Clero, já no século XVI, em face do rompimento institucional com a Igreja Católica, o Asilo deixou de ser uma função exclusivamente clerical, passando a ser competência dos governantes europeus, que adotaram uma política mais benéfica aos asilados, com exceção, todavia, dos criminosos políticos, haja vista que as escolhas políticas eram movidas por um desejo de vingança privada. A partir de então, iniciou-se o processo de Laicização do instituto do Asilo, que alcançou sua concretização no século XVII. Neste sentido, o poder civil interno passou a reger a política do asilo, dado o contexto de nascimento dos Estados Nacionais e do estabelecimento do poder civil soberano interno dos respectivos Estados em formação (Andrade; Rodrigues, 2019).

            Segundo Andrade e Rodrigues (op. cit.), já no século XVII, passou-se a interpretar o direito ao Asilo como sendo um direito natural do ser humano, transformando-se em uma obrigação dos Estados em nome do dever humanitário que tinham para com os indivíduos perseguidos. Assim sendo, os precursores do Direito Internacional, sobretudo, Suarez, Wolff e Hugo Grotius, passaram a defender a tese de que o direito ao asilo é também um dever de prestação de proteção e auxílio humanitário inerente à figura do Estado e por isso, um direito natural. De igual modo, Grotius entendia que somente deveria ser concedido asilo aos indivíduos perseguidos por crimes religiosos e políticos, tese que só veio a ser adotada a partir do século XIX.

            No século XVIII, no contexto da Revolução francesa de 1789, surge a primeira tentativa de constitucionalização do instituto do asilo. Dessarte, a constituição francesa de 1793 passou a reconhecê-lo em seu art. 120, dispondo-se a acolher pessoas de outras nacionalidades que estavam sendo perseguidas pelos seus países de origem em virtude das restrições de seus direitos e liberdades. Cumpre salientar, contudo, que tal tentativa se deu por frustrada, uma vez que foi vencida pelos movimentos contrarrevolucionários, que acabaram por impedir a entrada em vigor da Constituição Francesa de 1793 (Rodrigues, 2008).

Nesta esteira, observou-se, nos anos em que seguiram a revolução, a edição de um conjunto de medidas legislativas ainda mais restritivas no que diz respeito às políticas de asilo, que passaram a permitir, inclusive, a expulsão de estrangeiros que viessem a perturbar a ordem pública (Rodrigues, op. cit.).

            De acordo com Rodrigues (op. cit.), nos demais países da Europa, o direito ao asilo deixou de ser um direito individual, e passou a se tornar uma prerrogativa do Estado em admitir ou não o requerente do asilo. Contudo, é no início do século XIX que as teses de Grotius começaram a ser adotadas e vão alçando maior relevância perante os integrantes da comunidade internacional, de modo que, a partir desse momento, os asilados praticantes de graves crimes comuns passaram a ser entregues aos países em que os tinham cometido, ademais, nos casos dos praticantes de crimes políticos, aplicava-se o princípio da não extradição, salvo os crimes praticados contra o chefe do Estado.

            Assim sendo, o Reino Unido foi o primeiro a introduzir o princípio da não extradição em sua legislação, a Lei de Registros de Estrangeiro (The 1826 Registration of Aliens Act) vedava ao governo britânico, a prerrogativa de deportar os beneficiários do asilo, postulando que uma vez concedido o asilo, este não poderia ser devolvido. Ademais, o art. 6°, da lei de extradição Belga (‘Loi sur les extraditions’), consagrou o princípio de não extradição de qualquer asilado político, com exceção dos asilados que ameaçassem a segurança pública (Aleshkovski; Botcharova; Grebenyuk, 2021).

            Pode-se dizer, contudo, que até o período que antecede a primeira Guerra Mundial, a comunidade internacional fazia vistas grossas às complexidades intrínsecas ao instituto do asilo, de maneira que ainda não se vislumbrava um tratamento político-jurídico efetivo que promovesse a sua proteção e solidificação e não se vislumbrava um arcabouço jurídico voltado para essa garantia. Assim sendo, observa-se que a proteção fornecida se dava em casos velados e de caráter ad hoc, seja pela concessão do asilo, ou a extradição conjugada com o direito penal internacional (Rodrigues, op. cit.).

2.2 A ASCENSÃO DO REFÚGIO NO CONTEXTO DE PÓS-GUERRA

            O cenário mundial sofreu drásticas transformações em decorrência das perdas causada pela Primeira Guerra mundial. A guerra causou a morte de mais de 8 milhões de soldados, deixou cerca de 20 milhões de soldados feridos e 5 milhões desaparecidos, e junto às catástrofes, um enorme contingente de refugiados e vários outros milhares de movimentos populacionais de deslocação forçada, agora em busca de condições mínimas de sobrevivência (Rodrigues, 2008).

Observou-se o impacto em diversos prismas: no econômico pois os meios de produção estavam comprometidos - gerando aumento no índice de desemprego - no social, em vista do crescimento exponencial da miséria e da fome, e em termos políticos pois agora, a paz estava fragilizada e não havia um poder político estruturado. A acumulação desse desastre fez com que os Estados Europeus passassem a adotar políticas cada vez mais restritivas às migrações, essas medidas acabaram por fazer com que milhares de pessoas buscassem outros territórios para se deslocar, causando a formação de um enorme contingente de pessoas socialmente vulneráveis (Andrade; Rodrigues, 2019).

            Tamanha fora a contingência de refugiados oriundos da Primeira Guerra Mundial, que o século XX chegou a ser chamado de “o Século dos Refugiados”, é neste sentido que o escritor e crítico Britânico John Berger (2003 apud AleshkovskiI; Botcharova; Grebenyuk, 2021, p. 115) aduziu: “o nosso século é o século de viagens forçadas…o século do desaparecimento. O século das pessoas verem impotentemente outros, que estavam próximos deles, desaparecerem no horizonte”.

            O quadro era catastrófico, milhares de pessoas passaram a ser vulneráveis social e economicamente, estavam sendo deportadas, perseguidas, desamparadas e, muitas delas carecendo de moradia, alimentos e acesso à saúde. Neste contexto, não houve outra saída à comunidade internacional senão passar a encarar a ineficiência das políticas que estavam sendo adotadas e iniciar a busca por soluções concretas que promovessem a devida proteção aos refugiados.

No início, a assistência a essas pessoas era providenciada pela Cruz Vermelha, mas, com o constante aumento de indivíduos sob a sua custódia, esta organização solicitou a ajuda da Liga das Nações para enfrentar a questão. Essa organização, apesar de dar destaque à questão das minorias, não trazia em seu estatuto a problemática dos refugiados, mas, diante da situação concreta que lhe foi apresentada, estabeleceu, em 1921, o Alto Comissariado para os Refugiados Russos. Teve início aí a proteção internacional aos refugiados (Jubilut, 2007, p. 75)

            Salienta-se que, embora o Tratado de Versalhes (1919) e o Pacto da Liga das Nações tenham estabelecido parâmetros gerais para promoção da paz e segurança internacionais, assim como a busca pela garantia de condições de trabalho dignas e justas para homens, mulheres e crianças, restou, contudo, inerte quanto às políticas de proteção e assistência aos imigrantes forçados (Andrade; Rodrigues, op. cit.).

            Neste primeiro momento, a Liga das Nações passava por extrema pressão em resolver a problemática dos refugiados, assim sendo, embora não tenha estabelecido mecanismos necessários no Tratado de Versalhes para resolver a problemática, preocupou-se em regularizar o estatuto jurídico e o recenseamento dos refugiados, foi neste momento que se criou o “Passaporte Nansen”, o primeiro passaporte dos refugiados (Andrade; Rodrigues, op. cit.).

            Em 1933 foi elaborada a Convenção relativa ao Estatuto dos Refugiados, pode-se dizer que foi o primeiro instrumento jurídico no âmbito internacional, especialmente elaborado para atender os direitos dos refugiados, prevendo, em especial a proibição de deportação dos Refugiados para os países em que sofriam perseguições (non-refoulement). A referida Convenção foi assinada por apenas 09 países, dentre esses a França e o Reino Unido e foi inovadora por atribuir ao refugiado uma condição semelhante ao do estrangeiro privilegiado, tornando-se uma referência para os instrumentos posteriores. Observa-se, contudo, que após o eclodir da Segunda Guerra Mundial, as discussões e a evolução acerca de políticas voltadas à questão do refúgio e do asilo ficaram, de certo modo, paralisadas (Andrade; Rodrigues, 2019).

            Neste meio tempo, pode-se, contudo, mencionar dois tratados firmados a fim de garantir a proteção dos refugiados provenientes da Alemanha, quais sejam, o Acordo Provisório relativo ao Estatuto dos Refugiados vindos da Alemanha, firmado em Genebra em 04 de julho de 1936, e a Convenção relativa ao Estatuto dos Refugiados provenientes da Alemanha, assinada em Genebra em 10 de fevereiro de 1938. Neste sentido, como os refugiados da Alemanha não tinham direito ao Passaporte Nansen, esses tratados objetivavam suprir essa necessidade, concedendo-se um certificado separado (Jaeger, 2001).

            Cumpre reforçar, contudo, que nem o Acordo Provisório relativo ao Estatuto dos Refugiados vindos da Alemanha nem a Convenção relativa ao Estatuto dos Refugiados provenientes da Alemanha traziam em suas previsões o princípio do non-refoulement, ademais suas previsões também eram mais fracas, do ponto de vista jurídico, do que a Convenção de 1933 (Jaeger, op. cit.).

            Neste meio tempo, a comunidade internacional deduziu que a Liga das Nações não estava conseguindo desempenhar mudanças significativas que concretizasse as motivações e valores expressos quando da sua idealização, especialmente no que concerne à eliminação de disputas entre os Estados e a manutenção da paz internacional. Nesta senda, em 1945 foi fundada a Organização das Nações Unidas (ONU), e em 1946 se vê sendo oficialmente dissolvida a Liga das Nações (Andrade; Rodrigues, op. cit.).

            Deste modo, a ONU tem como objetivo servir como mediador em conflito entre países, promover o respeito pelos direitos fundamentais e a dignidade da pessoa humana, além de fomentar a paz mundial e a sedimentação de um mundo mais justo e livre para os seus habitantes. infere-se que após o cenário devastador resultante dos conflitos da Segunda Guerra Mundial, a comunidade internacional passou a reconhecer a imprescindibilidade dos Direitos Humanos para prevenir que outras injustiças e desastres viessem a acometer a humanidade. Por conseguinte, os Estados passaram a se comprometer a seguir as agendas para sanar as injustiças no âmbito social, econômico, humanitário (Rodrigues, 2008).

            Em julho de 1947 a Assembleia-geral das nações unidas criou uma agência, não permanente e de caráter internacional, a chamada Organização Internacional para os Refugiados (OIR), tendo como objetivo impulsionar as políticas idealizadas acerca dos Direitos dos Refugiados, suas políticas relacionavam-se à identificação, a assistência médica, jurídica, auxílio em suas carências e necessidades, bem como ações de reinstalação e reintegração dos refugiados na sociedade. Pouco tempo depois, em 10 de dezembro de 1948 ONU promulgou a Declaração Universal dos Direitos do Homem, como uma forma de complementar o disposto na Carta das Nações Unidas, neste documento veio a reconhecer a dignidade e o valor da pessoa humana, a igualdade de direitos dos homens e das mulheres, e o comprometimento em fomentar melhores condições de vida aos seres humanos (Andrade; Rodrigues, op. cit.).

            Contudo, resta pontuar que a OIR não logrou êxito em seu propósito, e logo percebeu-se que a problemática dos refugiados era de ordem mais profunda e complexa do que se imaginava, não se tratava, portanto de uma questão pontual, e temporária, tinha raízes em aspectos endógenos e mais abrangentes que somente poderiam ser devidamente tratados por meio de normas sólidas, e por meio da participação mais incisiva de toda a comunidade internacional. Dada essa observação, em 01 de janeiro de 1951 a Assembleia-geral das Nações Unidas cria o Alto-Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR), enquanto cessa oficialmente o exercício da OIR, já em 1952.  Neste sentido, nos termos do Estatuto da ACNUR de 14 de dezembro de 1950, o referido órgão será de caráter totalmente apolítico, será humanitário e social (capítulo I, 2) e terá como objetivo encontrar soluções permanentes para o problema dos Refugiados (Andrade; Rodrigues, 2019).

            Observa-se, a partir deste momento, uma mudança de postura dos atores da comunidade internacional quanto ao enfrentamento do problema em si, na medida em que reconheceram que a problemática que envolve os refugiados demanda a proposição e efetivação de medidas concretas e alinhadas, não somente temporárias e pontuais, mas contínuas e pré-convencionadas. A partir deste momento é idealizada a Convenção das Nações Unidas relativa ao Estatuto dos Refugiados (de 1951), em 1952 é criado o Comité Intergovernamental para as Migrações Europeias e em 1954 o  Fundo das Nações Unidas para Refugiados (UNREF),  além desses, muitos outros instrumentos internacionais foram idealizados a fim de atender as necessidades dos refugiados, reforçando sempre, o direitos fundamentais do homem, sua liberdade, igualdade e tratamento com justiça, independentemente de raça, sexo, nacionalidade ou religião, tais quais os fundamentos postulados na  Declaração Universal dos Direitos do Homem de 1948 (Rodrigues, 2008).

2.3 O DIREITO INTERNACIONAL DOS DIREITOS HUMANOS COMO DIVISOR DE     ÁGUAS PARA A CONSOLIDAÇÃO DO REFÚGIO

            O Direito Internacional dos Direitos Humanos surge de modo responsivo às imensuráveis atrocidades e barbáries cometidas durante a Segunda Guerra Mundial. Frente à um cenário devastador, os atores da comunidade internacional passaram a perceber a urgência de um arcabouço jurídico internacional que empregasse medidas efetivas à proteção do bem maior da sociedade: o ser humano.  Pode-se dizer à vista disso, que os Direitos Humanos surgem naquele momento como uma das discussões mais urgentes entre a comunidade internacional (Jubilut, 2007).

            Os Direitos humanos, por assim dizer, são o núcleo de direitos essenciais dos seres humanos, sendo de titularidade destes em virtude de uma construção histórica por meio da qual buscou-se assegurar a dignidade inerente ao ser humano, de semelhante modo, Hannah Arendt o define como “direitos a ter direitos”. Tais direitos essenciais são individuais, e tem como condão a salvaguarda dos direitos mais cruciais do ser humano, seja de particular para particular, ou de particular em face do Estado (Jubilut, op. cit.).

            Aduz Jubilut (op. cit.) que antes da Segunda Guerra mundial, desde o final do século XVIII, os Direitos Humanos eram positivados somente pelas ordens internas dos Estados, que obrigava a todos o respeito àqueles direitos essenciais, cabendo, neste sentido, a reivindicação daqueles que se sentiam lesados. Após a Segunda Guerra mundial, a comunidade internacional percebeu a importância de internacionalizar tais direitos a fim de que se evitasse a repetição das imensuráveis atrocidades naquele período cometidas. Deste modo, em 1945, cria-se a ONU para atuar na manutenção da Paz internacional e promover a cooperação dos Estados na defesa dos direitos humanos, é neste momento que é consumada a internacionalização dos Direitos Humanos, uma vez que os Estados assumem um compromisso internacional de os observarem.

            Pode-se dizer que a internacionalização dos Direitos Humanos foi fundamental para propositura de outras discussões elementares entre a comunidade internacional, dentre elas, a questão do próprio Refúgio. Afirma-se, portanto, que a ascensão dos Direitos Humanos perante os atores internacionais deu abertura para criação de instrumentos normativos nos casos de paz, considerando-se a especificidade do conteúdo e dos sujeitos (a exemplo da a Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial - 1965); nos casos de conflito bélico, que é o caso do Direito Internacional Humanitário e no âmbito do Direito Internacional dos refugiados. Tem-se que esses três ramos são, em verdade, vertentes de um grande sistema de proteção à pessoa humana: O Direito Internacional dos Direitos Humanos Lato sensu (Jubilut, op. cit.).

Deste entendimento, extrai-se que o Refúgio constitui uma das faces dos Direitos Humanos, sendo, dessarte, por este juridicamente fundamentado. Neste sentido alude Aunión:

[la] figura del Refugio se considera, como un componente del Derecho Internacional de los Derechos Humanos que ha venido recogiendo aspectos fundamentales del Asilo, debido a que hasta la fecha la institución del asilo territorial no ha alcanzado una codificación convencional aceptada por todos los Estados de la Comunidad Internacional (2006, p. 21 apud Rodrigues, 2021, p. 107).

            Pode-se dizer, portanto, que a internacionalização dos Direitos Humanos transformou o indivíduo em um sujeito do Direito Internacional, de modo que a criação desse espaço de discussão entre a comunidade internacional enfraqueceu as desculpas baseadas no conceito e soberania dos Estados, que encobriram práticas de perseguição, torturas, massacres contra minorias étnicas e opositores políticos (Amaral Júnior, 2001 apud Jubilut, 2007).

3 DAS FONTES DO DIREITO DOS REFUGIADOS

Antes de dar início ao aprofundamento no estudo do instituto do Refúgio, importa primeiro apontar as principais similaridades e diferenças entre o refúgio e asilo, isto pois, não obstante o artigo 14 da Declaração Universal dos Direitos Humanos (DUDH) de 1948 tenha feito menção a ambos os institutos utilizando unicamente a palavra “asilo”, tratam-se, indiscutivelmente, de conceitos que trazem diferentes efeitos práticos no plano fático e jurídico.

3.1 PONTOS DISTINTIVOS ENTRE REFÚGIO E ASILO

            No que tange às similaridades, infere-se que ambos os institutos têm o âmago de proteger os indivíduos vítimas de perseguição, ademais, não guardam relação com a reciprocidade, de modo que podem ser concedidos independentemente da nacionalidade da vítima, bem como, encontram fundamento na cooperação e na solidariedade internacionais (Barreto, 2006).

            Já quanto às diferenças, pode-se pontuar, em termos históricos, que o asilo data da antiguidade, sendo perceptível, conforme discorrido nesse estudo, desde os primórdios da humanidade, enquanto que o refúgio é um instituto mais recente, criado após a primeira Guerra Mundial. Outra diferença incide sobre o âmbito de aplicação, destarte, enquanto o asilo (territorial e diplomático) só comporta hipóteses de perseguição política que enseje a proteção do indivíduo, sendo praticado, acima de tudo em âmbito regional, na américa-latina, o refúgio detém aplicação universal, podendo ser concedido com base em 05 fundamentos gerais: opinião política, raça, religião, nacionalidade e pertencimento a grupo social (Jubilut, op. cit.).

            Ademais, tem-se que o Asilo diplomático não depende de fator de extraterritorialidade, sendo este contudo imprescindível no caso do refúgio. Enquanto o direito ao asilo é considerado “imperfeito” por viabilizar a sua solicitação, mas não a garantia de que irá recebê-lo, o refúgio se revela uma opção genérica e universal e mais abrangente, de modo que as condições para reconhecimento de refugiado são mais claras e definidas, em contraponto às do asilo, no qual a verificação de perseguição política fica a cargo do próprio Estado, o que acaba gerando certa insegurança e eventualidade (Rodrigues, 2021).

            Ademais, a concessão do asilo baseia-se na perseguição em que o indivíduo está sofrendo, enquanto que o refúgio pode ser solicitado sob o bem fundado temor da perseguição, sem que esta tenha se concretizado (Rodrigues, op. cit.).

            Nesta esteira, Pereira (2009) aduz que a concessão do Asilo por um Estado é constitutiva de direitos, enquanto que a atribuição do status de refugiado, quando observadas as disposições previstas na CRER, é declaratória. Uma vez que se trata de uma discricionariedade, concedendo ou não o Asilo, o Estado não será responsabilizado perante a comunidade internacional, e sequer possui o dever de empregar políticas que visem integrar o asilado ao novo local de moradia, ao contrário do que acontece no refúgio, que a partir do momento que reconhece o status de refugiado, adquire também o dever de empregar meios de sua integração na comunidade, como forma de obrigação internacional.

            Cumpre ressaltar, no que diz respeito ao refúgio, a concessão do status de refugiados está relacionada às hipóteses elencadas nos instrumentos internacionais (em especial Convenção de 1951 e com o Protocolo de 1967), contudo, uma vez que esse direito é concretizado dentro dos Estado, estes têm a prerrogativa de ampliar esse rol, como bem fez o Brasil que reconheceu a grave e generalizada violação de direitos humanos como hipótese de atribuição do status de refúgio. Por fim, pode-se inferir como elementos essenciais ao refúgio: a perseguição, a extraterritorialidade e o bem fundado temor, ou justo temor (Jubilut, 2007).

3.2 AS FONTES INTERNACIONAIS DO DIREITO DOS REFUGIADOS

            Tão importante quanto compreender a norma imediata, é entender suas origens e natureza, ocasião em que será possível compreender também os efeitos do instrumento normativo que se estuda. Deste modo, importa nesta sessão, investigar mais a fundo as fontes que regem o Direito Internacional dos Refugiados.

            De plano, enfatiza-se que o Direito Internacional dos Refugiados retira sua base jurídica das fontes do Direito internacional Público, o qual, por conseguinte, será o foco deste tópico. Neste sentido, entende-se que as fontes são a origem primária do Direito, é o fundamento do qual serão retirados os direitos e obrigações concernentes a um ramo jurídico específico.

Tem-se, nesta esteira, que as fontes podem ser formais - métodos de criação de normas - bem como materiais - aquelas que provam a existência de uma norma. No âmbito do Direito internacional Público as fontes são previstas no artigo 38 do Estatuto da Corte Internacional de Justiça, prevendo que o órgão usará as seguintes fontes de Direito Internacional Público para emitir suas decisões: as convenções internacionais, o costume, os princípios gerais do direito, as decisões judiciárias internacionais, a doutrina e a equidade (Andrade; Rodrigues, 2019).

            Conforme aduzem Andrade e Rodrigues (op. cit.), as fontes primárias de Direito Internacional são os tratados, os costumes e os princípios gerais do direito, sendo que a doutrina e a equidade serão utilizadas subsidiariamente. Não obstante, há de se ressaltar que, a priori, não há hierarquia entre as fontes de Direito Internacional, salvo nos casos de observação aos princípios da especialidade e da posterioridade.

Sobre essa última observação, enfatiza-se que a hierarquia se torna inflexível quando envolvidas normas Jus Cogens, que nada mais são do que as normas (01) já aceitas por toda a comunidade internacional, (02) que não admite derrogação e (03) que só pode ser alterada por norma de Direito Internacional geral e possua as mesmas características. Ademais, embora não tenha sido mencionado no artigo 38 do Estatuto da Corte Internacional de Justiça, é pacífico que os atos unilaterais das organizações Internacionais e dos Estados, também estão inclusos no Rol de fontes do Direito Internacional Público (Andrade; Rodrigues, op. cit.).

            Neste artigo, considera-se o enfoque nas convenções internacionais, uma vez que são as principais fontes do Direito Internacional público contemporâneo, sendo o meio pelo qual as normas são positivadas e concedem maior segurança jurídica no plano internacional. De acordo com Andrade e Rodrigues (op. cit.), os tratados são realizados de forma escrita e solene, sendo convencionados pelos Estados partes, que se comprometem a cumpri-lo e são vinculados às obrigações nele contidas. Deste modo, apesar de os tratados serem celebrados em âmbito internacional, também surtirão efeitos na ordem interna dos Estados partes, como é o caso do Direito dos Refugiados.

            No âmbito do Direito dos Refugiados, infere-se que o divisor de águas se deu com a promulgação da Convenção de Genebra relativa ao Estatuto dos Refugiados de 1951, isto porque foi nela que se estabeleceram critérios para o reconhecimento do status de refugiado, ademais, o referido instrumento determinou que a conceituação do status de refugiado fosse aplicada a todos os acordos internacionais pertinentes ao refúgio (Jubilut, 2007).

Infere-se, portanto, que mediante este documento houve a consolidação e maturação das normas internacionais de Direito dos Refugiados, uma vez que trouxe elementos jurídicos palpáveis que conferiam maior segurança jurídica acerca da temática. Dessarte, já no art. 1° da CRER observa-se a imposição de uma limitação temporal:  só seriam aplicáveis os preceitos nela inscrito aos casos de refúgio cujos elementos catalisadores para busca de proteção tivessem ocorrido antes de 01 de janeiro de 1951, guardando-se, contudo, à possibilidade de posterior alteração dessa cláusula. (Jubilut, op. cit.).

 Ademais, a convenção concedia a prerrogativa aos Estados Partes de definir restrições geográficas, estipulando se a aplicação se restringia a acontecimentos ocorridos no continente Europeu ou se abrangia ocorridos alhures. Outrossim, a Convenção estabelece algumas garantias ao refugiado: determinando que os Estados deveriam aplicar as disposições da Convenção sem discriminação relativa à raça, religião ou país de origem, e que deverão conceder aos refugiados o mesmo tratamento que dão aos nacionais no que tange à liberdade de praticar sua religião e a de instrução religiosa de seus filhos. Se por um lado, contudo, concedia garantias, por outro também determinava obrigações aos refugiados, como seja, a de respeitar as leis e os regulamentos dos Estados acolhedores. Talvez a garantia mais notável, todavia, seja a concernente ao princípio do non-refoulement que resta previsto nos arts. 32 e 33 da Convenção em comento. (Andrade; Rodrigues, 2019).

Segundo Andrade e Rodrigues (op. cit.), tal princípio veda que os Estados acolhedores expulsem o refugiado para a fronteira dos territórios em que sua vida e liberdade estejam sendo ameaçadas, salvo nos hipótese de ordem pública e segurança nacional, caso em que será concedido ao refugiado o prazo razoável para buscar acolhimento por outro país. Os arts. 12 e 29 reservam também aos refugiados o direito à: propriedade, educação, habitação, ao exercício de profissão, à educação, tais como outros fundamentais. A Convenção de 1951 enfatizou o caráter apolítico e humanitário do refúgio, reforçando que o refúgio não deveria ser causa de tensão entre os Estados.

Conforme mencionado há pouco, a Convenção de 1951, em seu primeiro momento tinha como objetivo tutelar apenas aos casos de refúgio cujos elementos catalisadores para busca de proteção tivessem ocorrido antes de 01 de janeiro de 1951, contudo, após a sua promulgação um novo contingente de refugiados começou a surgir no continente Africano e Asiático, o que levou a ACNUR a iniciar uma reforma no referido diploma, viabilizando, assim, celebração do Protocolo de Nova Iorque, de 31 de janeiro de 1967, tal documento vem, por conseguinte, como um adicional à Convenção de 1951, rompendo com a restrição temporal nela prevista (Silva Júnior, 2017).

Em 1984, a ACNUR realizou o encontro de 10 Estados-Latino, na cidade de Cartagena das Índias, para debaterem sobre o grande fluxo de refugiados advindos da América Central, este encontrou levou à criação da Declaração de Cartagena sobre Refugiados de 1984, que, em plano regional, inovou ao ampliar o conceito de refugiado, admitindo a “violação maciça de direitos humanos” como hipótese para o reconhecimento do status de refúgio (Silva Júnior, op. cit.).

Desta forma, a Declaração de Cartagena recomenda aos Estados que considerem refugiados não só os indivíduos que fugiram de ameaças nos termos da Convenção de 1951, mas também aqueles que tiveram sua vida ou integridade física ameaçadas por violência generalizada, agressão estrangeira, conflitos internos, violação maciça de direitos humanos ou quaisquer outras circunstâncias que perturbem gravemente a ordem pública. (Silva Júnior, 2017)

            Mais adiante, em 1994, dá-se a promulgação da Declaração de São José sobre Refugiados e Pessoas Deslocadas, em face às gradativas complicações da situação socioeconômica em diversos Estados, buscando, por meio deste instrumento proteger em especial os Refugiados e deslocados internos. Já em 2004 é editado o Plano de Ação do México, que apesar de ser mera declaração e não gerar vinculações aos Estados, exprimia o interesse dos atores internacionais da América Latina em ampliarem a proteção aos refugiados e reconhecerem tais direitos como fundamentais do ser humano (Silva Júnior, op. cit.).

3.3 A PROTEÇÃO DOS REFUGIADOS À LUZ DO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO

Conforme exposto preteritamente neste artigo, com vistas a tomar as rédeas sobre a crise dos refugiados, intensificada após o fim da Segunda Guerra Mundial, a comunidade internacional criou o ACNUR (o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados), juntamente à Convenção relativa aos Estatutos do Refugiados de 1951. Ressalta-se que, em virtude da presença da cláusula de limitação geográfica na Convenção de 1951, apenas os refugiados provenientes da Europa tinham direito de reconhecimento do Status de refugiados (Francioni, 2022).

Contudo, com a ocorrência de outras tragédias, apenas as disposições contidas na Convenção de 1951 não supriam as novas problemáticas relativas ao refúgio, sobretudo no que diz respeito às limitações temporais e geográficas, neste sentido, os Estados decidiram editar o protocolo de 1967 sobre o Estatuto dos Refugiados, que retirava as limitações temporais e geográficas e ampliava o conceito de refugiado (Francioni, op. cit.).

Contudo, embora sendo signatário do Protocolo de 1967, com a instalação da ditadura militar no Brasil (1964-1985), o país manteve a cláusula de limitações geográficas e passou a preferir conceder o Asilo e não o reconhecimento de refúgio para os perseguidos não europeus. O objetivo do governo brasileiro, que naquela época era de exceção e ditatorial, era evitar que os refugiados entrassem no Brasil, pois neste momento histórico, a América Latina passava por uma onda de regimes autoritários que acabou por originar um grande contingente de refugiados (Jubilut; Kosiak. Silva, 2023).

            Em 1977 o ACNUR fundou suas bases no Brasil, estabelecendo, de início, o seu escritório no Rio de Janeiro, com o principal objetivo de auxiliar no acolhimento dos refugiados latino-americanos. Contudo, em um contexto de enfraquecimento democrático do país, ACNUR não foi reconhecido oficialmente pelo governo Brasileiro como um órgão de Organização Internacional, o que dificultava suas ações em prol dos refugiados (Jubilut; Kosiak; Silva, op. cit.).

            Em vistas do regime de exceção que se instalara na América do Sul, o papel do ACNUR era de acompanhar as movimentações dos refugiados. Neste momento, a atuação da Igreja católica foi fundamental na proteção dos brasileiros, ajudando-os a saírem do Brasil para se refugiarem em outros países. Frise-se também o papel importantíssimo do Cáritas Arquidiocesana do Rio de Janeiro e de São Paulo, que desde 1975 ajudavam argentinos, chilenos e uruguaios a encontrarem o acolhimento necessário no Brasil (Barreto, 2010).

            Dessarte, apenas em 1982 houve a recepção oficial do ACNUR pelo governo brasileiro e a respectiva concessão dos privilégios e imunidades concedidas às organizações internacionais, nesta esteira nesse mesmo ano o escritório do Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados foi transferido do Rio de Janeiro para Brasília, o que possibilitou o estreitamento da relação do órgão internacional com o Governo Brasileiro (Jubilut; Kosiak; Silva, op. cit.).

Ademais, com a redemocratização do Brasil em 1986, a Declaração de Cartagena, de 1984, passou a ser aplicada pelo país. Tal instrumento regional de proteção teve importante papel no tratamento dos refugiados da américa latina, uma vez que amplia o conceito de refugiado designado pela Convenção de 1951 e aponta estratégias e ideias inovadoras de como tratar a imigrações forçadas (Barreto, 2010).

Com o processo de redemocratização no país, um fluxo maior de refugiados se dirige ao Brasil no início dos anos 1980. Chegam ao país milhares de angolanos em razão da guerra civil em Angola. Em 1982, a presença do Acnur foi oficialmente aceita no país. Porém, como o Brasil, ao aderir à Convenção de 1951, assumiu o dispositivo da reserva geográfica, considerava como refugiados apenas os refugiados europeus, O Acnur, então, inicia diálogo com o governo brasileiro no sentido de buscar a suspensão dessa reserva geográfica, permitindo que todos os refugiados de qualquer parte do mundo fossem assim recebidos (Barreto, 2010, p. 18).

Outrossim, em 1988 é promulgada a Constituição da República Federativa do Brasil, que com bases democráticas, que estabeleceu o princípio da ‘Dignidade da Pessoa Humana’ como sendo o fundamento da nova ordem política que se instaurava, bem como o dever de “promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação” (Jubilut; Kosiak. Silva, 2023).

Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado democrático de direito e tem como fundamentos: III – a dignidade da pessoa humana [...] (Brasil, 1988, art. 1°, inc. III).

             Na década de 90, iniciou-se os esforços do governo brasileiro em regularizar efetivamente a situação do refúgio no Brasil, objetivando-se criar um mecanismo otimizado e de distribuição de responsabilidades para o cuidado dos refugiados. Nesta toada, o então presidente da República Federativa do Brasil, Fernando Henrique Cardoso, enviou ao Congresso nacional um projeto de lei que tratava especificamente da questão do refúgio no Brasil. Com a colaboração técnica do Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados, foi aprovada a lei n° Lei 9.474 de 1997 (Lei de Refúgio) que visa implementar no Brasil as previsões dispostas no Estatuto dos Refugiados de 1951 (Francioni, 2022).

            Houve também, mediante o referido instrumento, a criação do Comitê Nacional dos Refugiados (CONARE), órgão designado pelo governo pátrio para atuar na causa dos refugiados. O CONARE é formado por representantes do Ministério das Relações Exteriores (MRE), Ministério da Justiça (MJ), do trabalho, da saúde, educação, desporto, do Departamento da Polícia Federal e das Organizações não Governamentais (ONG’s) que tem seu trabalho amplamente reconhecido no Brasil em prol dos refugiados (Francioni, op. cit.).

A maior novidade desse órgão é que ele é misto, é público-privado, e dele participam vários segmentos de governo que, já naquele primeiro momento embrionário, sentavam à mesa para discutir os aspectos de integração social e laboral, de saúde, do diploma e do estudo no Brasil. A lei prevê ainda que desse órgão também participam a ONU, através do Acnur, e a sociedade civil, por meio da Cáritas Arquidiocesana do Rio de Janeiro e da Cáritas de São Paulo, compondo-se de um órgão tripartite: governo, sociedade civil e Nações Unidas (Barreto, 2010, p. 19).

O ACNUR participa também do CONARE, mas somente tem direito a voz, concedendo opiniões, e não a voto, vez que o reconhecimento do status de refugiado compete exclusivamente ao Governo pátrio.  Ademais, nos termos do artigo 12, V da Lei 9.474, o CONARE tem competência para aprovar Resoluções Normativas que teçam esclarecimento acerca das diretrizes empregadas com base na Convenção de 1951, as quais possuem papel importantíssimo nas políticas públicas relativas aos refugiados no Brasil, desde sua recepção, acolhimento e integração na sociedade (Francioni, 2022).

            Além da Lei 9.474 de 1997 (Lei de Refúgio), outros importantes diplomas acerca da temática foram incorporados ao ordenamento jurídico pátrio, a saber, a Lei 13.445 de 2017 (lei de migração), a Lei 13.684 de 2018 (lei de medidas de assistência social para acolhimento de pessoas em situação de vulnerabilidade decorrente de fluxo migratório), e a Lei 13.979 de 2020, para enfrentamento de emergência de saúde pública decorrente dos casos de coronavírus (Francioni, op. cit.).

3.3.1 Dos impactos da Lei 9.474 de 1997 (Lei de Refúgio)

O art. 1° da Lei n° 9474 de 1997 dispõe acerca do conceito de refugiado adotado pelo Brasil. A partir de uma análise sistemática, infere-se que foi retirado diretamente da Convenção de 1951, contudo não por ela limitado, já que ampliou as hipóteses de reconhecimento da condição de refugiado no inciso III, adicionando-se a “grave e generalizada violação de direitos humanos” ao rol de hipóteses. Tal ampliação tem origem no contexto regional dos continentes africanos e latino-americano, bem como da Declaração de Cartagena de 1984 (Barreto, 2010).

Pode-se dizer que o Brasil ganhou notoriedade em matéria de refúgio ao promulgar o diploma em comento, pois, diferentemente da grande parcela dos demais Estados, editou uma norma exclusiva para tratar da questão o refúgio, o que permite maior especificidade e adequação da norma às necessidades reais dos refugiados (Jubilut, 2007).

Nessa esteira, o art. 7, caput da lei em comento concede ao estrangeiro a prerrogativa de solicitar o reconhecimento do status de refugiado a qualquer autoridade migratória. Já o art. 8° veda o impedimento e solicitação de reconhecimento de refúgio em razão de ingresso irregular no território nacional, tal instrumento é de grande precisão, uma vez que, em termos práticos, conseguir entrar regularmente no país é bem difícil em vista das barreiras em obter vistos ou passaporte nos países de origem (Jubilut, op. cit.).

Aduz Jubilut (op. cit.), que a Lei n° 9474 de 1997 foi a responsável não só por instituir o CONARE, como por designar suas funções e prerrogativas. Quanto o último feito, tem-se que possui competência para estabelecer em primeira  instância, o reconhecimento ou não do status do refugiado, além de possuir uma composição variada de atores, contando com representantes de órgãos governamentais, ONGS e do ACNUR, tal diversidade tem se mostrado sobremodo importante para os refugiados pois possibilita um trabalho interdisciplinar governamental, viabilizando a troca de informações entre os órgãos e trazendo um cuidado mais específico no atendimento às suas necessidades. Ao CONARE também cabe a expedição de Resoluções Normativas, importantíssimas para viabilização dos direitos dos refugiados. Tem-se, deste modo, que o CONARE foi uma das criações mais celebradas da Lei n° 9474 de 1997.

Existem ainda as hipóteses de exclusão da concessão de refúgio, tais cláusulas eliminam a possibilidade do reconhecimento de refúgio, de tal nível que, embora, o indivíduo possua os requisitos para ser reconhecido como refugiado estará impedido legalmente por este artigo. São as hipóteses de exclusão do refúgio (Brasil, 1997):

Art. 3.º Não se beneficiarão da condição de refugiado os indivíduos que: I – já desfrutem de proteção ou assistência por parte de organismos ou instituição das Nações Unidas que não o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados – ACNUR; II – sejam residentes no território nacional e tenham direitos e obrigações relacionadas com a condição de nacional brasileiro; III – tenham cometido crime contra a paz, crime de guerra, crime contra a humanidade, crime hediondo, participado de atos terroristas ou tráfico de drogas; IV – sejam considerados culpados de atos contrários aos fins e princípios das Nações Unidas (Brasil, 1997, cap. I, art.3°).

Ainda nos termos da Lei n° 9474 de 1997, enquanto o processo para a concessão do refúgio estiver em trâmite, é vedada a extradição do refugiado e do solicitante do refúgio, ademais as únicas hipóteses de expulsão do refugiado se darão nos casos de segurança nacional e ordem pública, observando-se o cuidado para que não seja retirado para país em que sua vida, liberdade ou integridade física estejam em risco. Outrossim, os arts. 38 e 39 do diploma em comento preveem a possibilidade da cessação e da perda da condição de refugiado, de modo geral, esses dois casos se diferem, pois, a cessação se dá em virtude do refugiado não se sentir mais perseguido ou ameaçado no país em que residia/ de origem ou ao adquirir outra nacionalidade que lhe providencie segurança. Já por outro lado, a perda se dá por renúncia ou como forma de punição pela inobservância, por parte do refugiado, de alguma norma imposta pelo ordenamento jurídico pátrio (Brasil, 1997).

            Tanto no caso do indeferimento da concessão de refúgio, quanto em relação à decisão que determina a cessação ou perda da condição de refugiado, cabe recurso ao ministro da justiça, no prazo de 15 dias contados do recebimento da notificação. Neste sentido, tem-se que o CONARE decide em primeira instância acerca da concessão, cessação ou perda da condição de refugiado, enquanto que o Ministro da Justiça decide tais questões em grau de recurso. Cessado ou perdido definitivamente o status de refugiado, esta pessoa será incorporada ao regime geral de permanência de estrangeiros no território nacional (Brasil, op. cit.).

            Não há dúvidas, por conseguinte, de que a Lei n° 9474 de 1997 representa expressivo avanço para a proteção dos Refugiados, trazendo grandes inovações com criação do CONARE, uma vez que estabeleceu um sistema efetivo e otimizado para melhor viabilização dos direitos dos refugiados e suprimentos de suas necessidades, além de expandir as hipóteses da concessão de refúgio.

Contudo, ainda se pode apontar alguns lapsos referentes ao supracitado instrumento, dentre eles: a ausência de previsão de direitos sociais, culturais e econômicos, uma vez que optou por seguir à risca a Convenção de 1951, não inovando na temática.  Entende-se que essa lacuna poderá representar um imbróglio para os refugiados, uma vez que se houver mudanças futuras na legislação de proteção internacional dos refugiados, e consequentemente. a revogação da Convenção de 1951, os refugiados estariam desprotegidos e vulneráveis no lapso de tempo necessário para recepção da nova norma internacional, uma vez que não há previsão legislativa complementar que protejam os refugiados nos seus aspectos mais fundamentais, como a vida, segurança e liberdade (Jubilut, 2007).

Outra barreira encontrada pela Lei n° 9474 de 1997 é a ausência de previsão de possibilidade de acesso ao judiciário quando da solicitação de refúgio. Neste sentido, apesar da Constituição Federal de 1988 prever a atuação do judiciário como um todo , na maioria dos casos, os solicitantes de refúgio e os refugiados não possuem o conhecimento dos direitos e deveres processuais pátrios, de modo que a ausência de previsão expressa acaba por causar uma barreira no reconhecimento de seus direitos e respectivos remédios para os defenderem quando os tiverem violados. Ademais, a previsão expressa da garantia de acesso ao judiciário poderá significar no aumento do deferimento das solicitações de concessão do refúgio, o que além de beneficiar os refugiados, beneficiaria a própria ação do judiciário neste âmbito, pois as decisões judiciais auxiliaram no refinamento e aperfeiçoamento do entendimento jurisprudencial, trazendo maior uniformidade e justiça aos casos concretos (Jubilut, op. cit).

3.3.2 O papel do Brasil na proteção dos refugiados em meio à Comunidade Internacional

            Pode-se dizer que o Brasil sempre foi o pioneiro em incentivar e proteger, em plano regional, a causa dos refugiados, tornando-se o primeiro país do Cone-sul a ratificar a Convenção de 1951. Os números não negam a ampla atuação do País na causa dos refugiados, neste sentido, os resultados da gestão de 2023 do CONARE apontam que só no ano de 2023 foram analisados cerca de 140.000 (cento e quarenta mil) pedidos, cerca de 200% a mais do que no ano de 2022, quando analisados cerca de 42 (quarenta e dois mil) pedidos pela instituição (Brasil, 2024).

            Ademais, no ano de 2022, o CONARE apreciou o total de 41.297 solicitações de reconhecimento da condição de refugiado, dentre as quais reconheceu 5.795 como refugiados no Brasil (Silva G. et al., 2023).

            Assim, o Brasil se tornou referência entre a comunidade internacional no âmbito do acolhimento ao refugiado, pois além de dispor de uma legislação específica para temática, elaborou um sistema de atendimento e acolhimento funcional e especializado quando da criação do CONARE.

            Outro ponto a ser destacado é a diversidade de nacionalidades solicitantes do status de refugiado no Brasil, de maneira que no ano de 2022 o País recebeu solicitação de 139 diferentes nacionalidades. Nesta esteira, ao final de 2022, o Brasil já havia reconhecido, oficialmente, mais de 65.840 pessoas em situação de refúgio (Silva G. et al., 2023).  

            Hoje no Brasil, a comunidade de refugiados mais expressiva é a dos irmãos venezuelanos, somam-se mais de 500 mil refugiados e migrantes advindos da Venezuela, sobretudo devido ao atual contexto político e socioeconômico do país, o que fez com que o CONARE reconhecesse formalmente, no dia 14 de junho de 2019, a situação de grave e generalizada violação de direitos humanos na Venezuela, o que consequentemente, permitiu o reconhecimento prima facie e em bloco da condição de refugiado (Martinez-Monge,  2022).

  No que diz respeito a esse processo de reconhecimento prima facie alude Francioni (2022, p. 4) “Este entendimento foi aplicado a 93,7% do total de processos deferidos pelo CONARE entre 2011 e 2020.  Os refugiados venezuelanos correspondiam a 92,8% das pessoas reconhecidas como refugiadas com base nesta fundamentação.

            Por conseguinte, em face ao grande contingente de refugiados Venezuelanos que obtiveram o reconhecimento da condição de refugiado por parte do Brasil, a seguinte e última parte deste artigo se prestará a realizar uma análise acerca do posicionamento do governo brasileiro, buscando entender que providências que tomou para realizar o acolhimento dos refugiados, em que acertou e no que também falhou, a fim de que se possa verificar o verdadeiro grau de aplicabilidade e efetividade dos instrumentos de proteção aos refugiados incorporados ao ordenamento jurídico brasileiro.

4 OS REFUGIADOS VENEZUELANOS NO BRASIL

            A última década foi berço de um cenário crítico para a Venezuela, sobretudo quando analisados os o aspecto político e socioeconômico do país. Observa-se, que tais efeitos se enraízam em uma série de fatores, cite-se em especial, a instabilidade econômica e uma gestação pouco intuitiva. Neste sentido, vê-se desenrolar no país latino-americano uma série de complicações econômicas, a alta da inflação e a desvalorização da moeda nacional, fazendo assim com que grande parte dos irmãos latino-americanos sofressem com a escassez de insumos básicos para sua sobrevivência, uma vez, além de serem inacessíveis à camadas mais afetadas pela pobreza, não havia recursos financeiros suficientes para importar esses insumos (Carvalho, 2020).

            Em vista deste triste cenário, a partir de 2014, milhões de refugiados saíram da Venezuela à procura de refúgio nos países vizinhos sob o anseio de serem livres das violações de Direitos Humanos que sofriam e procurando as condições necessárias para viverem com dignidade (Carvalho, op. cit.).

            Nesta ótica, o Brasil tem papel fundamental no acolhimento dos refugiados venezuelanos, haja vista integrar o quadro de signatários de convenções internacionais que prestigiam a proteção dos Direitos Humanos, em especial as referentes à proteção e manutenção ao Direito dos Refugiados, a saber, em âmbito mundial: a Convenção de 1951 e o Protocolo de 1967 e em plano em plano regional, a Declaração de Cartagena de 1984 (Jubilut, 2007).

4.1 DOS DESAFIOS ENFRENTADOS PELO BRASIL NO ACOLHIMENTO DOS REFUGIADOS VENEZUELANOS

            A opção dos venezuelanos pela busca do refúgio brasileiro estaria pautada especialmente em fatores como:  a proximidade geográfica com seu país, o elevado índice de reconhecimento da condição de refugiado, pela familiaridade cultural, e - na visão de alguns estudiosos - pelo não reconhecimento de situação de refúgio pelos países que já haviam aplicado.  Observa-se de igual modo, que as migrações forçadas venezuelanas se elevaram ao patamar de êxodo e diáspora, que se caracteriza pelo direcionamento constante de um povo para determinado local (Coelho; Almeida, 2023).

            O fluxo contínuo de refugiados da Venezuela teve marco inicial no ano de 2014, passando se intensificar com o tempo, de modo que até agosto de 2019 já havia 62.841 refugiados venezuelanos em Roraima. Infere-se que as duas principais cidades de Roraima a recepcionarem os refugiados foram Pacaraima (que faz fronteira com a cidade venezuelana Santa Elena, tornando-se porta de entrada para os refugiados) e Boa Vista, capital de Roraima, que por dispor de melhores condições de infraestrutura pôde receber maior número de pessoas (Souza, 2023).

            Contudo, conforme aponta Souza (op.cit.), ambas as referidas cidades sofrem de maciça precariedade em diversas áreas de prestação do serviço público, isto pois, a segurança pública está abaixo da média, o sistema de saúde se encontra defasado e não possui leitos suficientes, apresenta baixa qualidade sanitária e alta no índice de desemprego. Com a crescente chegada dos refugiados nas cidades de Roraima, o Estado passou a sentir a intensificação dos problemas que já tinha originalmente, ademais, viu se elevar o índice de discurso de ódio e falas xenofóbicas.

            Neste cenário, a então governadora do Estado de Roraima solicitou ao STF que fechasse as fronteiras, a fim de impedir o acesso dos refugiados venezuelanos ao território brasileiro, contudo tal pedido foi negado pela Corte Suprema. Tal impasse moveu o Governo Federal a editar uma Medida Provisória - MP 820-2018 - bem como o Decreto n° 9.285 (reconhecendo a situação de vulnerabilidade dos irmãos recepcionados) e n° 9.286 (cria um comitê referente ao acolhimento dos refugiados). A referida Medida provisória foi convertida na Lei n° 13.684 de 21 de junho de 2018, O supracitado dispositivo versa sobre o tratamento emergencial às pessoas em situação de vulnerabilidade ocasionadas por crises humanitárias (Souza, op. cit.).

            Objetivando efetivar as medidas previstas nos referidos diplomas, o governo brasileiro instituiu a Operação Acolhida, que através das forças-armadas, e com o auxílio de uma diversidade de ministérios e organizações, dentre elas a ONU e as sociedades civis, foi dividida em três eixos: o ordenamento da fronteira (recepciona os refugiados e regulariza  a migração) , o acolhimento dos refugiados (realizado nos 13 abrigos instituídos, concedendo alimento, teto e acesso à saúde)  e a interiorização,  que objetiva transferir os refugiados para outras cidades brasileiras, a fim de aliviar a sobrecarga no Estado de Roraima e integrar o refugiado em uma comunidade que lhe conceda a estrutura necessária (Souza, op. cit.).

A Operação Acolhida possui posto de identificação, onde é realizada a recepção, orientação, identificação, controle e vacinação, regularização migratória das crianças; núcleo de saúde, que faz o atendimento médico, e se for necessário o isolamento de doentes; alojamento de trânsito BV8, que oferece o alojamento temporário, para quem ainda não finalizou sua regularização migratória ou aguarda vaga para abrigo em Boa Vista ou mesmo, esteja aguardando ser interiorizado em alguma cidade brasileira. Como também, possui o abrigo indígena Janakoida, espaço voltado para os indígenas em contexto de vulnerabilidade. E por último, possui o posto de interiorização e triagem, no qual é feito o cadastramento, regularização migratória, atendimento social e etc. para que os venezuelanos possam participar do processo de interiorização (Coelho; Almeida, 2023, p. 78).

            Todavia, na prática a Operação Acolhida não se sucedeu de modo a efetivamente suprir as necessidades dos refugiados. Observa-se, neste ínterim, que as medidas empregadas foram insuficientes para concretizar a premissa do 2° eixo, qual seja, o acolhimento dos refugiados venezuelanos, pois mesmo já presentes nos abrigos, muitos refugiados foram privados ao acesso à moradia, trabalho, alimentação, saúde e educação, devido à enormes quantidades de pessoas em face ao emprego de uma infraestrutura mínima idealizada pelo governo brasileiro (Carvalho, 2020).

            As negligências se mostraram ainda mais intensas quando analisada a situação enfrentada pelos refugiados indígenas venezuelanos, que não tinham o acesso adequado à saúde e sofriam com insuficiência de alimentos em seus abrigos. Em um dos casos, a Comissão Seccional de Direitos Humanos da OAB - PI teve de intervir e levar a violação de direitos ao Ministério Público. A advogada Jéssica Lima Rocha, ao conceder uma entrevista ao jornal local relatou que as cestas básicas que o abrigo recebe não supria a necessidade dos indígenas venezuelanos, ademais narrou que o abrigo carecia de um serviço de saúde contínuo para os idosos e para as crianças, e que em um dos casos, um idoso cardiopata veio a falecer pela carência de acompanhamento médico adequado (OAB-PI [...], 2021).

            Outrossim, observa-se que o governo brasileiro falha no dever de integração social, visto que mesmo após a devida interiorização, os refugiados continuam a sofrer discriminação pelos nacionais, têm dificuldade de acesso à educação pública, ao sistema de saúde, à moradia e ao emprego, sendo, contudo, estas necessidades básicas para que o ser humano alcance o bem estar mínimo e possa viver de forma digna (Carvalho, op. cit.).      

            Constata-se, portanto, que as políticas públicas empregadas para proteção dos refugiados se concentraram primordialmente, no acolhimento de fronteira, ignorando a continuidade da existência dos refugiados venezuelanos no país. Ademais, infere-se que essa omissão por parte do país acolhedor somente censura a população refugiada, e perpetua esse tratamento com o passar dos anos.

            Dessarte, no que tange à dificuldade de acesso ao mercado de trabalho pelos refugiados venezuelanos, tem-se como principais motivações: 1) a demora na obtenção de documentos necessários, 2) a barreira em comprovar as experiências profissionais do país de origem e 3) a burocracia na validação dos diplomas estrangeiros, pois essa avaliação só pode ser realizada pelas Universidades Públicas, no entanto, a sobrecarga dos pedidos acaba gerando a mora nas solicitações, e como consequência muitos refugiados decidem laborar em cargos inferiores à sua qualificação. Ademais, a 4) xenofobia e a 5) dificuldade em falar a língua portuguesa que os tornam menos aceitáveis nas vagas de emprego, e os coloca em situação de vulnerabilidade, uma vez que não conseguem argumentar em defesa seus direitos quando estes violados (Silva F.; Pessoa, 2023).

Quanto à população abrigada em Roraima, o estudo aponta que a situação ainda é mais crítica, visto que o rendimento mensal principal da população venezuelana com faixa etária de 18 ou mais anos é R$ 594, quase metade do salário mínimo vigente em 2021 no Brasil. As mulheres são remuneradas com R$ 549,5 e os homens com R$ 628 (Mendes et al., 2023, p. 237)

            No quesito social, tem-se que os refugiados venezuelanos ainda são vítimas de falas de ódio e xenofobia por parte dos nacionais, sob o o errôneo argumento de que o acolhimento dos venezuelanos significaria uma ameaça à ordem econômica, à segurança pública, à saúde dos nacionais, e às suas vagas de emprego. Ademais, infere-se que a barreira da língua portuguesa se torna um impedimento significativo para que os refugiados consigam se integrar com efetividade na sociedade brasileira (Silva F.; Pessoa, op. cit.).

            Nesta ótica observa-se a falta de implementação de políticas públicas de conscientização dos nacionais em relação às dificuldades enfrentadas pelos refugiados. Ademais, observou-se surgir uma onda de discursos de culpabilização dos migrantes por parte dos próprios representantes políticos locais, o que, logo, se solidificou na mente da população brasileira, que passou a enxergar os refugiados venezuelanos como verdadeiros vilões da história, olvidando-se que a escassez de recursos na verdade é um reflexo da gestão política de seus representantes, e não do povo, e sequer dos mais vulneráveis (Quinelato; Moreira, Welch, 2023).

[...]construção política da narrativa de culpabilização dos migrantes sobre os prejuízos causados a uma população local pode ser observada, por exemplo, no caso da imigração venezuelana para o Brasil, através do estado de Roraima.  Segundo esses autores, essa invenção "nociva" (p.  64), fortalecida pelas manifestações discriminatórias dos discursos oficiais, ecoou nos cidadãos de Roraima e legitimou a isenção de responsabilidade dos governantes sobre o atendimento das necessidades dos imigrantes recém-chegados (Quinelato; Moreira, Welch, 2023, p. 3-4).

            Ademais, Neto, Oliveira e Egry (2023) fazem menção à ausência de um comportamento uniforme dos Entes Federativos frente à crise dos refugiados, assim sendo, enquanto o Governo Federal expressava o seu interesse em acolher e promover os direitos dos refugiados, os representantes Estaduais e Municipais se mostravam neutros, e às vezes, contrários à execução dessas garantias. Denota-se, nesse sentido, que a falta de unanimidade nacional no emprego de políticas públicas foi e continua sendo um dos elementos determinantes para o fracasso na efetiva proteção dos refugiados venezuelanos.

            No que tange ao plano educacional, constata-se que os venezuelanos têm maiores probabilidades de serem matriculados em séries inferiores quando comparado aos brasileiros, além de terem mais chances de frequentar escolas superlotadas (Integração [...], 2021).

            Assim sendo, resta claro que o País acolhedor ainda enfrenta muitos obstáculos em fornecer uma proteção individual, e que, na maior parte dos casos, corresponda a um mínimo necessário à que o refugiado se sinta efetivamente seguro e amparado. Neste contexto, observa-se o a dificuldade na integração socioeconômica dos refugiados venezuelanos, perpetrando, assim, as violações de direitos que hoje enfrentam em solo brasileiro. Neste contexto, aduz Carvalho:

A falta de acesso aos direitos básicos pelos refugiados se relaciona a privação de liberdades e de oportunidades, que subtrai da pessoa a liberdade de viver dignamente, de realizar aquilo que valoriza. (SEN, 2010, p.58). A ausência de políticas migratórias de integração socioeconômica desses refugiados no Brasil se relaciona com a teoria de Noam Chomsky, quando afirma que são considerados Estados fracassados aqueles países que não têm capacidade de proteger seus cidadãos da violência, da destruição, e que se consideram fora do alcance das leis nacionais e internacionais (2020, p. 8).

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

            Por todo o exposto, não restam dúvidas que a atuação do Direito Internacional Público foi primordial para a unificação e consolidação da proteção aos refugiados perante os Estados, e que a ascensão dos Direitos Humanos como uma das principais pautas internacionais foi fundamental para o destaque da temática perante a comunidade internacional.

Ademais, constatou-se que o Brasil tem exercido papel basilar no acolhimento dos irmãos refugiados, e que no cenário internacional, tem atuado ferrenhamente na defesa e fomento dos direitos dos refugiados, sobretudo por integrar o quadro de signatários da Convenção de 1951, do Protocolo de 1967 bem como da Declaração de Cartagena de 1984. Entretanto, constata-se sua dificuldade em implementar de forma sólida e efetiva esses direitos na ordem interna, mormente no que tange ao cumprimento de sua obrigação internacional, a saber, a de integração do refugiado na sociedade brasileira.

            Deste modo, a partir da presente pesquisa, observou-se que dentre os três eixos estabelecidos pela Operação Acolhida - o ordenamento da fronteira, o acolhimento dos refugiados e a interiorização do refugiado - foi mais bem sucedido no primeiro, sendo que a segunda e terceira etapa do plano restaram prejudicadas em função da carência de investimento em políticas públicas de infraestrutura adequadas, bem como pela inexistência de uniformidade das políticas públicas entre os Entes Federados. Tais negligências geraram e têm gerado impactos negativos na vida dos refugiados venezuelanos, na esfera social, econômica, educacional, no acesso à saúde e à educação.

            Por fim, observados os resultados apresentados, acredita-se na significativa pertinência da elaboração de futuros estudos que visem a investigação de medidas práticas que auxiliem na erradicação da xenofobia contra os refugiados, bem como na inclusão dos refugiados no mercado de trabalho, haja vista essas tenham sido identificadas as mais persistentes e presentes dificuldades enfrentadas pelos refugiados venezuelanos hodiernamente.

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