Resumo: O presente artigo se propõe à análise da gestão na Administração Pública sob a perspectiva dos controles inerentes ao orçamento público e à gestão fiscal. Tratar desses aspectos reporta o estudo para um enfoque dirigido ao planejamento das contas públicas e a relevância deste para a saúde fiscal. Não bastam boas intenções nos programas de governo se este negligencia a questão orçamentária como instrumento de planejamento para a gestão pública. Faz parte do interesse público que a boa gestão econômica seja respeitada, assegurando-se o devido equilíbrio financeiro indispensável a qualquer patrimônio administrado. É, portanto, inerente à própria ideia de Gestão Fiscal o próprio controle institucional da Administração Pública, consubstanciado por instrumentos e mecanismos normativos que exigem dos negócios públicos a responsabilidade e o fiel cumprimento das normas e das obrigações atinentes à correta execução dos negócios estatais.

Palavras-chave: Gestão Fiscal; Controle interno e externo; Orçamento Público.

1.   Introdução

            Tratar de controle de gestão fiscal demanda uma análise da própria perspectiva do que seja gestão na Administração Pública. Para Wilken (1963, p. 47), gestão é a atividade ou função que tem por fim a movimentação do patrimônio, com vistas ao alcance dos objetivos. Assim, a gestão pública seria “um conjunto de atividades que têm por fim movimentar o patrimônio estatal dentro de um espaço de tempo a que chamamos de exercício, obedecendo a um plano de ação anualmente traçado através de um orçamento”.

            Percebe-se, então, que é intrínseca ao conceito de gestão pública a ideia de orçamento. Esse, por sua vez, no tocante ao seu caráter público, é o instrumento de planejamento consubstanciado em um “ato de administração geral, pelo qual são realizados e autorizados, previamente e para período determinado, as receitas e despesas anuais do Estado” (apud LA ROCQUE, 1963, p. 45/46).

Explicam Piscitelli, Timbó e Rosa (2004, p. 42) que orçamento público é o instrumento de que dispõe o Poder Público, em todas as suas esferas, para “expressar, em determinado período, seu programa de atuação, discriminando a origem dos dispêndios a serem efetuados”.

Esta ideia de orçamento como instrumento de planejamento e gestão já encontrava previsão legal, ainda vigente, no Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, em seu artigo 16, ao enunciar que “em cada ano será elaborado um orçamento-programa, que pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser realizada no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual”. Continua o diploma legal no artigo 18: “toda atividade deverá ajustar-se à programação governamental e ao orçamento-programa”. Embora tenha havido a recepção do referido diploma legal pela Constituição Federal, essa não deixou de abordar a questão orçamentária como instrumento de planejamento para a gestão pública, inclusive qualificando o planejamento estatal como determinante para todo o setor público e, ainda, indicativo para o setor privado (1988, art. 174, CF)[1].

Portanto, a obtenção e aplicação de recursos financeiros pela Administração Pública estão intimamente relacionadas ao orçamento, que fornece os meios necessários para a satisfação e atendimento das demandas sociais e prestação do interesse público. É por meio do orçamento público que são fixadas as despesas a serem pagas em dado exercício, as quais são contrabalançadas com a previsão ou estimativa da receita necessária.

Ainda, na tentativa de explicitar o conceito de gestão fiscal, deve-se traçar paralelos entre outros conceitos característicos semelhantes. São eles a gestão administrativa, a gestão econômica e a gestão financeira. O primeiro, no ponto de vista da contabilidade pública, segundo Andrade (1967, p. 61/62), pode ser definido como ato de gestão do patrimônio. O segundo conceito, gestão econômica, é, ainda para o catedrático professor, a atividade que “diz respeito à formação dos créditos (renda, lucro e produto), sua distribuição e seu consumo”. Por fim, continua afirmando que gestão financeira é a função que “desenvolve-se em entradas e saídas de dinheiro e tende a assegurar o equilíbrio financeiro indispensável a qualquer azienda”.

Gestão fiscal é, desta feita, a atividade de controle institucional da Administração Pública que contribui com o Estado, conforme diria Rosa e Ghizo Neto (2001, p. 120), “na transparência, prudência e planejamento dos orçamentos públicos, munida de mecanismos e instrumentos técnicos capazes de apontar e corrigir os desequilíbrios ou desvios das contas públicas, no cumprimento das metas e resultados de receitas e despesas”. É o que está firmado no artigo 1º da Lei de Responsabilidade Fiscal: “A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar”.

Assim, depreende-se que a gestão fiscal envolve os negócios públicos não só na esteira administrativa, mas também política (MARTINS e NASCIMENTO, 2001, p. 24). Tal atividade enseja, consequentemente, a responsabilidade fiscal, ou seja, responsabilidade relativa ao cumprimento das normas e obrigações a atinentes à correta execução e controle dos negócios estatais.

2. Referencial teórico

2.1. O controle na responsabilidade Fiscal.

            Deve-se, neste momento, procurar entender e considerar aspectos do controle no que tange os seus princípios fundamentais que a administração deve seguir no sentido de verificação dos procedimentos e adaptação dos agentes às novas circunstâncias geradas em um processo decisório na gestão fiscal. São eles, para Almeida (1996, p. 51/57), a responsabilidade, a manualização dos procedimentos, a limitação de acesso aos ativos, a segregação de funções, a verificação periódica dos registros, a confidencialidade e autenticação das transações, as auditorias, as limitações do controle e os custos envolvidos nesse controle frente aos benefícios proporcionados.

            Para Attie (1998, p. 111), controle “tem significado e relevância somente quando é concebido para garantir o cumprimento de um objetivo definido, quer seja administrativo ou gerencial. Dessa forma, controle não é algo sem face ou sem forma, mas um dado físico que avalia uma função observável”.

Seria, pois, uma elucubração pertinente traçar um breve paralelo dos princípios de controle elencados em parágrafo anterior e aplicá-los ao âmbito público, podendo-se supostamente enumerá-los conforme seguinte sugestão: responsabilidade fiscal, legislação regulamentadora, mecanismos de freios e contrapesos, prestação de contas, análise prévia das contas etc. Entretanto, deve-se uma análise à luz de autores administrativistas, no sentido de se encontrar os reais fundamentos do controle na Administração Pública e, consequentemente, na responsabilidade fiscal.

            Para Di Pietro (2008, p. 690), o controle tem a finalidade de “assegurar que a Administração atue em consonância com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico, como os da legalidade, moralidade, finalidade pública, publicidade, motivação, impessoalidade”.

            Meduar (2008, p.375) ensina que o “tema do controle também se liga à questão da visibilidade ou transparência no exercício do poder estatal”. Cita, inclusive, a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789, apresentando o preceito do art. 15: “A sociedade tem o direito de pedir conta, a todo agente público, quanto à sua Administração”. Defende a autora a necessidade de controles institucionalizados inserido no processo de poder. Mais uma vez recorre aos pensamentos iluministas e, citando Montesquieu, completa: “É necessário que, pela natureza das coisas, o poder detenha o poder”.

            Carvalho Filho (2008, p. 826) aponta como fundamentos dois princípios e os qualifica como os pilares do controle administrativo da Administração Pública o da legalidade e o das políticas públicas. Pelo primeiro, entende ser “reconhecidamente o mais importante”. É a partir dessa premissa que a função pública se manifesta, não dispondo os agentes públicos de livre vontade no exercício das atividades desse caráter. Pelo segundo princípio, entende o autor que a Administração tem o poder de “estabelecer suas diretrizes, suas metas, suas prioridades e seu planejamento para que a atividade administrativa seja desempenhada da forma mais eficiente e rápida possível”. E continua:

Neste ponto, não se pode perder de vista que o único alvo da atividade administrativa tem que ser o interesse público e, sendo assim, é este mesmo interesse que estará a exigir o controle da Administração, não somente em sede de legalidade, mas também no que diz respeito aos objetivos a serem alcançados através da função de gerir os negócios da coletividade.

            Portanto, para Carvalho Filho (2008, 826/827), controle da Administração Pública é “o conjunto de mecanismos jurídicos e administrativos por meio dos quais se exerce o poder de fiscalização e de revisão da atividade administrativa em qualquer das esferas de Poder”. Essa função de controle irá possibilitar a aferição da legitimidade ou da conveniência, garantindo juridicamente aos administrados e à própria Administração a atuação em conformidade com os padrões legais e a busca dos interesses da coletividade.

            Mello (2005, p.865/866) entende que os múltiplos controles a que se sujeitam a Administração, têm o fim de impedir que haja desvirtuamento de seus objetivos circunscritos aos limites legais e aos interesses públicos.

Observe-se que são, além de outros tão importantes quanto, os princípios da supremacia e indisponibilidade do interesse público que orientam a Administração na gestão dos negócios públicos. Assim, a margem discricionária de ação do administrador público ou ordenador de despesas frente ao campo da administração privada é bastante reduzida. Além disso, coube ao próprio legislador, responsável, inclusive, pela atividade típica de fiscalização, a tratativa contempladora, no ordenamento jurídico vigente, de formas de controle, bem como das atribuições necessárias à responsabilização dos agentes na gestão fiscal, conforme as boas práticas destes campos de estudo.

Para Figueiredo (2004, p.366), a Lei de Responsabilidade Fiscal “pretendeu dar maior transparência e auxiliar o controle da Administração Pública”, ao ponto de adentrar, inclusive, na esfera de outros poderes ou funções estatais.

Nos negócios públicos, é gerada, portanto, aos agentes públicos a responsabilidade de cumprimento dos princípios, normas e obrigações básicas com vistas à manutenção regular das atividades de gestão fiscal (MARTINS e NASCIMENTO, 2001, p. 24).

            Dita responsabilidade fiscal encontra apoio na referida Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. A Lei de Responsabilidade Fiscal estabeleceu diretrizes de controle à gestão fiscal baseado em princípios que configuram instrumentos e mecanismos essenciais à administração racional dos recursos financeiros dispostos ao Poder Público.

            O principal agente desse controle fiscal é o próprio ordenador de despesas (FERNANDES, 2002, p. 89). Sua ação deve se imprimir à atividade financeira estatal eficiência e operacionalidade, mas de modo que se previna o déficit e o desequilíbrio fiscais, bem como garanta a segurança e a transparência da gestão fiscal.

            Martins e Nascimento (2001, p. 18/19) lecionam que por déficit fiscal entende-se o endividamento público, ou seja, a oneração dos cofres públicos pela insuficiência de receitas para a satisfação das necessidades sociais. Tais endividamentos devem ser evitados e estão, muitas vezes, relacionados tanto à aplicação equivocada dos recursos quanto, com certa frequência, pela improbidade dos administradores públicos.

            Continuam explicando o desequilíbrio fiscal, a inadequada análise dos procedimentos e esforços voltados para a execução de determinados atos de natureza econômica, que acarreta o desnível entre as receitas e as despesas correspondentes. Exige-se o planejamento contínuo para que as componentes estruturais da gestão fiscal, a retomada do crescimento em novas bases e o resgate da dívida social, atinja o efetivo desenvolvimento econômico do Estado (MARTINS e NASCIMENTO, 2001, p. 20).

            Ainda em Martins e Nascimento (2001, p. 22), o princípio da segurança é outro elemento informativo da gestão de finanças públicas, cujo objetivo é “afastar os efeitos danosos de eventos imprevistos”. É fundado no estabelecimento de limites toleráveis que possam suportar ou antever impactos negativos das dívidas nas receitas e patrimônio.

            Já o princípio da transparência da gestão fiscal, afirmam os autores (MARTINS e NASCIMENTO, 2001, p. 22)., tem por maior finalidade na Lei de Responsabilidade Fiscal a tentativa de dar maior efetividade ao princípio da publicidade, por esse se consubstanciar em requisito de eficácia dos atos administrativos. Essa eficácia dos atos administrativos tem repercussão direta no princípio da moralidade, com vistas ao controle social das ações dos agentes públicos.

            Diante do exposto, segundo Fernandes (2002, p. 89), a LRF, ao tratar do controle na reponsabilidade fiscal, indicou algumas medidas assentadas em ações programadas dos agentes públicos no que tangem:

1)      Os chamados limites prudenciais[2], definindo restrições às novas ações para o órgão ou entidade que atingir 95% do limite da despesa ded pessoal;

2)      Novas e mais relevantes atribuições para os Tribunais de Contas[3] para que esses possam impor a mudança no processo decisório, antes da efetiva consumação da lesão à boa e regular aplicação das finanças públicas.

É, portanto, o controle um importante ferramental de política e gestão fiscais, uma vez que, por seu intermédio, a permanente reavaliação da ação dos gestores públicos estabelece a imposição de ações e processos decisórios de forma programada.

A lei nº 4.320/64 dispõe no art. 75[4] que o controle tem por finalidade:

I.         A compreensão da legalidade dos atos que resultem em arrecadação de receita ou realização de despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;

II.       A fidelidade funcional dos agentes da administração responsáveis por bens e valores públicos;

III.     O cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços.

Neste sentido, Peter e Machado (2003, p. 23) apresentam que o Decreto-Lei nº 200/67 preconizou a necessidade de prestação de contas de todos aqueles que sejam responsáveis por bens e valores públicos. Aditam tal informação ao afirmar que a Constituição Federal, reforça a necessidade do controle, definindo no art. 70 (Brasil, 1988):

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária

É, pois, com base na gestão e na responsabilidade fiscais que poderão os entes políticos estatais manter ou retomar o crescimento em bases concretas, haja vista a exigência de programação, avaliação e reavaliação das ações determinada pela roupagem de controle assumida pela LRF. Segundo Figueiredo (2004, p.366), a Lei de Improbidade Administrativa (nº 8.429, de 2 de junho de 1992) já reforçava o controle administrativo fiscal ao estabelecer disposições no tocante à contrariedade dos atos de improbidade que importam enriquecimento ilícito, que causam prejuízo ao Erário ou, ainda, que simplesmente atentem contra os relevantes princípios da Administração.

2.2. Órgãos de controle de responsabilidade Fiscal.

Segundo Meduar (2008, p. 376), existem várias tipologias do controle incidente sobre a Administração expostas na doutrina especializada, mas optou em adotar àquela cujo critério de distinção reside no próprio agente controlador. Assim, se o agente controlador integra a própria Administração, haverá o controle interno, “exercido pela própria Administração sobre seus órgãos e suas entidades da Administração indireta”. De modo inverso, evidentemente, se o agente controlador é exterior à estrutura da Administração, seja em instituições políticas, seja em instituições técnicas ou em instituições precipuamente jurídicas, fala-se em controle externo.

Continua Meduar (2008, p.376) elencando as modalidades de controle da Administração Pública, quais sejam:

a)      Quanto ao aspecto em que incide: a1) controle da legalidade, visando a legalidade em geral ou à legalidade contábil-financeira; a2) controle de mérito; a3) controle da “boa administração” (eficiência, produtividade, gestão);

b)      Quanto ao momento em que se exerce: b1) controle prévio, por realizar-se antes da eficácia da medida ou decisão; b2) controle concomitante, que se efetua durante a realização da medida ou ato; b3) controle sucessivo ou a posteriori, realizado após a edição do ato ou adoção da medida;

c)      Quanto à amplitude: c1) controle de ato, por incidir sobre atos específicos, considerados isoladamente; c2) controle de atividade, por abranger umconjunto de atuações;

d)      Quanto ao modo de se desencadear: d1) controle de ofício, por iniciativa do próprio agente; d2) controle por provocação, quando pessoas, entidades, associaçõe, solicitam a atuação do agente controlador; d3) controle compulsório, que se realiza necessariamente no momento oportuno, em atendimento a normas que o disciplinam.

Para Fernandes (2002, p. 90), a Lei de Responsabilidade Fiscal distingue os órgãos que exercem a ação de controle, sejam internamente, sejam externamente. São eles: o controle pela própria autoridade administrativa; o controle pelo Poder Legislativo; o controle pelos Tribunais de Contas; o controle pelo Ministério Público; o controle pelo Poder Judiciário; o controle pelo Banco Central; o controle pelo Conselho de Gestão Fiscal; e, o controle pela sociedade em geral ou controle social.

Tais órgãos podem ser classificados, na ótica do critério dantes sugerido por Meduar (2008, p. 376), entre controle interno e controle externo da Administração. Nesta linha, Mello (2005, p. 869/870), Carvalho Filho (2008, p. 692) e Meirelles (1999, p. 600).

2.3. O Controle Interno da Administração Pública.

            Figueiredo (2004, p.344/351) adianta que o controle interno exercido pela Administração encontra previsão constitucional no art. 74, verbis:

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;

IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

§ 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.

§ 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.

            E prossegue: “Claro está que a maioria dos incisos arrolados vai se referir, de maneira mais completa, ao Poder Executivo. Porém, quando o Legislativo e o Judiciário exercem função administrativa, também devem exercer controle interno dentro dos limites de suas próprias atribuições.”

            Para a autora em análise, são formas de exercício do controle interno a homologação, a aprovação, a revogação, a invalidação, o direito de petição, os recursos administrativos e os processos administrativos.

            Entende-se por homologação o ato de controle interno com fins de verificação da legalidade aplicável, principalmente, aos concursos públicos e às licitações. A aprovação, por sua vez, é aquele ato de controle interno, valorativo, destinado à confirmação de atos cujo pressuposto de legalidade se faça presente e cuja adequação às boas políticas administrativas condiga com a utilidade pública.

No que tange à invalidação, esta é ato inerente ao poder-dever da Administração de, ao se deparar com atos em desconformidade legal, e não tendo oportunidade de saneá-los, retirá-los do plano jurídico, desfazendo seus efeitos naquilo que for possível e exigível.

 Quando surge novo disciplinamento da matéria, tornando o ato anterior sem efeito, ou quando há a simples supressão do ato anterior por inconveniência ou falta de oportunidade, eis que se há falar no ato de controle da revogação.

O direito de petição, cuja previsão é constitucional (art. 5º, XXXIV, “a”)[5], é ato de controle interno que demanda a participação do administrado na provocação da Administração, que deverá agir, sob pena de responsabilidade civil do Estado[6].

Ainda, os recursos administrativos também dependem da provocação, recursal, do administrado para que a Administração Pública concretize os comandos normativos em absoluta conformidade com a lei e com os seus princípios, não podendo ela desistir sem o efetivo alcance da verdade material.

Com isso, não se pode esquecer no papel dos processos administrativos no controle interno, vez que são provocados tanto pelos administrados quanto são provocados pela própria Administração e agentes no exercício do poder-dever de diligência na atuação pública. Estes atos de controle visam apurar desvios de conduta, ilegalidades ou responsabilidades eventualmente ocorridas no âmbito da gestão estatal, ou de que lhe faça as vezes.

3. Conclusão

            Ao que se propõe o presente estudo, controle interno na gestão fiscal e nas contas públicas é meio indispensável e perfeitamente adequado à garantia da boa execução dos negócios estatais, preservando o interesse público que permeia o bom equilíbrio orçamentário.

            Para tanto, a autotutela administrativa é dever representado em princípios normativos fundamentais para o correto acompanhamento e fiscalização da gestão da Administração pública, bem como para respeito aos parâmetros legais exigidos aos atos ou contratos administrativos.

Tais normas mandamentais são ainda reproduzidas em regramentos e mecanismos republicanos que se traduzem na responsabilidade fiscal e transparência, bem como na garantia jurídica de a Administração vincular-se sempre a uma atuação em acordo com os verdadeiros os interesses da coletividade.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ALMEIDA, Marcelo Cavalcanti.  Auditoria – um curso moderno e completo. 5ª ed. São Paulo: Editora Atlas, 1996.

ANDRADE, Gal. Prof. Benedicto de. Contabilidade Pública. 3ª ed. São Paulo: Editora Atlas S.A., 1967.

ATTIE, William.  Auditoria – conceitos e aplicações. 3ª ed. São Paulo: Editora Atlas S.A., 1998.

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 18ª ed. rev., ampl. e atual. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2007.

D’ÁURIA, Francisco. Contabilidade Pública. 7ª ed. São Paulo: Companhia Editora Nacional, 1955.

FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Responsabilidade Fiscal – questões práticas. 2ª ed. Atual., rev. e ampl.  Brasília: Brasília Jurídica, 2002.

FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de Direito Administrativo. 7ª ed. ver., atual. e ampl. São Paulo: Malheiros, 2004.

LA ROCQUE, Geraldo de. Contabilidade Pública. Rio de Janeiro: Editora Fundo de Cultura, 1963.

MARTINS, Ives Gandra da Silva; NASCIMENTO, Carlos Valder do. Comentários à lei de responsabilidade fiscal. São Paulo: Saraiva, 2001.

MEDUAR, Odete. Direito Administrativo moderno. 12ª ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2008.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. 24ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1999.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 19ª ed. São Paulo: Malheiros, 2005.

PETER, Maria da Glória Arrais; MACHADO, Marcus Vinícius Veras. Manual de auditoria governamental. São Paulo: Editora Atlas S.A., 2003.

PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Direito Administrativo. 21ª ed. São Paulo: Editora Atlas S.A., 2008.

PISCITELLI, Roberto Bocaccio; TIMBÓ, Maria Zulene Farias; ROSA, Maria Berenice. Contabilidade Pública – uma abordagem da Administração Financeira Pública. 8ª ed. ver. e ampl. São Paulo: Editora Atlas S.A., 2004.

ROSA, Alexandre; GHIZO NETO, Afonso. Improbidade administrativa e lei de responsabilidade fiscal. Florianópolis: Habitus Editora, 2001.

WILKEN, Edgard da Silva. Técnica orçamentária e contabilidade pública. 6ª ed. Rio de Janeiro: Editora Aurora, 1963.