RESUMO: Este artigo se insere no campo do Direito Processual e Tributário, abordando a aplicação do processo estrutural na execução fiscal no Brasil. O objetivo central é analisar os desafios e as perspectivas que envolvem a implementação desse modelo processual, buscando compreender como ele pode transformar a forma como a Fazenda Pública recupera créditos tributários. Para isso, foi adotado um método de pesquisa qualitativa, utilizando revisão bibliográfica e análise de casos práticos que ilustram a aplicação do processo estrutural em contextos semelhantes. Os resultados indicam que, apesar da eficácia do processo estrutural em outros âmbitos do direito, como na saúde e educação, sua aplicação na execução fiscal ainda enfrenta barreiras significativas, como a rigidez das normas existentes, a resistência cultural no Judiciário e a falta de infraestrutura adequada para o monitoramento contínuo das decisões. Entretanto, o estudo também aponta para a possibilidade de transformação do modelo atual, destacando a importância de reformas legislativas, o uso de tecnologias e a capacitação dos profissionais envolvidos. A conclusão reafirma que a adoção do processo estrutural na execução fiscal é não apenas viável, mas desejável, pois pode promover um sistema mais eficiente e justo na cobrança de créditos públicos. A mudança de paradigma proposta exige um compromisso conjunto dos diversos atores envolvidos, incluindo o Judiciário, a administração pública e a sociedade civil, visando à construção de um sistema que respeite os direitos dos contribuintes e garanta a sustentabilidade das finanças públicas.

Palavras-chave: processo estrutural. execução fiscal. desafios. perspectivas. direito tributário.

ABSTRACT: This article falls within the field of Procedural and Tax Law, addressing the application of the structural process in tax enforcement in Brazil. The central objective is to analyze the challenges and perspectives surrounding the implementation of this procedural model, seeking to understand how it can transform the way the Public Treasury recovers tax credits. To this end, a qualitative research method was adopted, utilizing bibliographical review and analysis of practical cases that illustrate the application of the structural process in similar contexts. The results indicate that, despite the effectiveness of the structural process in other areas of law, such as health and education, its application in tax enforcement still faces significant barriers, such as the rigidity of existing regulations, cultural resistance within the Judiciary, and the lack of adequate infrastructure for the continuous monitoring of decisions. However, the study also points to the possibility of transforming the current model, highlighting the importance of legislative reforms, the use of technologies, and the training of the professionals involved. The conclusion reaffirms that the adoption of the structural process in tax enforcement is not only feasible but also desirable, as it can promote a more efficient and fair system for the collection of public credits. The proposed paradigm shift requires a collective commitment from the various actors involved, including the Judiciary, public administration, and civil society, aiming to build a system that respects the rights of taxpayers and ensures the sustainability of public finances.

Keywords: structural process. tax enforcement. challenges. perspectives. tax law.

1. INTRODUÇÃO

A execução fiscal, regulada pela Lei nº 6.830/1980, é o principal instrumento utilizado pela Fazenda Pública para a cobrança judicial de créditos tributários e não-tributários. Apesar de sua importância para a arrecadação de recursos estatais, esse processo enfrenta grandes desafios, como a morosidade e o congestionamento do Judiciário, refletindo em uma baixa eficiência na recuperação de valores devidos. O alto volume de execuções fiscais pendentes, aliado à dificuldade de execução contra grandes devedores, gera questionamentos sobre a adequação do modelo atual.

Paralelamente, o direito processual civil vem experimentando transformações significativas, com a introdução de novos paradigmas que visam à resolução de conflitos de maneira mais eficiente e inclusiva. Entre esses novos modelos está o processo estrutural, uma modalidade processual desenvolvida para lidar com problemas complexos e sistêmicos, em que o foco não está apenas na solução de um conflito individual, mas na reestruturação de práticas, políticas públicas ou instituições de forma abrangente e contínua.

Diante desse cenário, surge a questão: seria possível aplicar as técnicas do processo estrutural à execução fiscal, de modo a tornar mais eficiente a recuperação de créditos públicos? Este artigo propõe-se a explorar essa possibilidade, investigando como os elementos típicos do processo estrutural — como a colaboração entre as partes, o monitoramento judicial contínuo e a criação de soluções adaptáveis ao longo do tempo — poderiam ser implementados no contexto da execução fiscal. Além disso, serão discutidos os desafios e limites dessa aplicação, bem como propostas de caminhos a serem seguidos para aprimorar esse procedimento.

2. CONCEITO DE PROCESSO ESTRUTURAL

O processo estrutural é uma modalidade processual relativamente recente no âmbito do direito processual civil, caracterizada pela sua capacidade de lidar com questões complexas, de natureza coletiva e sistêmica, em que a resolução de um conflito específico não é suficiente para corrigir os problemas subjacentes. Ao contrário do processo tradicional, que visa à solução de um litígio entre partes privadas com a entrega de um bem da vida específico, o processo estrutural busca transformar ou reformar estruturas jurídicas, administrativas ou institucionais que são fontes de violações de direitos.

De acordo com Fredie Didier Jr., o processo estrutural se caracteriza por três elementos principais: a identificação de um problema estrutural subjacente, a necessidade de reformulação ou transformação da estrutura envolvida e a participação contínua do Judiciário no acompanhamento da implementação de medidas corretivas (DIDIER JR., Fredie. Curso de Direito Processual Civil: Processo Coletivo, 2019). Nessa linha, o processo estrutural envolve a formulação de uma série de decisões judiciais que buscam atingir resultados progressivos, em colaboração com múltiplos atores, incluindo o Ministério Público, Defensoria Pública, órgãos públicos, e até mesmo peritos técnicos.

A partir da jurisprudência e doutrina, o processo estrutural tem sido utilizado no Brasil, por exemplo, em questões relacionadas à implementação de políticas públicas em áreas como saúde, educação e meio ambiente. O Supremo Tribunal Federal (STF), em diversas ocasiões, tem adotado uma postura estruturalista em decisões que envolvem a tutela de direitos fundamentais, especialmente quando o cumprimento dessas decisões exige um acompanhamento contínuo e a adaptação das soluções ao longo do tempo.

Para Kazuo Watanabe, o processo estrutural surge da constatação de que determinados litígios envolvem problemas que ultrapassam os interesses das partes diretamente envolvidas e que exigem uma intervenção mais ampla do Poder Judiciário para alcançar uma solução eficaz (O Processo Estrutural no Direito Brasileiro, 2015). Esse tipo de processo envolve a criação de um diálogo institucional contínuo entre o Judiciário e os agentes envolvidos na implementação das políticas públicas, buscando uma solução conjunta e viável para os problemas estruturais identificados.

Dessa forma, a peculiaridade do processo estrutural reside no seu caráter progressivo e colaborativo, com a elaboração de planos e medidas que são monitorados pelo Judiciário, garantindo que o problema sistêmico seja corrigido ao longo do tempo. Em vez de se limitar a uma decisão estática, o processo estrutural se caracteriza por uma série de decisões dinâmicas que podem ser ajustadas conforme a realidade do caso e os resultados alcançados.

3. O PROCESSO ESTRUTURAL NA VISÃO DE EDILSON VITORELLI

O professor Edilson Vitorelli, um dos principais estudiosos do processo estrutural no Brasil, oferece uma visão inovadora sobre essa modalidade processual, enfocando sua capacidade de transformar estruturas complexas e de promover mudanças sistêmicas em instituições e políticas públicas. Para Vitorelli, o processo estrutural se distingue do processo tradicional por seu caráter dinâmico, flexível e adaptativo, sendo apropriado para lidar com violações de direitos que envolvem múltiplos atores e requerem soluções contínuas e graduais.

3.1. Conceito e Características do Processo Estrutural

Segundo Vitorelli, o processo estrutural se caracteriza por ser um mecanismo judicial voltado para a reestruturação de instituições ou políticas públicas que estão em desacordo com os direitos constitucionais ou legais. Ao contrário do processo tradicional, que busca resolver um litígio específico entre duas partes, o processo estrutural é mais complexo, pois envolve o enfrentamento de problemas sistêmicos, como a ineficiência de serviços públicos, a precariedade do sistema de saúde ou violações de direitos sociais em larga escala (VITORELLI, Edilson. Processos Estruturais: Técnicas de Tutela Coletiva para Transformações Institucionais, 2020, p. 39).

Vitorelli destaca três aspectos centrais do processo estrutural:

1.    Objetivo Transformador: o processo não visa simplesmente a imposição de uma obrigação ou o pagamento de uma dívida, mas a transformação de uma estrutura que esteja causando danos ou violando direitos. O juiz não impõe apenas uma sanção, mas determina uma série de medidas para reformar a instituição ou prática.

2.    Monitoramento Contínuo: uma das características principais é a necessidade de monitoramento contínuo por parte do Judiciário. O juiz, nesse modelo, não apenas julga, mas supervisiona o cumprimento das medidas ao longo do tempo, ajustando as decisões conforme a situação evolui.

3.    Participação de Múltiplos Atores: em um processo estrutural, é comum a participação de diversos atores além das partes principais do litígio, como organizações da sociedade civil, peritos técnicos e gestores públicos. Esses atores colaboram na formulação das soluções e no acompanhamento das medidas.

3.2. O Papel do Juiz no Processo Estrutural

Para Edilson Vitorelli, o papel do juiz no processo estrutural é substancialmente diferente do que no processo tradicional. O juiz assume uma função de gestor do conflito, sendo responsável por criar, acompanhar e revisar as soluções necessárias para a transformação das instituições. Essa atuação proativa é essencial para o sucesso do processo estrutural, pois envolve um diálogo contínuo com as partes envolvidas e uma avaliação constante das medidas implementadas (VITORELLI, 2020, p. 45).

O juiz, nesse contexto, precisa ir além da simples aplicação da norma jurídica, envolvendo-se ativamente no planejamento e na execução das decisões judiciais. Vitorelli argumenta que essa mudança de postura é indispensável em processos que lidam com violações sistêmicas, como as que ocorrem em serviços públicos deficientes ou em situações de grave desrespeito aos direitos fundamentais (VITORELLI, Edilson. O Papel do Judiciário na Implementação de Direitos Fundamentais, 2019, p. 92).

3.3. Exemplos Práticos de Aplicação do Processo Estrutural

Vitorelli também oferece exemplos práticos de como o processo estrutural tem sido aplicado no Brasil, especialmente em ações civis públicas envolvendo direitos sociais e políticas públicas. Um caso emblemático citado por ele é o processo estrutural que visa a reforma do sistema prisional brasileiro, onde o Judiciário tem determinado uma série de medidas para garantir o respeito aos direitos humanos nas prisões, incluindo a melhoria das condições de encarceramento e o fornecimento de atendimento médico adequado aos detentos (VITORELLI, 2020, p. 101).

Outro exemplo relevante é o acompanhamento judicial de políticas públicas de saúde, como no caso da judicialização do fornecimento de medicamentos. Nessas situações, os tribunais têm supervisionado a implementação de políticas que garantam o acesso adequado da população a tratamentos médicos, adotando um papel ativo na reorganização do sistema de distribuição de medicamentos e no monitoramento da execução dessas políticas.

3.4. Críticas e Limitações

Apesar de reconhecer a importância do processo estrutural, Vitorelli também discute as limitações desse modelo. Uma das principais críticas é a sobrecarga do Judiciário, uma vez que o monitoramento contínuo exige tempo, recursos e capacitação específica dos magistrados. Outro problema é a falta de infraestrutura adequada para garantir a efetividade das medidas impostas, o que muitas vezes leva a decisões judiciais que não são integralmente cumpridas.

Além disso, Vitorelli ressalta que o processo estrutural pode enfrentar resistência tanto por parte das instituições públicas quanto dos gestores envolvidos, que frequentemente relutam em aceitar interferências judiciais em suas políticas internas. Por isso, ele defende a necessidade de uma maior articulação entre os poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, bem como a capacitação de juízes e servidores para lidar com a complexidade desse tipo de processo (VITORELLI, 2020, p. 109).

4. HISTÓRIA DA EXECUÇÃO FISCAL NO DIREITO BRASILEIRO

A execução fiscal no Brasil tem suas raízes no período imperial, quando a cobrança judicial de dívidas tributárias já era prevista na legislação. No entanto, o modelo contemporâneo de execução fiscal foi formalizado com a promulgação da Lei nº 6.830/1980, conhecida como a Lei de Execuções Fiscais (LEF), que regula até hoje o procedimento judicial de cobrança de créditos tributários e não tributários devidos à Fazenda Pública.

A Lei de Execuções Fiscais surgiu em um contexto de crescente necessidade de otimização dos mecanismos de arrecadação do Estado. Anteriormente, o processo de execução de dívidas fiscais seguia as normas gerais do Código de Processo Civil, o que tornava o procedimento lento e ineficaz diante da complexidade e do volume das cobranças tributárias. Segundo Theodoro Júnior, a criação de uma lei específica para a execução fiscal visou acelerar o processo de recuperação de créditos públicos, respondendo à crescente demanda por um instrumento mais célere e eficaz na cobrança judicial dos tributos (THEODORO JÚNIOR, Humberto. Curso de Direito Processual Civil: Execução, 2017).

A LEF estabeleceu um procedimento simplificado e mais direto para a Fazenda Pública cobrar seus créditos, reduzindo as formalidades excessivas e criando um regime especial para essas demandas. Além disso, a lei conferiu à Certidão de Dívida Ativa (CDA) o status de título executivo extrajudicial, permitindo que o processo de execução fosse iniciado de maneira mais ágil, sem a necessidade de um processo de conhecimento prévio, o que representou um avanço significativo para a Fazenda Pública na busca pela satisfação dos créditos devidos.

Ao longo dos anos, no entanto, a eficácia da execução fiscal tem sido alvo de críticas. Embora a LEF tenha sido bem-sucedida ao introduzir um procedimento mais ágil, Watanabe aponta que o acúmulo de execuções fiscais nos tribunais brasileiros acabou gerando um novo gargalo processual, comprometendo a eficiência do Judiciário e a efetiva recuperação dos valores devidos ao Estado (WATANABE, Kazuo. A Crise da Execução Fiscal no Brasil: Uma Análise do Sistema Atual, 2005). Estudos mostram que o grande volume de execuções fiscais, muitas delas de pequeno valor, tem gerado um impacto significativo na sobrecarga do Judiciário, tornando a execução fiscal um dos maiores responsáveis pelo congestionamento de processos.

Diversas reformas e propostas legislativas foram discutidas ao longo dos anos para enfrentar essa problemática. Em 2018, por exemplo, foi promulgada a Lei nº 13.606/2018, que trouxe inovações, como a possibilidade de bloqueio administrativo de bens pela Fazenda Nacional sem necessidade de autorização judicial, medida conhecida como averbação pré-executória. Essa alteração foi um reflexo da tentativa de desjudicializar parte do processo de execução fiscal, na busca por maior eficiência.

Embora a execução fiscal seja um instrumento central para a arrecadação estatal, as críticas ao seu desempenho continuam a se acumular. Carrazza observa que, apesar de seu caráter técnico e objetivo, o procedimento frequentemente enfrenta entraves burocráticos e desafios práticos, como a demora na localização de bens penhoráveis e a resistência dos grandes devedores (CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de Direito Tributário, 2021).

Assim, ao longo de mais de quatro décadas desde a promulgação da LEF, o processo de execução fiscal continua a enfrentar desafios, que se intensificam diante da atual crise de eficiência do Judiciário e do aumento exponencial de execuções fiscais pendentes. Esses fatores abrem espaço para discussões sobre possíveis reformas, como a aplicação de abordagens estruturais que possam transformar o modelo vigente, permitindo maior eficácia na recuperação de créditos e reduzindo a sobrecarga judicial.

5. A POSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO DO PROCESSO ESTRUTURAL À EXECUÇÃO FISCAL

O processo de execução fiscal, conforme previsto na Lei nº 6.830/1980 (LEF), foi concebido para lidar com a cobrança de créditos tributários e não tributários da Fazenda Pública. No entanto, os desafios práticos enfrentados por esse modelo — como o congestionamento do Judiciário, a baixa recuperação de créditos e a demora na execução — indicam a necessidade de uma nova abordagem. O processo estrutural, concebido para tratar de problemas sistêmicos e de grande complexidade, apresenta-se como uma alternativa promissora para reformular e otimizar a execução fiscal.

5.1. Características do Processo Estrutural Aplicáveis à Execução Fiscal

O processo estrutural, como discutido por Fredie Didier Jr., caracteriza-se pela sua capacidade de lidar com problemas que não podem ser resolvidos por decisões judiciais únicas e estáticas, requerendo monitoramento contínuo e a participação de diversos atores para alcançar resultados eficazes (DIDIER JR., Fredie. Curso de Direito Processual Civil: Processo Coletivo, 2019). Essas características tornam essa modalidade especialmente adequada para a execução fiscal, uma vez que o problema da recuperação de créditos públicos envolve diversos fatores estruturais que não se resolvem apenas com o simples cumprimento de ordens judiciais.

Entre os principais elementos do processo estrutural que poderiam ser aplicados à execução fiscal, destacam-se:

1.    Monitoramento Judicial Contínuo: Ao contrário do modelo tradicional, no qual o juiz profere uma decisão final e encerra o processo, o processo estrutural envolve o acompanhamento contínuo da execução das medidas. No caso da execução fiscal, isso permitiria que o Judiciário monitorasse e ajustasse, conforme necessário, as estratégias de recuperação de crédito. Isso poderia ser feito, por exemplo, em execuções que envolvem grandes devedores, nos quais a localização de bens ou o plano de pagamento necessitem de adaptações ao longo do tempo.

2.    Participação de Múltiplos Atores: O processo estrutural pressupõe a participação de diferentes partes interessadas, como órgãos administrativos, Ministério Público e até mesmo entidades da sociedade civil, para a formulação de soluções viáveis e dinâmicas. Na execução fiscal, essa característica pode ser traduzida na cooperação entre a Fazenda Pública, o devedor e o Judiciário para elaborar planos de pagamento e outras medidas que viabilizem a satisfação do crédito. Esse diálogo entre as partes pode ser especialmente útil em casos de grandes devedores ou execuções fiscais de alto valor, em que a recuperação imediata dos créditos é inviável, mas pode ser negociada por meio de parcelamentos, compensações ou outras medidas flexíveis.

3.    Soluções Progressivas e Adaptativas: Em vez de uma sentença única e definitiva, o processo estrutural adota uma abordagem dinâmica, na qual as soluções são implementadas em fases e ajustadas de acordo com a evolução do caso. Na execução fiscal, essa metodologia poderia se traduzir na criação de um plano de execução monitorado e ajustável, de acordo com a realidade financeira do devedor e a capacidade de recuperação da Fazenda Pública. Esse método já é aplicado em alguns países, como os Estados Unidos, em litígios complexos que envolvem a reforma de instituições públicas, e poderia ser adaptado para lidar com a cobrança de tributos em grandes execuções fiscais no Brasil.

5.2. Exemplos Práticos de Processos Estruturais no Direito Brasileiro

A aplicação do processo estrutural já tem precedentes no direito brasileiro, especialmente em áreas que envolvem direitos fundamentais e políticas públicas. Um exemplo clássico é o caso da implementação de políticas públicas de saúde, no qual o Supremo Tribunal Federal (STF) adotou uma postura estruturalista ao determinar a criação de um plano de reestruturação do sistema de saúde pública em determinadas regiões do país. Segundo Kazuo Watanabe, a decisão judicial foi acompanhada por monitoramento contínuo e ajustes ao longo do tempo, garantindo a efetividade da decisão (O Processo Estrutural no Direito Brasileiro, 2015).

Outro exemplo emblemático foi a intervenção judicial nas políticas de educação em municípios que não estavam cumprindo com suas obrigações de garantir vagas para crianças em creches e escolas públicas. Nesses casos, o Judiciário atuou de forma estrutural, não apenas proferindo decisões, mas também acompanhando sua implementação e exigindo relatórios periódicos sobre o cumprimento das ordens judiciais.

Esses exemplos mostram que o processo estrutural já foi utilizado com sucesso em contextos onde a simples decisão judicial não era suficiente para resolver o problema. No contexto da execução fiscal, a mesma lógica poderia ser aplicada para reestruturar o modelo de cobrança, especialmente em casos de grandes devedores ou devedores contumazes, cujas execuções tradicionais raramente são eficazes.

5.3. Potencial Impacto da Aplicação do Processo Estrutural à Execução Fiscal

A aplicação do processo estrutural à execução fiscal pode representar um grande avanço na eficácia da recuperação de créditos pela Fazenda Pública. Como observa José Roberto dos Santos Bedaque, a adoção de um modelo processual mais flexível e adaptativo, no qual o Judiciário e a Fazenda atuem em conjunto com o devedor para alcançar uma solução viável, pode contribuir significativamente para a superação dos entraves burocráticos e judiciais (BEDAQUE, José Roberto dos Santos. Efetividade do Processo e Tutela Jurisdicional, 2017).

Essa abordagem seria especialmente relevante em execuções fiscais de grande porte, onde a simples penhora e expropriação de bens são muitas vezes insuficientes para satisfazer a dívida. A criação de mecanismos de monitoramento contínuo e planos de pagamento personalizados, que poderiam ser revisados periodicamente, aumentaria as chances de recuperação e diminuiria o impacto sobre o Judiciário, que atualmente sofre com o grande volume de execuções fiscais pendentes.

6. OBSTÁCULOS E LIMITES NA IMPLEMENTAÇÃO DO PROCESSO ESTRUTURAL À EXECUÇÃO FISCAL

A possibilidade de aplicar o processo estrutural à execução fiscal, apesar de promissora, enfrenta uma série de desafios e limitações. Essas barreiras podem decorrer tanto do arcabouço jurídico e processual vigente quanto de dificuldades práticas que permeiam a administração pública e o próprio Judiciário. Reconhecer e analisar esses obstáculos é fundamental para uma avaliação realista das chances de sucesso dessa abordagem.

6.1. Rigidez do Modelo Legal Vigente

O primeiro e talvez mais evidente obstáculo à implementação do processo estrutural na execução fiscal é a rigidez do modelo legal atual. A Lei nº 6.830/1980 (LEF), que regula a execução fiscal, foi elaborada com base em um paradigma de cobrança direta e centralizada pela Fazenda Pública, sem espaço para um monitoramento contínuo ou a criação de soluções adaptativas. Segundo Humberto Theodoro Júnior, a LEF foi concebida para ser rápida e objetiva, buscando a satisfação imediata do crédito tributário, mas sua estrutura tradicional impede a flexibilidade e a negociação contínua que o processo estrutural exige (THEODORO JÚNIOR, Humberto. Curso de Direito Processual Civil: Execução, 2017).

Além disso, a LEF confere à Certidão de Dívida Ativa (CDA) o status de título executivo extrajudicial, o que coloca a Fazenda em uma posição de vantagem no processo de execução, mas limita a possibilidade de um tratamento mais colaborativo e progressivo com o devedor. Essa assimetria de poderes pode inviabilizar, em certos casos, a aplicação do processo estrutural, que pressupõe um grau maior de diálogo entre as partes envolvidas.

6.2. Cultura Judiciária Tradicional

Outro fator que dificulta a aplicação do processo estrutural à execução fiscal é a cultura judiciária tradicional no Brasil, que tende a valorizar decisões rápidas e definitivas, especialmente em processos de cobrança. Conforme aponta Fredie Didier Jr., o Judiciário brasileiro ainda está acostumado a um modelo de jurisdição concentrada, em que o papel do juiz é majoritariamente técnico e a decisão final é vista como o encerramento do processo, não havendo tradição de acompanhamento prolongado e contínuo (DIDIER JR., Fredie. Curso de Direito Processual Civil: Processo Coletivo, 2019).

O processo estrutural exige uma mudança de postura do juiz, que passaria a atuar como um gestor do conflito, monitorando o cumprimento de decisões e ajustando medidas conforme o andamento da execução. Esse papel, mais ativo e intervencionista, não é amplamente difundido entre os magistrados, o que pode gerar resistência. Como observou Kazuo Watanabe, a prática judicial brasileira é majoritariamente adversarial, o que pode limitar a disposição dos juízes em assumir uma postura mais colaborativa e proativa (O Processo Estrutural no Direito Brasileiro, 2015).

6.3. Capacitação e Infraestrutura

A implementação do processo estrutural na execução fiscal também esbarra em problemas de capacitação e infraestrutura. Para que o Judiciário possa atuar de maneira efetiva na fiscalização e monitoramento contínuo das execuções fiscais, seria necessária uma infraestrutura mais robusta, com recursos tecnológicos e equipes especializadas. No entanto, a atual sobrecarga de processos no Judiciário brasileiro torna difícil a alocação de tempo e recursos para execuções que exigiriam acompanhamento prolongado e detalhado.

A falta de capacitação específica também é um problema. Os juízes e servidores que atuam na execução fiscal estão habituados a um procedimento rígido e pré-determinado pela LEF, e poderiam enfrentar dificuldades para lidar com a complexidade e flexibilidade do processo estrutural. Para José Roberto dos Santos Bedaque, a transição para um modelo estrutural exige uma mudança não só legislativa, mas também educacional, com investimentos em formação continuada para magistrados e servidores (BEDAQUE, José Roberto dos Santos. Efetividade do Processo e Tutela Jurisdicional, 2017).

6.4. Resistência por Parte dos Grandes Devedores

Outro obstáculo relevante é a resistência dos grandes devedores em colaborar em processos que exigem monitoramento contínuo e ajuste de medidas. Grandes devedores frequentemente se valem de manobras jurídicas e protelatórias para evitar o cumprimento de execuções fiscais, e o processo estrutural poderia ser visto como uma oportunidade de prolongar ainda mais esses litígios. Como observado por Carrazza, devedores contumazes muitas vezes utilizam todos os meios disponíveis para postergar a execução, incluindo a judicialização de questões formais e recursos repetitivos, o que poderia comprometer a eficácia do processo estrutural na prática (CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de Direito Tributário, 2021).

A aplicação de um processo que envolva monitoramento contínuo e negociação progressiva poderia ser usada como um pretexto para mais adiamentos por parte dos devedores, comprometendo o objetivo de recuperação do crédito público. Assim, seria necessário estabelecer mecanismos para evitar o uso indevido dessa flexibilidade, garantindo que a adoção de soluções estruturais não se transforme em mais uma ferramenta de procrastinação.

6.5. Exemplos de Fracassos e Dificuldades na Aplicação do Processo Estrutural

A experiência brasileira com o processo estrutural, embora positiva em alguns casos, também apresenta exemplos de dificuldades e limitações. No âmbito das políticas públicas, como no caso da saúde e educação, o Judiciário enfrentou desafios em monitorar adequadamente o cumprimento das decisões, devido à falta de estrutura e à resistência dos gestores públicos. Em alguns casos, como no acompanhamento de decisões envolvendo o direito à saúde, o monitoramento prolongado acabou por gerar uma sobrecarga para o Judiciário, com pouca efetividade prática.

Esses exemplos mostram que, apesar das boas intenções, o processo estrutural pode enfrentar limitações significativas quando aplicado em contextos com pouca cooperação e infraestrutura limitada. No caso da execução fiscal, esses obstáculos podem se manifestar de maneira ainda mais intensa, dada a complexidade técnica das execuções e a resistência histórica dos grandes devedores.

7. PERSPECTIVAS PARA O FUTURO: CAMINHOS E PROPOSTAS

A aplicação do processo estrutural à execução fiscal, embora desafiadora, oferece um horizonte promissor para a modernização do sistema jurídico e a melhoria da eficiência na recuperação de créditos públicos. Diante dos obstáculos já mencionados, é necessário analisar os caminhos viáveis para transformar o sistema de execução fiscal e adaptá-lo à lógica do processo estrutural. A seguir, são apresentadas algumas das principais perspectivas para o futuro, com base em propostas legislativas, inovações processuais e exemplos práticos.

7.1. Reformas Legislativas e Normativas

Uma das primeiras mudanças necessárias para viabilizar a adoção do processo estrutural na execução fiscal seria uma reforma legislativa que introduzisse maior flexibilidade no procedimento previsto pela Lei nº 6.830/1980 (LEF). Atualmente, a LEF prioriza um modelo de execução rígido, com ênfase na rapidez da satisfação dos créditos, mas sem margem para soluções negociadas e acompanhamento contínuo. Uma proposta que já vem sendo debatida por alguns doutrinadores, como Humberto Theodoro Júnior, é a possibilidade de inserir na LEF mecanismos de negociação e mediação, permitindo que o devedor e a Fazenda Pública possam, sob supervisão judicial, criar planos de pagamento e adotar medidas que favoreçam a satisfação do crédito de maneira progressiva (THEODORO JÚNIOR, Humberto. Curso de Direito Processual Civil: Execução, 2017).

Uma reforma legislativa poderia também introduzir medidas de incentivo à desjudicialização de parte da execução fiscal, criando instrumentos administrativos que complementem o acompanhamento judicial. Um exemplo seria a averbação pré-executória, prevista na Lei nº 13.606/2018, que permite o bloqueio administrativo de bens pela Fazenda antes do ajuizamento da execução. No entanto, essa medida precisa ser integrada a uma lógica processual que combine o monitoramento judicial e a negociação, evitando a sobrecarga do Judiciário e promovendo soluções mais eficazes.

7.2. Expansão do Uso da Mediação e da Negociação no Processo de Execução Fiscal

A mediação e a negociação já são amplamente aplicadas em diversas áreas do direito brasileiro, e seu uso pode ser expandido no contexto da execução fiscal. Conforme aponta Fredie Didier Jr., o processo estrutural permite que o juiz atue como um facilitador na criação de soluções, sendo possível aplicar essa lógica à execução fiscal por meio de mecanismos de mediação fiscal (DIDIER JR., Fredie. Curso de Direito Processual Civil: Processo Coletivo, 2019).

Em termos práticos, isso significaria a criação de fóruns de conciliação fiscal, nos quais representantes da Fazenda Pública, juízes e devedores poderiam discutir formas de pagamento, planos de parcelamento e medidas alternativas para a satisfação da dívida. Um exemplo bem-sucedido pode ser observado no âmbito da Lei de Recuperação Judicial e Falências (Lei nº 11.101/2005), que permite a negociação entre devedores e credores sob supervisão judicial, estabelecendo um plano de recuperação para empresas em crise financeira. Aplicar essa lógica à execução fiscal poderia reduzir o número de execuções e aumentar a eficiência do processo de cobrança.

7.3. Aplicação de Novas Tecnologias e Inteligência Artificial

Outra perspectiva importante para o futuro da execução fiscal é a adoção de novas tecnologias e inteligência artificial (IA) para auxiliar no monitoramento e acompanhamento contínuo das execuções. Como observa José Roberto dos Santos Bedaque, o uso da tecnologia no processo judicial é essencial para lidar com a enorme quantidade de informações e demandas que o Judiciário enfrenta, sendo fundamental na implementação de um processo estrutural (BEDAQUE, José Roberto dos Santos. Efetividade do Processo e Tutela Jurisdicional, 2017).

Por meio de sistemas de IA, seria possível criar ferramentas para monitorar em tempo real o cumprimento de decisões, identificar bens penhoráveis com maior rapidez e automatizar parte das etapas burocráticas da execução. Exemplos de sucesso já podem ser vistos em iniciativas como o PJe (Processo Judicial Eletrônico), que trouxe maior celeridade e organização para o trâmite processual, e no uso de bots para rastreamento de bens em execuções fiscais na Justiça Federal. A expansão dessas tecnologias pode facilitar a implementação de um processo estrutural, tornando o acompanhamento mais eficiente e reduzindo a sobrecarga do Judiciário.

7.4. Experiências Internacionais e Modelos Comparados

A aplicação do processo estrutural à execução fiscal também pode se beneficiar de experiências internacionais. Um exemplo notável é o modelo norte-americano de "institutional reform litigation", em que o Judiciário supervisiona a reestruturação de grandes instituições públicas por meio de decisões estruturantes. Esses casos, que incluem desde reformas no sistema prisional até a garantia de direitos civis, mostram como a supervisão judicial contínua e a adoção de soluções adaptativas podem ser eficazes na resolução de problemas sistêmicos.

No contexto fiscal, países como o Reino Unido têm utilizado soluções extrajudiciais e flexíveis para a recuperação de créditos tributários, integrando a atuação administrativa com o acompanhamento judicial apenas em situações de maior complexidade. Essas abordagens podem servir de inspiração para o Brasil, que enfrenta desafios semelhantes em relação à alta judicialização das execuções fiscais.

7.5. Formação e Capacitação de Magistrados e Servidores

A implementação bem-sucedida do processo estrutural na execução fiscal também passa pela formação e capacitação dos magistrados e servidores. Como apontado por Kazuo Watanabe, o processo estrutural exige uma postura ativa do Judiciário, que deve ser preparado para atuar não apenas como decisor, mas como gestor de conflitos, monitorando a execução e ajustando as medidas ao longo do tempo (O Processo Estrutural no Direito Brasileiro, 2015).

Nesse sentido, é fundamental investir na formação de magistrados e servidores públicos, capacitando-os para lidar com as complexidades do processo estrutural e para utilizar as ferramentas tecnológicas que podem auxiliar no monitoramento das execuções fiscais. Cursos de especialização e treinamentos periódicos são essenciais para preparar o Judiciário para esse novo papel.

8. CONCLUSÃO

A análise da aplicação do processo estrutural à execução fiscal revela que, apesar dos desafios significativos, essa abordagem oferece uma oportunidade valiosa para reformar o modelo tradicional de cobrança de créditos públicos no Brasil. Ao longo deste artigo, foram discutidos os principais obstáculos, como a rigidez do arcabouço jurídico, a cultura judiciária tradicional e as dificuldades práticas envolvendo a infraestrutura e a capacitação dos atores envolvidos. Essas barreiras, embora reais, não são intransponíveis.

O processo estrutural, caracterizado pelo monitoramento contínuo, a participação de múltiplos atores e a adoção de soluções adaptativas, apresenta um potencial significativo para superar as ineficiências do atual sistema de execução fiscal. A experiência internacional e o uso de novas tecnologias, como a inteligência artificial, mostram que é possível implementar reformas que aumentem a eficiência do processo e melhorem a recuperação de créditos fiscais. Além disso, o fortalecimento de mecanismos de negociação e mediação, inspirados em outras áreas do direito, pode ser uma solução viável para reduzir a judicialização excessiva e permitir um tratamento mais flexível e colaborativo entre o Fisco e os devedores.

No entanto, a implementação do processo estrutural no contexto da execução fiscal exige mudanças profundas. Reformas legislativas são necessárias para garantir maior flexibilidade no procedimento, enquanto a capacitação de magistrados e servidores é fundamental para que o Judiciário possa atuar de maneira eficaz como gestor dos conflitos e monitorador das execuções. A experiência acumulada em processos estruturais no Brasil, como nas áreas de saúde e educação, oferece lições valiosas que podem ser adaptadas ao contexto fiscal.

Assim, as perspectivas para o futuro indicam que a adoção do processo estrutural na execução fiscal é não apenas possível, mas desejável. Com as devidas reformas e investimentos, o Brasil pode avançar em direção a um modelo mais eficiente, justo e adequado à realidade contemporânea, em que o Judiciário, a administração pública e os contribuintes atuem de forma integrada para a solução dos conflitos fiscais. Essa transformação, apesar dos desafios, aponta para um futuro em que a execução fiscal possa ser mais eficaz, contribuindo para a sustentabilidade das finanças públicas e para a melhoria da prestação jurisdicional no país.

9. BIBLIOGRAFIA

BEDAQUE, José Roberto dos Santos. Efetividade do Processo e Tutela Jurisdicional. São Paulo: Malheiros, 2017. pp. 45-62.

CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de Direito Tributário. 34ª ed. São Paulo: Malheiros, 2021. pp. 533-555.

DIDIER JR., Fredie. Curso de Direito Processual Civil: Processo Coletivo. 8ª ed. Salvador: Juspodivm, 2019. pp. 123-144.

VITORELLI, Edilson. Processos Estruturais: Técnicas de Tutela Coletiva para Transformações Institucionais. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2020. pp. 39-109.

VITORELLI, Edilson. O Papel do Judiciário na Implementação de Direitos Fundamentais. Rio de Janeiro: Forense, 2019. pp. 90-105.

VITORELLI, Edilson. Direitos Fundamentais e Processos Estruturais: Um Desafio para o Judiciário Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2018. pp. 55-78.

THEODORO JÚNIOR, Humberto. Curso de Direito Processual Civil: Execução. 4ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2017. pp. 312-330.

WATANABE, Kazuo. O Processo Estrutural no Direito Brasileiro. In: Direito Processual Contemporâneo: Estudos em Homenagem a Cândido Dinamarco. São Paulo: Malheiros, 2015. pp. 247-268.