RESUMO: A presente pesquisa pretende apresentar as funções institucionais do Ministério Público previstas na Constituição Federal, legislações infraconstitucionais e na Jurisprudência dos Tribunais Superiores do país, além da sua atuação na esferas extrajudicial, autocompositiva e social, o que torna o órgão, função essencial ao acesso à justiça. Será apontado um breve histórico da evolução funcional do órgão ministerial desde a Constituição da República de 1824 até a nossa atual Constituição promulgada em 1988, a qual alçou ao Ministério Público o status de função essencial à justiça. Será destacado ainda os princípios basilares da instituição e sua organização na Carta Maior, além de uma breve síntese a respeito do acesso à justiça sob à ótica da doutrina internacional. Por conseguinte será exposta a vultuosa atuação do Parquet em suas diferentes esferas: judicial, extrajudicial, autocompositiva e social. Referida pesquisa pretende apresentar a sociedade a atuação do Ministério Público e o seu papel fundamental para o alcance do acesso à justiça por toda a coletividade.

Palavras-chave: Ministério Público. Acesso à justiça. Funções Institucionais. Coletividade.

SUMÁRIO: 1. Introdução 2. Breve histórico e evolução funcional do ministério público nas constituições brasileiras 3. Princípios institucionais e organização do ministério público 4. Acesso à justiça 5. Estudo das modalidades de interesses 6. O ministério público e suas funções institucionais essenciais ao acesso à justiça 7. Considerações finais

1. Introdução

Não restam dúvidas, que o Ministério Público é uma das instituições brasileiras que mais avançaram em relação a sua atuação institucional, figurando em várias Constituições Pretéritas como órgão pertencente aos poderes Executivo e Judiciário, alçando na Carta Magna de 1988 o status de função essencial à justiça.

A Constituição Federal de 1988 atribuiu ao órgão ministerial a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais, difusos e individuais indisponíveis. Tais atribuições, com sua independência e autonomia em relação aos demais poderes, colocam a instituição em patamar superior em comparação com outras legislações do mundo.

O Ministério Público, é provavelmente, de todas as instituições da área jurídica, a que detém, hoje, o maior rol de atribuições e responsabilidades em termos de defesa de ordem jurídica e dos interesses sociais e individuais indisponíveis. No exercício dessas atribuições, acaba por desenvolver importante atribuição de controle de legalidade de atos praticados pelas autoridades públicas de todos os níveis.  (RIBEIRO, 2010, p.8).

Atualmente, tem o Parquet o dever de impedir o uso seletivo das normas, democratizando cada vez mais o acesso à justiça e se opondo a qualquer interesse político que se afastem das premissas trazidas pela Carta Maior.

Todavia, toda essa evolução funcional foi gradativa, conforme se observará na presente pesquisa, que traçara um breve histórico da evolução funcional do Parquet frente a Carta Maior, desde a sua primeira, nascida em 1824, até a atual, promulgada em 1988, que tornou o Ministério Público, uma das grandes instituições constitucionais de promoção social, de forma que a sua atuação institucional está relacionada aos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, estabelecidos de forma expressa no artigo 3° da Constituição de 1988[1], tais como a criação de uma sociedade justa livre e solidária, a diminuição das desigualdades sociais, a erradicação da pobreza etc.

A referida pesquisa buscará trazer ao conhecimento, a atuação do órgão ministerial e demonstrar que a práxis da instituição é ainda maior que função essencial à justiça, figurando como função essencial ao acesso à justiça da coletividade.

Inicialmente será abordada de forma sintética um breve histórico do órgão ministerial nas Constituições Brasileiras e sua evolução funcional no texto das Cartas Maiores.

Em seguida, será realizada uma abordagem dos seus princípios institucionais e a sua organização. Será possível observar ainda, um breve debate a respeito do tema acesso à justiça e o encaixe das ondas de justiça propostas por Mauro Cappelletti a atuação do órgão ministerial.

Por derradeiro, será abordado de forma mais ampla a notável atuação do Ministério Público nas suas diferentes áreas nas esferas: judicial, extrajudicial, autocompositiva e social.

É toda a atuação do órgão ministerial que se pretende expor de forma detalhada ao decorrer da presente pesquisa

Salienta-se que para o desenvolvimento do presente trabalhado foram levantadas informações em diversas fontes, não só legislação vigente, como também em grandes obras doutrinárias relacionadas a temática, além da jurisprudência atualizada dos Tribunais Superiores do país.

2. Breve histórico e evolução funcional do ministério público nas constituições brasileiras

2.1 breve histórico

Muito se discutiu e ainda se discute na doutrina sobre o surgimento do Ministério Público na história mundial, alguns indicam que sua formação inicial se deu há mais de quatro mil anos, como funcionário real no Egito Antigo, o qual tinha o dever de proteger os cidadãos do bem, castigando aqueles que fossem rebeldes, outros apontam seu surgimento na Antiguidade Clássica, ou na Idade Média.

Existidas as divergências, (LENZA, 2020, p.969), aponta que a doutrina majoritária, leciona que o surgimento do Parquet se deu na figura dos Procuradores do Rei do direito francês na Ordenança do Rei da França, Felipe IV, que prestavam o mesmo juramento dos juízes no sentido de estarem proibidos de exercer outras atividades e patrocinar outras causas, senão as de interesse do rei.

Conforme leciona (MAZZILLI, 201, p.38), foi só na Revolução Francesa que o Ministério Público fora mais bem estruturado, enquanto instituição, visto que foi conferido garantias a seus integrantes. É inegável a influência do direito francês na formação do órgão ministerial, inclusive foi da França que surgiu a expressão, inclusive muito utilizado pelos brasileiros: Parquet, para referir-se à instituição.

Importante pontuar também a importância do direito português sobre a origem do Ministério Público Brasileiro, por meio das Ordenações Afonsinas, Manuelinas e Filipinas.

De acordo com (ARAUJO e NUNER JR.,2009, p.409), O Alvará de 7 de março de 1609, o qual criou o Tribunal de Relação da Bahia, foi a primeira legislação brasileira a abordar a função do Ministério Público.

Pois bem. Feita uma breve síntese sobre as origens do órgão ministerial, importa também discutir a sua evolução funcional nas Constituições Brasileiras, o que será feito no tópico a seguir exposto.

2.2 evolução funcional do parquet nas constituições da república

2.2.1 Constituição Federal de 1824

A primeira Constituição Brasileira, conhecida como a “Constituição do Império” não faz menção ao Ministério Público no seu texto, trazia apenas em seu artigo 48[2] a figura do Procurador da Coroa e Soberania Nacional, o qual guardava a função de acusar nos crimes os cidadãos que não pertencessem à Câmara dos Deputados.

Todavia, não se pode olvidar, conforme doutrina de (LENZA, 2020, p.971), que outras legislações fizeram referência de forma mais específica ao Promotor Público, destacando-se o Código Criminal de 1830, que no seu artigo 132 falava em atribuição de acusação ao promotor nos crimes lá especificados e o código de Processo Penal de 1932, trazia em diversas passagens atribuições do Promotor Público, como a de denunciar os crimes públicos, os crimes de redução à escravidão, cárcere privado, homicídio, dentre outras.

2.2.2 Constituição Federal de 1891

De maneira muito tímida, a Carta de 1891, tratou do Procurador-Geral da República, no Título que disciplinava o Poder Judiciário, o qual era designado pelo Presidente da República dentre os membros do Supremo Tribunal Federal.

As atribuições do PGR deveriam ser definidas na lei, e a Carta Maior de 1891, previa apenas uma atribuição a ele, no artigo 81[3], qual seja, a possibilidade de requisição, de ofício e a qualquer tempo, a revisão criminal.

2.2.3 Constituição Federal de 1934

Somente na Constituição de 1934, o Parquet, adquire verdadeiro status constitucional, deixando de figurar no título do Poder Judiciário, passando a constar como órgão de cooperação das atividades governamentais.

A Carta de 1934 preocupou-se mais profundamente com o Ministério Público, regulando-o no Título I (Da organização Federal), Capítulo VI (Dos órgãos de cooperação nas actividades governamentais), Secção I (Do Ministério Público). Entre importantes normas, a Constituição Federal previu a existência de Ministérios Públicos na União, no Distrito Federal e Territórios, e nos Estados, a serem organizados por lei (artigo 95). (DE MORAES, 2003, p.396)

Não havia mais necessidade de o Procurador-Geral da República fazer parte do Poder Judiciário para ser nomeado, e sua nomeação passou a ser feita Pelo presidente da República após ser sabatinado pelo Senado Federal. Após nomeado, o PGR faria jus a remuneração igual aos membros do Supremo Tribunal Federal, todavia, sua demissão seria possível ad nutum.

Havia previsão de forma inédita de concurso público para ingresso na carreira dos membros do Ministério Público Federal, que adquiriam estabilidade, só perdendo o seu cargo nos casos de sentença judiciária com trânsito em julgado ou processo administrativo, que lhe ofertasse ampla defesa.

Dentre as atribuições previstas aos membros do órgão ministerial, destacavam-se: a atribuição do Procurador-Geral da República comunicar a decisão da Suprema Corte de inconstitucionalidade ao Senado Federal, a legitimidade exclusiva do PGR para ajuizamento de ADI interventiva, além da possibilidade de requerer revisão de processos em matéria criminal, inclusive os eleitorais e militares e a competência de interpor recurso extraordinário ao Supremo Tribunal Federal nas hipótese previstas na Carta.

Houve ainda a previsão do Ministério Público Militar e Eleitoral e o surgimento da regra do “quinto constitucional” aos advogados e membros do Parquet na composição dos Tribunais superiores.

2.2.4 Constituição Federal de 1937

A carta outorgada por Getúlio Vargas trouxe total retrocesso em relação a previsão do Ministério Público como instituição, havendo tratamento vago e escasso.

A forma de nomeação do PGR era a mesma da carta anterior, que voltou a ser previsto no Título do Poder Judiciário.

Houve a previsão de interposição por parte do Ministério Público de interpor Recurso Ordinário nas hipóteses de última ou única instância denegatória de Habeas Corpus, além da previsão inédita de competência do órgão em âmbito estadual de representação em juízo da Fazenda Federal.

A regra do “quinto constitucional” fora mantida e o PGR passou a ser processado e julgado pelo Supremo Tribunal Federal nas hipóteses de crimes comuns e de responsabilidade.

2.2.5 Constituição Federal de 1946

Com a redemocratização ocorrida após a Era Vargas, o Ministério Público ganha especial destaque na Carta de 46, disciplinado em título especial, exclusivo da carreira, não guardando relação com nenhum dos outros três poderes.

A regra do concurso público fora mantida para ingresso na carreira, assim como a garantia da estabilidade, surgindo a garantia da inamovibilidade, além disso houve a organização do Ministério Público da União, junto às Justiças, Comum, Eleitoral e do Trabalho, só em 1965 surgiu a organização do órgão ministerial da União junto à Justiça Federal.

A nomeação do chefe do Ministério Público Federal, o Procurador-Geral da República, voltou a ser feita nos moldes da Carta de 1934.

A União passou a ser representada em juízo pelos Procuradores da República e quanto ao julgamento dos crimes praticados pelo PGR, os comuns se mantiveram julgados pela Corte Constitucional e os de responsabilidade passaram a ser julgados pelo Senado Federal.

2.2.6 Constituição Federal de 1967

Na Carta de 67, em caráter de retrocesso, o órgão ministerial foi inserido novamente no capítulo do Poder Judiciário.

Conservou-se as regras referentes ao concurso público, estabilidade e inamovibilidade, além da previsão que a União seria representada em juízo pelo Procurador da república, podendo a lei cometer essa função, nas comarcas do interior ao Ministério Público local.

2.2.7 Emenda Constitucional n°1/69

O Parquet fora mantido atrelado aos Poderes, todavia, nessa Emenda, o Ministério Público foi inserido no capítulo do Poder Executivo.

Todas as regras previstas na carta anterior foram preservadas.

A representação judicial da União permaneceu atribuída ao Ministério Público Federal e ficou estabelecido que, nas comarcas do interior, a União poderia ser representada pelo Ministério Público do respectivo estado.

2.2.8 Constituição Federal de 1988

A Carta Magna de 1988, enfim, consagrou o Ministério Público, separando-o definitivamente dos três poderes e colocando-o no capítulo referente às funções essenciais à justiça.

O Parquet deixou de ser representante judicial da União e passou a ser uma instituição permanente, passando inclusive a ser vedada a sua representação judicial e consultoria jurídica a entidades públicas.

Importante salientar que, embora a Carta de 88, concedeu o status de independência ao Ministério Público, o MPF permaneceu representando judicialmente a União até o advento da LC n.73/93, que outorgou a Advocacia- Geral da União a representação judicial e extrajudicial da União.

Garantiu-se na Carta também que as funções do MP só poderiam ser exercidas por integrantes da carreira, que deverão residir na comarca da respectiva lotação, salvo se autorizado pelo chefe da instituição.

Houveram alterações também quanto ao ingresso na carreira, que passou a ser por concurso de provas e títulos, contando com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases, exigindo também que o bacharel em direito ingressante na carreira possua, no mínimo, três anos de atividade jurídica, que de acordo com a Resolução n.141/2006[4] do Conselho Nacional do Ministério Público deverá ser comprovado no momento da inscrição definitiva no concurso.

Foram previstas inúmeras funções institucionais ao Parquet e a sua importância para a eficácia do acesso à justiça pela coletividade serão discutidas ao decorrer do presente artigo.

A Carta Maior de 1988 também aborda os princípios institucionais do órgão e sua composição, os quais serão ilustrados a seguir.

3. Princípios institucionais e organização do ministério público

3.1 princípios institucionais

O artigo 127, §§ 1° e 2° da Constituição Federal[5] elencam os princípios institucionais do Ministério público e os incisos I e II do artigo 128[6] tratam da abrangência do órgão ministerial, sendo ambos abordados de forma detalhada a seguir.

3.1.1 Princípio da unidade

Conforme ensina (LENZA, 2020, p.987), de acordo com o princípio, o Ministério Público deve ser visto como instituição uma, sendo a divisão existente meramente funcional.

Frisa-se que a unidade se encontra dentro de cada órgão, não havendo o que se falar em unidade entre o Ministério Público da União e os Ministérios Públicos Estaduais, nem entre os ramos daquele.

3.1.2 Princípio da indivisibilidade

Enuncia que os membros do órgão ministerial não estão vinculados aos processos que atuam, podendo se fazer substituídos uns pelos outros, de acordo com o regramento legal, sem nenhum prejuízo ao processo.

Esse princípio é resultado da unidade, pois o Parquet é uno, não podendo ser dividido em Ministérios Públicos autônomos e desvinculados, uns dos outros. Ressalta-se que a indivisibilidade não se aplica entre os diferentes Ministérios Públicos, devendo ser compreendia como existente somente dentro de cada um deles (PAULO, ALEXANDRINO, 2019, p.762)

3.1.3 Princípio da independência funcional

De acordo com as lições de (RIBEIRO, 2010, p.174), esse princípio tem como objetivo garantir ao membro do Parquet o exercício independente de suas funções institucionais, tornando-o imune às pressões externas e internas, podendo-se afirmar assim que inexiste hierarquia funcional no âmbito do órgão ministerial.

Sendo assim, o Ministério Público, no exercício das suas atribuições, só deve obediência à sua consciência e ao direito.

3.1.4 Autonomia administrativa e financeira

A autonomia administrativa confere ao MP poderes para, observado a Carta Maior, propor ao Poder Legislativo a criação e extinção dos seus cargos e serviços auxiliares, provendo-os por meio de concurso público, bem como propor sua política remuneratória e planos de carreira. Já a autonomia financeira concede ao Parquet a competência para elaborar sua proposta orçamentária, dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, todavia, essa autonomia de apresentação de proposta de orçamento não é direta com o Poder Legislativo, devendo sua proposta integrar-se ao orçamento geral entregue pelo chefe do Executivo (PAULO e ALEXANDRINO, 2019, p.763).

3.1.5 Princípio do promotor natural

Conforme leciona (LENZA, 2020, p.989 e 990), o princípio em tese garante ao acusado o direito e a garantia constitucional de somente ser processado por um órgão independente, vedando-se, por consequência, que seja designado arbitrariamente, inclusive, promotores ad hoc ou por encomenda.

Ressalta-se que o princípio é bem aceito pela doutrina constitucionalidade e inclusive em algumas oportunidade já fora aplicado pelo Supremo Tribunal Federal em sua jurisprudência nas seguintes situações: pedido de arquivamento dos autos do inquérito policial por um promotor de justiça e oferta de denúncia por outro[7], ocorrência de opiniões colidentes manifestadas, em momentos sucessivos, por procuradores de justiça oficiantes no mesmo procedimento recursal[8], designação pelo Procurador Geral de Justiça de outro promotor, com a concordância do titular, para funcionar em feito determinado[9] e a propositura de ação penal nos casos previstos no artigo 105 inciso I alínea a da Constituição Federal, pelo Procurador Geral da República perante o Superior Tribunal de Justiça[10].

3.2 organização do ministério público na constituição federal de 1988

O artigo 128 da Constituição nos seus incisos I e II destacam a abrangência do Ministério Público no país.

O inciso I trata do Ministério Público da União e seus ramos, quais sejam: Ministério Público Federal, o qual atua perante a Justiça Federal, a Justiça eleitoral e aos Tribunais Superiores (Tribunal Superior Eleitoral, Superior Tribunal de Justiça e Supremo Tribunal Federal); o Ministério Público do Trabalho que atua perante os órgãos de todas as instâncias da Justiça do Trabalho; o Ministério Público Militar que opera perante a Justiça Militar da União e por fim, o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios que atua perante a Justiça Comum do Distrito Federal.

O Ministério Público da União é comandado pelo Procurador Geral da República, escolhido entre membros de qualquer dos seus ramos, para mandato de 02 anos, admitida a recondução.

Já o inciso II aborda o Ministério Público dos Estados que atuaram de diversas formas, perante as Justiças Comuns Estaduais, as Auditorias Militares e as juntas e juízes eleitorais durante as eleições municipais.

Os Ministérios Públicos Estaduais são chefiados pelos Procuradores Gerais de Justiça, escolhidos na forma das leis orgânicas dos órgãos ministeriais.

Importante pontuar também que o artigo 130 da Constituição Federal de 1988, estabelece o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas e que se aplica aos seus membros as disposições pertinentes a direitos, vedações e forma estabelecidas para o Ministério Público.

Característica peculiar que diferencia esse órgão dos demais órgãos ministeriais, é que o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas está estruturalmente ligado ao Tribunal de Contas da União ou do Estado, ou do Município, onde houver, e não ao Ministério Público da União, ou dos Estados ou do Distrito Federal e Territórios, devendo ser entendido como uma instituição autônoma. (LENZA, 2021, p.1395).

Por derradeiro, destaca-se também que a Emenda Constitucional n.45/2004, introduziu o artigo 130-A da CF/88, criando o Conselho Nacional do Ministério Público, composto de 14 membros, dentre eles: o Procurador-Geral da República que o preside, quatro membros do Ministério Público da União, três membros do Ministério Público do Estados, dois juízes, um indicado pelo Supremo Tribunal Federal e outro indicado pelo SUPERIOR Tribunal de Justiça, dois advogados indicados pelo Conselho Federal da OAB e dois cidadãos de notável saber jurídico e reputação ilibada, indicados um pela Câmara dos Deputados e outro pelo Senado Federal, nomeados pelo Presidente da República, depois de aprovada a escolha pela maioria absoluta do Senado Federal, para um mandato de 2 anos, admitida uma recondução.

O Conselho é compete para realização do controle da atuação administrativa e financeira do Ministério Público e do cumprimento dos deveres funcionais de seus membros, nos moldes do artigo 130-A, § 2.º, I a V, da CF/88[11].

Seja qual for a área de atuação do Ministério Público, é certo que o Parquet operará sempre será em prol dos interesses difusos e coletivos, e os seus esforços são essenciais ao acesso à justiça da coletividade, como se discutirá ao longo da presente pesquisa.

4. Acesso à justiça

A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 5°, inciso XIV, garante a todos o acesso à justiça, reforçado pela previsão do inciso XXXV[12] do mesmo artigo. Essa garantia é ofertada tanto aos direitos individuais, quanto aos coletivos.

Vale ressaltar que quando se fala em acesso à justiça, não se deve restringir apenas ao “acesso ao Poder Judiciário”, mas ir além, busca-se o “acesso ao direito”, através dos tribunais administrativos, e o Próprio Ministério Público que por meio do inquérito civil, termos de ajustamento de conduta, a ação civil pública e outros instrumentos vem alcançando o acesso à justiça da coletividade.

Mauro Cappelletti em sua obra Acesso à Justiça, sugere três ondas como recursos para a ampliação do acesso à justiça. A primeira sugeri à assistência judiciária para os pobres, no Brasil ofertada atualmente pelas Defensorias Públicas, em relação aos direitos individuais e coletivos e pelos Ministérios Públicos, em relação aos direitos difusos e coletivos. A segunda onda enfrenta o problema da representação dos interesses difusos, no Brasil esse papel vem sendo historicamente desempenhado pelo Ministério Público, órgão de acesso à justiça de cidadãos, em razão da sua legitimação à propositura de diversas ações na defesa desses interesses individuais indisponíveis.

Por fim, a terceira onda sugere o aperfeiçoamento do sistema de justiça, por meio de mecanismos facilitadores do acesso eficaz à justiça, hoje em dia no Brasil, um dos maiores exemplos desses mecanismos que podemos observar em grande ascensão, são os Centro Judiciário de Solução de Conflitos, que vem desempenhando importante papel na justiça brasileira e sem dúvidas, fomentando a ampliação do acesso à justiça no país.

Conforme lições de (DE FONTOURA, 2006, p.199) quando se fala no tema “acesso à justiça”, impossível ignorar sua relação com o Ministério Público, que atua simultaneamente nas três ondas de acesso citadas Por Cappelletti e isso poderá ser constatado de forma mais detalhada, a seguir, com o detalhamento das funções institucionais do órgão ministerial.

5. Estudo das modalidades de interesses

Mostra-se importante, antes de se adentrar ao estudo das funções institucionais do Ministério Público e sua atuação na defesa dos interesses transindividuais, difusos, coletivos e individuais homogêneos, fazer um estudo sintético dessas modalidades de interesses para uma melhor compreensão.

5.1 interesses transindividuais

Segundo aponta a doutrina de (MAZZILLI, 2016, p.50), os interesses transindividuais são aqueles compartilhados por grupos, classes ou categorias de pessoas, que excedem o âmbito estritamente individual, mas não chegam propriamente a constituir interesse público.

O que caracteriza esses interesses é a necessidade da substituição do acesso individual dos lesados à justiça por um acesso coletivo, de forma que a solução obtida no processo coletivo não evite decisões contraditórias e que conduza a uma solução mais eficiente da demanda, visto que os resultados do processo coletivo, poderão ser aproveitados a todo o grupo lesado.

5.2 interesses difusos

Conforme conceitua o Código de Defesa do Consumidor, em seu artigo 81, parágrafo único, I[13], são os interesses de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por uma circunstância de fato.

Ou seja, esse tipo de interesse compreendem grupos menos determinados de pessoas, entre as quais inexistem vínculo jurídico ou fático preciso.

5.3 interesses coletivos

Tratam-se de direitos que dizem respeito a um grupo, uma categoria ou classe de pessoas determinadas ou determináveis, ligadas pela mesma relação jurídica básica.

5.4 interesses individuais homogêneos

São aqueles de grupo, categoria ou classe de pessoas determinadas ou determináveis, que compartilham prejuízos divisíveis, de origem comum, normalmente oriundos das mesmas circunstâncias de fato.

6. O ministério público e suas funções institucionais essenciais ao acesso à justiça

Conforme ensinamentos de (MAZZILLI, 2007, p.48), um dos mais expressivos canais pelos quais o Ministério Público contribui para o acesso à justiça foi-lhe conferido na Carta Magna de 1988, que lhe desincumbiu o zelo pelo efetivo respeito aos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos nela assegurados, podendo promover medias necessárias à sua garantia.

Toda a atuação institucional em sede de direitos e interesses difusos e coletivos deriva da Constituição, não só do texto em si, mas também da sua interpretação, normalmente cabendo ao Poder Judiciário dar a última palavra (ZIESEMER, 2020, p.27).

Conforme já explanado anteriormente, diferentemente das Cartas anteriores, a Constituição de 1988, prestigiou o órgão ministerial em seu texto, abordando-o dentro do Título que versa sobre a organização dos poderes e do capítulo das funções essenciais à justiça, lhe incumbindo a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.

6.1 previsão na constituição federal de 1988

O artigo 129 da Carta Maior elenca em seus incisos, um rol exemplificativo das funções essenciais do Parquet, quais sejam:

a) Promover, privativamente, a ação penal pública, na forma da lei;

b) Zelar pelo efetivo respeito dos poderes públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias à sua garantia;

c) Promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;

d) Promover a ação de inconstitucionalidade ou representação para fins de intervenção da União e dos Estados, nos casos previstos nesta Constituição;

e) Defender judicialmente os direitos e interesses das populações indígenas;

f) Expedir notificações nos procedimentos administrativos de sua competência, requisitando informações e documentos para instruí-los, na forma da lei complementar respectiva;

g) Exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei complementar mencionada no artigo anterior;

f) Requisitar diligências investigatórias e a instauração de inquérito policial, indicados os fundamentos jurídicos de suas manifestações processuais;

g) Exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis com sua finalidade, sendo-lhe vedada a representação judicial e a consultoria jurídica de entidades públicas.

6.2 previsão em leis infraconstitucionais

Salienta-se que outras leis trazem previsões de funções institucionais do Ministério Público, a Lei Complementar n°75/93 trata das funções do Ministério Público da União e seus ramos.

O artigo 6°, da Lei em comento, elenca outras funções além das previstas na Carta Maior e as atribui ao Ministério Público Federal no seu exercício em todo país, cita-se como exemplo: a impetração de habeas corpus e mandado de segurança, a promoção de ação visando o cancelamento da naturalização, em virtude de atividade nociva ao interesse nacional, a promoção da a responsabilidade dos executores ou agentes do estado de defesa ou do estado de sítio, pelos ilícitos cometidos no período de sua duração, a promoção de ação civil coletiva para defesa de interesses individuais homogêneos, propor a ação cabível para a perda ou suspensão de direitos políticos, nos casos previstos na Constituição Federal, dentre outras.

Ao Ministério Público do Trabalho o artigo 83 da LC 75/93 atribuiu, dentre outras: a promoção de ações que lhe sejam atribuídas pela Carta Magna e pelas legislações trabalhistas, a manifestação em qualquer fase de processos trabalhistas que entenda necessário, a promoção de ações cabíveis para declaração de nulidade de cláusula de contrato, acordo coletivo ou convenção coletiva que viole as liberdades individuais ou coletivas ou os direitos individuais indisponíveis dos trabalhadores,  atuar como árbitro, se assim for solicitado pelas partes em dissídios de competência da Justiça do Trabalho, ajuizar dissídio coletivo em caso de greve em atividade essencial.

Já as atribuições específicas do Ministério Público Militar encontram-se elencadas no artigo 116[14] da LC 75/93. Já o artigo 150[15] da mesma lei, trata das funções incumbidas ao Ministério Público do Distrito Federal e Territórios.

Importante pontuar que as leis orgânicas de cada Ministério Público Estadual pontuam em seus artigos as suas funções institucionais, repetindo as previsões da Carta Maior de 1988 e das Constituições Estaduais e porventura elencando outras atribuições não abordadas nesses textos legais.

Outras legislações ordinárias, como a Lei 13.300 de 2016, que trata do processamento e o julgamento dos mandados de injunção individual e coletivo e dá outras providências, previu em seu artigo 12, I[16], a legitimação ativa ao Ministério Público para a impetração o mandado de injunção coletivo, quando a tutela requerida for especialmente relevante para a defesa da ordem jurídica, do regime democrático ou dos interesses sociais ou individuais indisponíveis.

Pontua-se também que a Lei n. 13.532/2017[17], que alterou o Código Civil, determinando de forma expressa, a legitimação ativa do Ministério Público para demandar a exclusão do herdeiro ou legatário em um dos casos de indignidade descritos na lei, qual seja, quando houverem sido autores, coautores ou partícipes de homicídio doloso, ou tentativa deste, contra a pessoa de cuja sucessão se tratar, seu cônjuge, companheiro, ascendente ou descendente. (LENZA, 2021, p.1380).

Conforme dispõem o artigo 2°, § 4° da Lei n° 8.560/92 e o artigo 201, III do ECA, O Ministério Público é parte legítima para propor ação de investigação de paternidade e ação de alimentos, podendo cumular ambas as ações, ressalta-se que em tais hipóteses o órgão ministerial funcionará como substituto processual e não como mandatário.

Estabelece a Lei n° 6.015/73 (Lei de Registros Públicos) que é obrigatória a intervenção do Ministério Público em ação de nulidade de compra e venda que for objeto de registro imobiliário, sobretudo no que tange aos registros civil e imobiliário, posto que a anulação do negócio jurídico implicará a desconstituição do registro e, nesse caso, há interesse público evidenciado pela natureza da lide.

Por derradeiro, salienta-se que o código de processo civil de 2015, Lei n° 13.105/2015, enumera várias competências Parquet, a seguir listadas:

- O Ministério Público tem legitimidade para arguir a incompetência relativa, nas causas que atuar (artigo 65, parágrafo único);

- O Parquet deve ser ouvido no incidente de arguição de inconstitucionalidade, em controle difuso, de lei ou de ato normativo do poder público (artigo 948);

- O órgão ministerial promoverá a extinção da fundação quando ocorrer uma das hipóteses: tornar ilícito o seu objeto, for impossível a sua manutenção ou vencer o prazo de sua existência (artigo 765);

- Ainda que figure como suscitante, o MP será ouvido como custos iuris no incidente de resolução de demandas repetitivas (artigo 976);

- O Ministério Público deverá ser intimado para se manifestar nos procedimentos de jurisdição voluntária, se presente alguma das hipóteses do artigo 178, CPC/2015[18]

6.3 competências do Parquet reconhecidas por tribunais superiores

Além das funções ministeriais elencadas na Constituição Federal e legislações infraconstitucionais, o Supremo Tribunal Federal vem conferindo especial destaque ao papel institucional do Parquet, reconhecendo-lhe capacidade postulatória aos seus membros para o ajuizamento de ações:

- Para a fiscalização incidental de constitucionalidade, pela via difusa, de quaisquer leis ou atos do Poder Público, desde que a controvérsia constitucional não se identifique como objeto único da demanda, mas simples questão prejudicial, quando esta for indispensável à resolução do litígio principal[19];

- Contra aposentadoria que lesa o patrimônio público[20];

- Para garantir a tutela coletiva de direitos individuais homogêneos, ainda que de natura disponível[21];

- Para tutela de interesses relacionados a mensalidades escolares[22], ao fornecimento de remédios a portadores de certas doenças[23] e do seguro obrigatório DPVAT[24].

A Corte Constitucional entende também que cabe ao órgão ministerial promover, por autoridade própria, investigações de natureza penal, como a celebração dos acordos de colaboração premiada[25].

O Superior Tribunal de Justiça já reconheceu a legitimidade do Parquet para defender interesses individuais homogêneos disponíveis e divisíveis em face de Seguradora e do Detran, por meio de ação coletiva[26] e para ajuizar ação contra administradores de instituição financeira, cessado o regime de liquidação judicial[27].

Por derradeiro, cumpre pontuar também que recentemente o Tribunal Superior do Trabalho, reconheceu a competência do Ministério Público do Trabalho para ajuizamento de ação civil pública em face de município para que este implemente políticas públicas para prevenção e erradicação do trabalho infantil[28].

É claro que existem inúmeras outras funções reconhecidas pelos Tribunais Superiores ao órgão ministerial, o qual não caberia expor na presente pesquisa, sendo necessário ao menos uma doutrina para ilustrar todas elas.

A atuação do Ministério Público nos processos judiciais é de tamanha importância, que não há o que se falar em ausência do Parquet no processo em que ele atue como parte, e mais, nos processos que ele atue com fiscal da ordem jurídica, caso não haja a sua intimação, o processo poderá ser considerado nulo, nos termos do artigo 279 do CPC[29].

Importante deixar claro que essa nulidade só será declarada, após o órgão ministerial ser intimidade e manifestar-se sobre a existência ou não de prejuízo, conforme dispõe o artigo 279, § 2º, CPC/2015[30].

Esse entendimento, inclusive, é o mesmo entendimento consolidado pela Jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, a seguir exposto:

PROCESSUAL CIVIL. DESAPROPRIAÇÃO DIRETA. ACORDO FIRMADO ENTRE ASPARTES. PARTE INCAPAZ. INTERVENÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO. AUSÊNCIA.NULIDADE. PREJUÍZO. NÃO COMPROVAÇÃO. 1. A discussão trazida à colação cinge-se em saber se o Ministério Público estadual possui legitimidade para interpor recurso de apelação para impugnar sentença homologatória de acordo firmado entre as partes - uma delas, incapaz - em ação expropriatória da qual não participou como custus legis. 2. No caso dos autos, não se trata de desapropriação que envolva discussões ambientais, do patrimônio histórico-cultural ou qualquer outro interesse público para o qual o legislador tenha obrigado a intervenção do Ministério Público, sob pena de nulidade. Ao revés, cuidou-se de desapropriação por utilidade pública, em que apenas se discutia os critérios a serem utilizados para fixação do montante indenizatório, valores, ademais, aceitos pelos expropriados. 3. Quanto ao segundo argumento, no tocante à nulidade do acórdão no pertinente à não intervenção do Ministério Público para fins de preservação de interesse de incapaz, a jurisprudência desta Corte já assentou entendimento no sentido de que a ausência de intimação do Ministério Público, por si só, não enseja a decretação de nulidade do julgado, a não ser que se demonstre o efetivo prejuízo para as partes ou para a apuração da verdade substancial da controvérsia jurídica, à luz do princípio pas de nullités sans grief. Até mesmo nas hipóteses em que a intervenção do Parquet é obrigatória, como no presente caso em que envolve interesse de incapaz, seria necessária demonstração de prejuízo deste para que se reconheça a nulidade processual. (Precedentes: REsp 1.010.521/PE, Rel. Min. Sidnei Beneti, Terceira Turma, julgado em 26.10.2010, DJe 9.11.2010; REsp814.479/RS, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 2.12.2010, DJe 14.12.2010). 4. Na espécie, o Ministério Público não demonstrou ou mesmo aventou a ocorrência de algum prejuízo que legitimasse sua intervenção. Ao revés, simplesmente pretende, por intermédio do recurso especial, delimitar absoluto interesse interveniente sem que indique fato ou dado concreto ou mesmo hipotético que sustente tal legitimidade. O prejuízo aqui tratado não pode ser presumido; precisa ser efetivamente demonstrado, o que não se deu no caso dos autos. 5. Recurso especial não provido.

(STJ - REsp: 818978 ES 2006/0030548-2, Relator: Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, Data de Julgamento: 09/08/2011, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 18/08/2011)

Por derradeiro, salienta-se que o que motiva a nulidade nas ações em que há obrigatoriedade de intervenção do Ministério Público é a falta de intimação dos seus membros para manifestação e não a ausência de manifestação, ou seja, caso intimado, o órgão ministerial não se manifeste nos autos, por razões de independência funcional, não ensejará a nulidade do processo.

Tão importante quanto a atuação judicial do Ministério Público, faz-se a sua atuação extrajudicial, que não pode ser passada em branco quando se trabalha o tema acesso à justiça.

6.4 atuação extrajudicial do ministério público

Faz-se importante pontuar também a atuação extrajudicial do Ministério Público, que por meio dos seus instrumentos vem solucionando problemas individuais ou sociais, ampliando assim o acesso à justiça, sem passar pelo crivo do Poder Judiciário.

Em sua atuação extrajudicial o Parquet utiliza-se dos seguintes mecanismos: Inquérito civil, audiências públicas, recomendações, termos de compromisso de ajustamento de conduta e autocomposição.

O inquérito civil teve sua origem na Lei de Ação Civil Pública, sendo posteriormente consagrado pela Carta Maior de 1988, operando verdadeira revolução no órgão ministerial e na defesa dos direitos difusos e coletivos.

Uma vez instaurado, o instrumento será presidido pelo membro do Ministério Público, o qual competirá coletar elementos de prova necessários para apuração de fato que constitui objeto da investigação.

Após a instrução do inquérito e a colheita dos elementos probatórios necessários, o procedimento é encerrado com dois possíveis resultados: o arquivamento do inquérito civil, sendo que tal ato somente produzirá seus efeitos após a homologação do Conselho nacional do Ministério Público, ou a promoção judicial da ação na qual ele servirá de base.

Outro importante instrumento utilizado pelo Parquet, especialmente em causas de natureza complexa e coletiva, as quais exigem a atuação de várias pessoas e setores da sociedade, são as audiências públicas.

As audiências públicas são importantes ferramentas de comunicação do Ministério Público para com a sociedade, por meio do qual podem ser discutidos temas de relevante interesse geral, aí incluídos os direitos e interesses difusos e coletivos. Ressalta-se que o instrumento pode ser utilizado inclusive, durante o inquérito civil, é inegável que a realização das audiências públicas no curso do inquérito lhe afiança maior efetividade na colheita de provas necessários para apuração dos fatos. (ZIESEMER, 2020, p.42).

Embora não possuam caráter vinculante, apenas ético, não menos importante, as recomendações possuem o intuito de desempenhar de forma ágil e igualmente diligente a atribuição constitucional pela defesa do ordenamento e da democracia.

Outra peça fundamental a atuação extrajudicial do órgão ministerial é o Termo de Ajustamento de Conduta.

O Termo de Ajustamento, traduz-se em importante objeto de atuação, em razão da sua natureza de título executivo extrajudicial, ser diretamente executado, ou mesmo protestado em cartório.

Importante salientar que o termo não substitui, a aplicação da lei, somente flexibiliza as circunstâncias do seu cumprimento, ante a realidade do caso concreto.

Características importante e pertinente à eficácia da ferramenta é a possibilidade de estipulação de penalidades em caso do seu descumprimento.

Nas cláusulas fixadas ao compromisso de ajustamento de conduta deverá, de forma obrigatória, conter fixação de prazo e pena pecuniária a que estará o sujeito responsável pelo seu descumprimento.

6.5 outras formas de atuação do órgão ministerial

Salienta-se ainda o importante papel desempenhado pelo órgão ministerial na autocomposição.

Há várias formas de incentivo à sua utilização, sendo inclusive incorporada à pauta dos Tribunais e demais instituições que participam do sistema judicial.

Inclusive, o Conselho Nacional do Ministério Público editou no ano de 2014, editou a Resolução n°118, dispondo sobre a Política Nacional de Incentivo à Autocomposição no Âmbito do Ministério Público, adotando premissas muito solares e coerentes do que se espera da atuação do órgão ministerial, enquanto legitimado extraordinário.

Os três principais instrumentos de atuação autocompositiva do Parquet são: a conciliação, a mediação e a negociação, as quais são claramente previstas nos artigos 8° ao 12°[31] da Resolução supracitada.

Na conciliação, o Ministério Público atua juntamente com as partes, na busca da composição do litígio, mas também de forma neutra. Na Mediação, o Parquet não é parte, atua apenas como facilitador do diálogo entre as partes, por fim, na negociação, a atuação do órgão ministerial é como parte, representando a sociedade e seus interesses.

Por derradeiro, importante pontuar de forma breve e suscinta, a grandiosa atuação do Ministério Público, por meio do fomento a políticas públicas, através das destinações realizadas com os valores advindos das condenações por danos morais coletivos e outras ações executórias pleiteadas e almejadas em juízo.

Esses valores destinados durante anos, vem fazendo a diferença na sociedade brasileira, em especial, a parcela menos favorecida da sociedade, que vem desfrutando dessas benesses e em muitas situações, transformando as realidades das suas vidas.

Na maioria das vezes, esses projetos sociais e políticas públicas são realizados em face da coletividade prejudicada pela mazela anteriormente combatida pelo Ministério Público em suas diversas áreas de atuação, como o meio ambiente, a ordem urbanística, a defesa da criança e do adolescente, o trabalho escravo, entre outras.

Mensura-se que bilhões de reais já retornaram a sociedade, em razão da forte atuação do Ministério Público nas suas diversas áreas de atuação, sendo necessária uma produção cientifica exclusiva para trazer a conhecimento da sociedade, esse outro lado da atuação do órgão ministerial.

7. Considerações finais

O presente artigo buscou analisar através da exposição da atuação institucional do Ministério Público nas áreas: judicial, extrajudicial, autocompositiva e social, a posição do órgão ministerial como função essencial ao acesso à justiça da coletividade.

Em busca da garantia da defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais, difusos e individuais indisponíveis, o Ministério Público do, não para um só segundo de implementar esforços e adaptar a maneira de servir ao público, alcançando excelentes resultados em prol da sociedade.

Foi possível observar um breve histórico do surgimento do órgão ministerial na ordem mundial e no Brasil, além da sua evolução institucional nos textos das Constituições Brasileiras, passando de mero figurante e colaborador dos Poderes Executivo e Judiciário, a instituição independente, permanente e essencial à justiça.

Tangenciou-se ainda respeito dos Princípios Institucionais basilares da instituição e a sua atuação no país, abordando a respeito os seus ramos, seja no âmbito da União, seja no âmbito dos estados.

Pontuou-se uma breve discussão a respeito do tema “acesso à justiça” e o encaixe das ondas de justiça sugeridos por Mauro Cappelletti a atuação do órgão ministerial.

Por derradeiro, abordou-se de forma ampla a notável atuação do Ministério Público nas suas diferentes áreas nas esferas: judicial, extrajudicial, autocompositiva e social. Foi trazido além das previsões da Constituição Federal e legislações ordinárias, a atual jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, Superior Tribunal de Justiça e do Tribunal Superior do Trabalho que consagram inúmeras competências funcionais ao órgão ministerial.

Conclui-se dessa maneira, que referida pesquisa buscou elucidar a atuação do Ministério Público, em suas diferentes esferas, e a importância da existência do órgão ministerial para o alcance do acesso à justiça.

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