O Mercosul, criado pelo Tratado de Assunção em 1991, é um bloco econômico de natureza intergovernamental, regido pelas regras do Direito Internacional Público, em estágio de União Aduaneira[1], ainda que imperfeita[2]. Vale dizer que o bloco econômico sequer consolidou o estágio de zona de livre comércio[3] e, mesmo assim, avançou para o estágio de União Aduaneira. 

Ele é integrado pela Argentina, Brasil, Uruguai e Paraguai. São Estados associados: Bolivia, Chile, Peru, Equador e Colômbia. A Venezuela requereu sua entrada no Mercosul, mas o seu pedido ainda depende de aprovação pelo parlamento paraguaio.

Os sócios plenos encontram-se na fase de união aduaneira desde janeiro de 1995. Os associados fazem parte apenas da primeira fase de integração, a zona de livre comércio[4].

As origens do Mercosul poderiam ser identificadas na aproximação entre Argentina e Brasil, após a consolidação democrática nesses países, e após o estancamento da Associação Latino-Americana de Livre Comércio, e da Associação Latino-Americana de Integração, conforme ensina Luis Olavo Baptista[5]. 

Buscava-se, em um exíguo espaço de quatro anos, prazo este previsto no Tratado de Assunção[6], constituir um Mercado Comum. Este objetivo ambicioso se mostrou irrealizável por motivos facilmente encontrados na história recente dos Estados-Partes: instabilidade política e crises macroeconômicas cíclicas, dentre outros.

Diferentemente do bloco europeu, a integração dos países sul-americanos ganha força não pela ameaça bélica que incentivou o bloco europeu, mas pela ameaça econômica.  

A título de exemplo, vale citar que quando os EUA anunciaram a criação do Acordo de Livre Comércio da América do Norte-NAFTA[7], o Brasil reagiu lançando em 1993 a iniciativa da ALCSA (Área de Livre Comércio Sul-Americana) e estabelecendo com os países sul-americanos e africanos a Zona de Paz e Cooperação do Atlântico Sul (ZoPaCAS), numa estratégia de círculos concêntricos a partir do Mercosul. A criação de uma área de integração sul-americana, tendo o Mercosul como núcleo duro, ampliava a margem de manobra e a capacidade de resistência frente ao poder de atração que o NAFTA exerce sobre os países latino-americanos individualmente, como é o caso do Chile[8] .

Além do NAFTA, a Área de Livre Comércio das Américas –ALCA - também serviu de estímulo ao desenvolvimento do Mercosul. Como a ALCA é uma área de livre comércio, é possível, no caso desejável, a coexistência com outros espaços de integração. Os países-membros do Mercosul obviamente tem maior poder de barganha juntos do que separadamente. Os governantes dos países do bloco sul-americano entenderam que apenas a integração regional poderia garantir governabilidade e desenvolvimento para toda a América do Sul e ser um instrumento indispensável nas negociações da ALCA, sob pena de terem de submeter a completa hegemonia dos EUA[9]. Assim, a ALCA serviu de estímulo para maior integração entre os países da América do Sul.

O Tratado de Assunção criou uma estrutura orgânica provisória, composta apenas pelo Conselho do Mercado Comum – CMC e o Grupo Mercado Comum-GMC[10]. Foi o Protocolo de Ouro Preto que criou os seguintes órgãos: Comissão de Comercio Comum – CCM;  Comissão Parlamentar Conjunta;  Foro Consultivo Econômico-Social; Secretaria Administrativa do Mercosul[11].

O Conselho do Mercado Comum é o órgão superior do Mercosul ao qual incumbe a condução política do processo de integração e a tomada de decisões para assegurar o cumprimento dos objetivos estabelecidos pelo Tratado de Assunção e para lograr a constituição final do mercado comum. O Conselho do Mercado Comum é integrado pelos Ministros das Relações Exteriores e pelos Ministros da Economia, ou seus equivalentes, dos Estados-Partes[12].

O Grupo Mercado Comum é o órgão executivo do Mercosul, integrado por quatro membros titulares e quatro membros alternos por país, designados pelos respectivos Governos, dentre os quais devem constar necessariamente representantes dos Ministérios das Relações Exteriores, dos Ministérios da Economia (ou equivalentes) e dos Bancos Centrais. O Grupo Mercado Comum é coordenado pelos Ministérios das Relações Exteriores[13].

À Comissão de Comércio do Mercosul, órgão encarregado de assistir o Grupo Mercado Comum, compete velar pela aplicação dos instrumentos de política comercial comum acordados pelos Estados Partes para o funcionamento da união aduaneira, bem como acompanhar e revisar os temas e matérias relacionados com as políticas comerciais comuns, com o comércio intra-Mercosul e com terceiros países. A Comissão de Comércio do Mercosul é integrada por quatro membros titulares e quatro membros alternos por Estado-Parte e é coordenada pelos Ministérios das Relações Exteriores[14].

A Comissão Parlamentar Conjunta[15] era o órgão representativo dos Parlamentos dos Estados Partes no âmbito do Mercosul. Sua função era de acelerar os procedimentos internos correspondentes nos Estados-Partes para a pronta entrada em vigor das normas emanadas dos órgãos do Mercosul, mas foi substituída pelo Parlamento do Mercosul, consoante o Protocolo constitutivo do Parlamento do Mercosul CMC/Dec n. 23/05, de 08.12.05.

O Foro Consultivo Econômico-Social é o órgão de representação dos setores econômicos e sociais e é integrado por igual número de representantes de cada Estado Parte. Tem função consultiva e manifesta-se mediante Recomendações ao Grupo Mercado Comum[16].

O Mercosul conta com uma Secretaria Administrativa, que é órgão de apoio operacional. A Secretaria Administrativa do Mercosul é responsável pela prestação de serviços aos demais órgãos do Mercosul e tem sede permanente na cidade de Montevidéu[17].

A transformação proposta e implementada da Secretaria do Mercosul em um órgão de natureza técnica veio a permitir a consolidação de uma estrutura burocrática mínima capaz de sustentar a evolução das articulações intraorganismos, das articulações Mercosul/Estados-Membros e daquela emanadas dos procedimentos de solução de controvérsias, permitindo, em última instância, a materialidade do seu funcionamento permanente[18]. 

A capacidade de tomar decisões de caráter obrigatório no Mercosul só é dada à órgãos de natureza intergovernamental, isto é, integrado por representantes dos Estados: a Comissão de Comércio do Mercosul, Grupo Mercado Comum e Conselho do Mercado Comum.

Os órgãos do Mercosul elaboram a sua legislação derivada através de decisões, resoluções, diretrizes recomendações e pareceres. As decisões são proferidas pelo Conselho de Mercado Comum, as resoluções pelo Grupo Mercado Comum , as diretrizes pela Comissão de Comércio do Mercosul e as recomendações e pareceres pelo Foro Consultivo Econômico  e Social e pelo Parlamento do Mercosul.

A legislação derivada apenas entra em vigor após a incorporação por todos os Estados-Partes. Para garantir a vigência simultânea no Estados-Membros, a Secretaria Administrativa comunica a transposição da norma por todos os Estados-Partes a cada um dos sócios e, trinta dias depois (vacatio legis), a norma entra em vigor[19].

As normas aprovadas no âmbito do Mercosul dependem de aprovação dos parlamentos nacionais, pela via clássica do Direito Internacional Público. O modelo intergovernamental permanence no Protocolo de Ouro Preto por ser o único caminho possível tendo em vista ser esta a vontade de seus membros, bem como o fato de que a Carta Constitucional de alguns países[20] (Brasil e Uruguai) não viabiliza a formação de um bloco supranacional.

O exame das estruturas do Mercosul mostra que ao ser concedida personalidade jurídica ao bloco pelo Protocolo de Ouro Preto, os Estado-Membros evitaram cuidadosamente atribuir-lhe características de supranacionalidade. Isso se comprova, por exemplo, nas disposições relativas aos acordos internacionais que podem ser celebrados pelo Mercosul, mas que dependem, para que sejam negociados, de uma deliberação da Comissão do Mercado Comum, a qual como se sabe, ocorre por consenso[21].

A regra do consenso também decorreu da opção pela intergovernabilidade como modo de operar a integração, evitando-se, com isso, criar órgãos supranacionais.

Com efeito, não havendo desejo das partes de criar uma instituição supranacaional, mas sim intergovernamental, a regra da unanimidade permite-lhes exprimir a vontade comum. Esta coincide com a vontade nacional, pois como as normas devem ser introduzidas nos Estados pela via da ratificação e aprovação legislativa, os respectivos parlamentos têm a oportunidade de manifestar-se em nome dos cidadãos que representam[22].

Uma característica marcante do Mercosul é a da transitoriedade, pois seus tratados buscam sempre estabelecer regras para seu próximo objetivo, como, por exemplo, a criação de uma união aduaneira. Nenhum dos tratados, até hoje, trouxe regras que pretendiam ser permanentes para o bloco. O sistema de solução de controvérsias é exemplo, por excelência, desta característica. A cada tratado surgem novas regras, mas que são sempre de caráter transitório[23].

Tal característica se insere no que se convencionou chamar de gradualismo de integração, que corresponde à aplicação do chamado princípio da gradualidade, o qual traduz o desejo dos governos envolvidos de promover a integração paulatinamente, dando tempo ao tempo para que setores produtivos nos Estados-Partes se ajustem às contingências criadas pela abertura parcial e seletiva do mercado[24].

Para Elizabeth Accioly [25] o pragmatismo adotado pelo Mercosul para a construção da união aduaneira talvez seja o mais acertado, pois traz uma leveza em sua estrutura orgânica e uma maior flexibilidade para os países que paralelamente à edificação de um bloco regional precisam administrar as crises recorrentes que atingem o continente sul-americano.

No Mercosul, observa-se a resistência cultural dos países latino-americanos a qualquer cessão da menor parcela de soberania. Na União Europeia a cessão de soberania operou-se, na maioria das vezes, sem tanta resistência como ocorre no Mercosul, seja por razões culturais, mas também e sobretudo por causas políticas hoje inexistentes, tais como a reconstrução no pós Guerra e a presença da ameaça soviética.

Segundo Celso de Mello[26], a América Latina é extremamente tímida ou desconfiada para ceder competências soberanas a organismos internacionais. O CECA, primeira das comunidades europeias já começou com um caráter supranacional.

No Mercosul, a soberania é entendida como forma de aliviar a sua dependência econômica em relação a países mais desenvolvidos e preservar sua autodeterminação. No Brasil, como nos outros países do Mercosul, a soberania acabou sendo um espaço para se lidar com políticas públicas importantes e um instrumento de defesa diante das incertezas do desconhecido. Assim, na evolução que vem ocorrendo nas regras do Mercosul e no seu sistema de solução de controvérsias, há um processo passo a passo em direção a maior integração, mas que não é acompanhado pari passu por compromissos que impliquem redução de soberania, através do recurso de evitar-se a supranacionalidade, permanecendo no sistema tradicional do Direito Internacional Público[27].