1.ADMINISTRAÇÃO DIRETA

Decreto-Lei nº. 200/1967, Art. 4° A Administração Federal compreende:

I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.

Lei n. 14.600/2003

Art. 1º Esta Lei estabelece a organização básica dos órgãos da Presidência da República e dos Ministérios.

Administração direta ou centralizada:

Conjunto de órgãos que integram a pessoa federativa com competência para realização da função administrativa.

A prestação dos serviços é feita pelos próprios entes políticos (ao mesmo tempo titulares e executores do serviço público), ou seja, ocorre de maneira centralizada, por seus próprios órgãos, em prol da eficiência (desconcentração administrativa).

2.ÓRGÃOS PÚBLICOS

Súmula nº. 525 do STJ: “A Câmara de Vereadores não possui personalidade jurídica, apenas personalidade judiciária, somente podendo demandar em juízo para defender os seus direitos institucionais.”

CDC, Art. 82. Para os fins do art. 81, parágrafo único, são legitimados concorrentemente:

 (...) III - as entidades e órgãos da Administração Pública, direta ou indireta, ainda que sem personalidade jurídica, especificamente destinados à defesa dos interesses e direitos protegidos por este código;

Reafirma-se a jurisprudência dominante desta Corte nos termos da seguinte tese de repercussão geral: o Ministério Público de Contas não tem legitimidade para impetrar mandado de segurança em face de acórdão do Tribunal de Contas perante o qual atua. (STF, RE 1178617 RG, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 25-04-2019)

O STJ, nesse sentido, com a finalidade de assegurar a efetiva tutela jurisdicional, possibilitou ao juiz suspender, de ofício, as demandas individuais, quando em curso uma demanda coletiva que verse sobre o mesmo bem jurídico. Tal providência não impede, todavia, que a parte, objetivando se beneficiar da coisa julgada coletiva, requeira a suspensão da demanda individual (art.104 do CDC).

A decisão do STJ não é contrária à redação do art. 104 do CDC, mas com ela se harmoniza. O STJ apenas deu nova interpretação às normas infraconstitucionais existentes de forma a conciliá-las com a nova tendência jurídica brasileira de“enxugamento” da “multidão” de processos em poucos processos pelos quais seja julgada a mesma lide.

A faculdade de suspensão das demandas individuais pelo juiz, de ofício, é, portanto, resultado do interesse público na preservação da efetividade da Justiça, que se frustra por centenas de processos com a mesma lide.

1.1 Três teorias surgiram para explicar as relações do Estado, pessoa jurídica, com seus agentes:

1.  Teoria da representação: o agente público atuaria como um “representante de incapazes”, equiparando-se à figura do tutor ou curador. O Estado é representado pelo agente. A equiparação do Estado ao incapaz foi criticada, até mesmo porque quando o representante ultrapassasse os poderes da representação, a pessoa jurídica não responderia por esses atos perante terceiros prejudicados.

2.  Teoria do mandato: estabelece que o agente público atua como um mandatário do Estado. Foi combatida por não explicar como o Estado, que não tem vontade própria, pode outorgar o mandato.

3.  Teoria do órgão/da imputação volitiva: é aceita de forma unânime, com inspiração em OTTO GIERKE. Conforme leciona DI PIETRO (2019, p. 673), “a pessoa jurídica manifesta a sua vontade por meio dos órgãos, de tal modo que quando os agentes que os compõem manifestam a sua vontade, é como se o próprio Estado o fizesse; substitui- se a ideia de representação pela de imputação”. O agente público se investe na qualidade de Estado quando atua exercendo as funções estatais.

“(...) O § 6º do artigo 37 da Magna Carta autoriza a proposição de que somente as pessoas jurídicas de direito público, ou as pessoas jurídicas de direito privado que prestem serviços públicos, é que poderão responder, objetivamente, pela reparação de danos a terceiros. Isto por ato ou omissão dos respectivos agentes, agindo estes na qualidade de agentes públicos, e não como pessoas comuns. Esse mesmo dispositivo constitucional consagra, ainda, dupla garantia: uma, em favor do particular, possibilitando-lhe ação indenizatória contra a pessoa jurídica de direito público, ou de direito privado que preste serviço público, dado que bem maior, praticamente certa, a possibilidade de pagamento do dano objetivamente sofrido. Outra garantia, no entanto, em prol do servidor estatal, que somente responde administrativa e civilmente perante a pessoa jurídica a cujo quadro funcional se vincular. Recurso extraordinário a que se nega provimento.” (STF, RE 327904, Relator(a): CARLOS BRITTO, Primeira Turma, julgado em 15-08-2006)

O Tribunal, por unanimidade, apreciando o tema 940 da repercussão geral, deu provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator. Não participou, justificadamente, da votação de mérito, o Ministro Gilmar Mendes. Em seguida, por maioria, acolhendo proposta do Ministro Ricardo Lewandowski, fixou a seguinte tese: “A teor do disposto no art. 37, § 6º, da Constituição Federal, a ação por danos causados por agente público deve ser ajuizada contra o Estado ou a pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço público, sendo parte ilegítima para a ação o autor do ato, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”, vencidos os Ministros Marco Aurélio, Edson Fachin e Luiz Fux. (STF, RE 1027633, Relator(a): MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, j. 14-08-2019 - Informativo 947)

3 ADMINISTRAÇÃO INDIRETA

Decreto-Lei n. 200/1967, Art. 4° A Administração Federal compreende:

(...)

II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:

a)  Autarquias;

b)  Empresas Públicas;

c)  Sociedades de Economia Mista.

d)  fundações públicas.

Parágrafo único. As entidades compreendidas na Administração Indireta vinculam-se ao Ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade.

Administração Indireta: Conjunto de pessoas jurídicas, de direito público ou privado, criadas ou autorizadas por lei, para o desempenho de atividades assumidas pelo Estado, como serviços públicos ou a título de intervenção no domínio econômico.

CF, Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

(...)

XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação;

4.AUTARQUIAS

Submissão ao regime de precatórios (CF, art. 100), salvo no tocante aos Conselhos Profissionais (autarquias corporativas).

“A execução de débito de Conselho de Fiscalização não se submete ao sistema de precatório.” (STF, RE 938837, Relator(a): EDSON FACHIN, Relator(a) p/ Acórdão: MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 19- 04-2017)

O ministro Edson Fachin, relator do RE 938837, destacou que, segundo a jurisprudência do STF, os conselhos de fiscalização profissionais, embora sejam autarquias especiais – que não estão sujeitas à administração ou supervisão direta de qualquer órgão público e nem recebem recursos do estado –, por exercerem atividade típica de Estado, são pessoas jurídicas de direito público. Ele entendeu que, por este motivo, é possível a aplicação a eles da regra constitucional que obriga a inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de verba necessária ao pagamento de seus débitos oriundos de sentenças transitadas em julgado.

No entendimento do ministro Marco Aurélio, que proferiu o primeiro voto divergente em relação ao do relator, os conselhos são autarquias especiais e, por este motivo, são pessoas jurídicas de direito público submetidas a diversas regras constitucionais, entre as quais a fiscalização do Tribunal de Contas da União (TCU) e a exigência de concurso público para contratação de pessoal. Entretanto, por não terem orçamento ou receberem aportes da União, não estão submetidos às regras constitucionais do capítulo de finanças públicas (artigos 163 a 169 da Constituição), o que inviabiliza sua submissão ao regime de precatórios.

(...) NATUREZA SUI GENERIS DOS CONSELHOS DE FISCALIZAÇÃO PROFISSIONAL. POSSIBILIDADE DE CONTRATAÇÃO DE FUNCIONÁRIOS PELO REGIME DA CONSOLIDAÇÃO DAS LEIS DO

TRABALHO. CONSTITUCIONALIDADE. 1. Os Conselhos Profissionais, enquanto autarquias corporativas criadas por lei com outorga para o exercício de atividade típica do Estado, tem maior grau de autonomia administrativa e financeira, constituindo espécie sui generis de pessoa jurídica de direito público não estatal, a qual não se aplica a obrigatoriedade do regime jurídico único preconizado pelo artigo 39 do texto constitucional. (...)

(...) 2. Trata-se de natureza peculiar que justifica o afastamento de algumas das regras ordinárias impostas às pessoas jurídicas de direito público. Precedentes: RE 938.837 (Rel. Min. EDSON FACHIN, redator p/ acórdão Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 19/4/2017, DJe de 25/9/2017; e ADI 3.026 (Rel. Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, DJ de 29/9/2006. 3. Constitucionalidade da legislação que permite a contratação no âmbito dos Conselhos Profissionais sob o regime celetista. (STF, ADC 36, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Relator(a) p/ Acórdão: ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 08-09-2020)

ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL – OAB: A OAB, por sua vez, dispensa, inclusive, a realização de concurso público para contratação. Autarquias corporativas (ou profissionais). São os Conselhos de Classe, também chamados de Conselhos Fiscais de Profissão (CREA, CRM etc.), salvo a OAB, que exerce função pública, mas não é pessoa jurídica pertencente à Administração Pública e, por isso, não se sujeita às limitações e ônus impostos à Administração Pública.

(...) Não procede a alegação de que a OAB se sujeita aos ditames impostos à Administração Pública Direta e Indireta. 3. A OAB não é uma entidade da Administração Indireta da União. A Ordem é um serviço público independente, categoria ímpar no elenco das personalidades jurídicas existentes no direito brasileiro. 4. A OAB não está incluída na categoria na qual se inserem essas que se tem referido como "autarquias especiais" para pretender-se afirmar equivocada independência das hoje chamadas "agências". 5. Por não consubstanciar uma entidade da Administração Indireta, a OAB não está sujeita a controle da Administração, nem a qualquer das suas partes está vinculada. Essa não-vinculação é formal e materialmente necessária. 6. A OAB ocupa-se de atividades atinentes aos advogados, que exercem função constitucionalmente privilegiada, na medida em que são indispensáveis à administração da Justiça [artigo 133 da CB/88]. É entidade cuja finalidade é afeita a atribuições, interesses e seleção de advogados. Não há ordem de relação ou dependência entre a OAB e qualquer órgão público. (...) 7. A Ordem dos Advogados do Brasil, cujas características são autonomia e independência, não pode ser tida como congênere dos demais órgãos de fiscalização profissional. A OAB não está voltada exclusivamente a finalidades corporativas. Possui finalidade institucional. 8. Embora decorra de determinação legal, o regime estatutário imposto aos empregados da OAB não é compatível com a entidade, que é autônoma e independente. 9. Improcede o pedido do requerente no sentido de que se dê interpretação conforme o artigo 37, inciso II, da Constituição do Brasil ao caput do artigo 79 da Lei n. 8.906, que determina a aplicação do regime trabalhista aos servidores da OAB. 10. Incabível a exigência de concurso público para admissão dos contratados sob o regime trabalhista pela OAB. (STF, ADI 3026, Relator(a): EROS GRAU, Tribunal Pleno, julgado em 08-06-2006)

5.AGÊNCIAS REGULADORAS

Agências reguladoras são autarquias de regime especial, definido nas respectivas leis instituidoras e que diz respeito, segundo DI PIETRO (2019, p. 596), em regra, “à maior autonomia em relação à Administração Direta; à estabilidade de seus dirigentes, garantida pelo exercício de mandato fixo, que eles somente podem perder nas hipóteses expressamente previstas, afastada a possibilidade de exoneração ad nutum; ao caráter final das suas decisões, que não são passíveis de apreciação por outros órgãos ou entidades da Administração Pública”.

Lei nº. 13.848/2019: Art. 3º A natureza especial conferida à agência reguladora é caracterizada pela ausência de tutela ou de subordinação hierárquica, pela autonomia funcional, decisória, administrativa e financeira e pela investidura a termo de seus dirigentes e estabilidade durante os mandatos, bem como pelas demais disposições constantes desta Lei ou de leis específicas voltadas à sua implementação.

Função reguladora/regulatória: Concentra poderes administrativos (comuns, como o poder de polícia), normativos (prerrogativa de editar atos normativos) e judicantes (atribuição para resolver conflitos entre os agentes regulados, não se confundindo com a função jurisdicional).

A atividade normativa é a que traz maiores debates, por conta do fenômeno da deslegalização.

CARVALHO FILHO (2019, p. 508) entende que esse “poder normativo técnico” permite que as agências reguladoras editem normas técnicas complementares de caráter geral por delegação da lei, “retratando poder regulamentar mais amplo, porquanto tais normas se introduzem no ordenamento jurídico como direito novo (ius novum)”.

Para RAFAEL OLIVEIRA (2021, pp. 92-3), a prerrogativa normativa das agências reguladoras é compatível com uma releitura do princípio da legalidade, destacando o autor que, no caso, inexiste “reserva de regulamento”, ou seja, o legislador continua a ter o poder de tratar diretamente da matéria. As exceções à delegificação estariam nos casos de “reserva de lei específica” e de exigência constitucional de lei complementar para veicular determinado conteúdo.

O Plenário do STF reconheceu a constitucionalidade do poder normativo atribuído pelo direito positivo à ANVISA.

“1. Ao instituir o Sistema Nacional de Vigilância Sanitária, a Lei nº 9.782/1999 delineia o regime jurídico e dimensiona as competências da Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVISA, autarquia especial. 2. A função normativa das agências reguladoras não se confunde com a a função regulamentadora da Administração (art. 84, IV, da Lei Maior), tampouco com a figura do regulamento autônomo (arts. 84, VI, 103-B, § 4º, I, e 237 da CF). (...)” (STF, ADI 4874, Relator(a): ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 01-02-2018)

“(...) 3. A competência para editar atos normativos visando à organização e à fiscalização das atividades reguladas insere-se no poder geral de polícia da Administração sanitária. Qualifica-se, a competência normativa da ANVISA, pela edição, no exercício da regulação setorial sanitária, de atos: (i) gerais e abstratos, (ii) de caráter técnico, (iii) necessários à implementação da política nacional de vigilância sanitária e (iv) subordinados à observância dos parâmetros fixados na ordem constitucional e na legislação setorial. (...) (STF, ADI 4874, Relator(a): ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 01-02-2018)

“(...) 9. Definidos na legislação de regência as políticas a serem perseguidas, os objetivos a serem implementados e os objetos de tutela, ainda que ausente pronunciamento direto, preciso e não ambíguo do legislador sobre as medidas específicas a adotar, não cabe ao Poder Judiciário, no exercício do controle jurisdicional da exegese conferida por uma Agência ao seu próprio estatuto legal, simplesmente substituí-la pela sua própria interpretação da lei. Deferência da jurisdição constitucional à interpretação empreendida pelo ente administrativo acerca do diploma definidor das suas próprias competências e atribuições, desde que a solução a que chegou a agência seja devidamente fundamentada e tenha lastro em uma interpretação da lei razoável e compatível com a Constituição. Aplicação da doutrina da deferência administrativa (Chevron U.S.A. v. Natural Res. Def. Council). (...)” (STF, ADI 4874, Relator(a): ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 01-02-2018)

“(...) 1. No caso concreto, os reajustes foram homologados pela média ponderada dos valores dos itens tarifários que compõem a cesta de serviços telefônicos, metodologia que estava prevista na cláusula 11.1 do contrato de concessão, e em consonância com o disposto no art. 103, § 1º, da supracitada Lei 9.472/1997, onde se lê: Art. 103. Compete à Agência estabelecer a estrutura tarifária para cada modalidade de serviço. § 1º A fixação, o reajuste e a revisão das tarifas poderão basear-se em valor que corresponda à média ponderada dos valores dos itens tarifários. (...) 3. Não há qualquer vício na forma de reajuste dos preços da tarifas telefônicas efetuada no caso concreto, homologada pela ANATEL por meio dos Atos

9.444 e 9.445, amparados nas cláusulas do contrato de concessão e nos atos normativos da agência reguladora, expedidos no exercício de sua competência de matiz eminentemente técnica. . 4. Esta CORTE já proclamou a autonomia das agências reguladoras na definição das regras disciplinadoras do setor regulado, observados os limites da lei de regência, ante a complexidade técnica dos temas envolvidos que exigem conhecimento especializado e qualificado acerca da matéria objeto da regulação (ADI 2095, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, DJe de 26//11/2019). (...)”

“(...) 5. Nesse cenário, a anulação da cláusula contratual pelo Poder Judiciário, a pretexto de ofensa ao princípio da razoabilidade, configura indevida intromissão nas competências dos Poderes Executivo e Legislativo. 6. Recurso Extraordinário a que se dá provimento. Tema 991, fixada a seguinte tese de repercussão geral: “Afronta o princípio da separação dos poderes a anulação judicial de cláusula de contrato de concessão firmado por Agência Reguladora e prestadora de serviço de telefonia que, em observância aos marcos regulatórios estabelecidos pelo Legislador, autoriza a incidência de reajuste de alguns itens tarifários em percentual superior ao do índice inflacionário fixado, quando este não é superado pela média ponderada de todos os itens". (STF, RE 1059819, Relator(a): MARCO AURÉLIO, Relator(a) p/ Acórdão: ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 21-02-2022).

BIBLIOGRAFIA

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 31ª ed. São Paulo: Atlas, 2017.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 31ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administração Pública: concessão, permissão, franquia, terceirização, parceria público privada e outras formas. 8ª ed. São Paulo: Atlas, 2011.

JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 8ª ed. Belo Horizonte: Fórum, 2012.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 38ª ed. São Paulo: Malheiros, 2012.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 30ª ed. São Paulo: Malheiros, 2013.

MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de. Princípios Gerais de Direito Administrativo, v. II. Rio de Janeiro: Forense, 1969.

ROCHA, Silvio Luís Ferreira. Manual de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2013.