RESUMO: O presente artigo visa analisar a ação civil pública, seu objeto, sua função primordial de proteção de direitos metaindividuais e o papel que representa no ordenamento jurídico brasileiro.

Palavras-chave: Ação civil pública. Tutela coletiva. Direitos Metaindividuais. Direitos difusos. Direitos coletivos. Direitos individuais homogêneos.

SUMÁRIO: 1. INTRODUÇÃO. 2. OBJETO DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA: INTERESSES DIFUSOS, COLETIVOS E INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS. 3. AÇÃO CIVIL PÚBLICA COMO GARANTIA CONSTITUCIONAL. 4. A AÇÃO CIVIL PÚBLICA COMO INSTRUMENTO DE PROTEÇÃO DOS DIREITOS CONSTITUCIONAIS. 4.1 DA PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE. 4.2 DA PROTEÇÃO AO PATRIMÔNIO CULTURAL. 4.3 DA PROTEÇÃO DO PATRIMÔNIO PÚBLICO. 4.4 DA PROTEÇÃO A CATEGORIAS DE PESSOAS ESPECIALMENTE PROTEGIDAS PELA CONSTITUIÇÃO. 5. CONCLUSÃO. 6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.

1. INTRODUÇÃO

O direito privado e o processo civil tradicional adquiriram, com a estruturação do estado burguês e a influência das concepções positivistas, uma matriz marcadamente individualista. O direito pautado pela certeza jurídica e sistematização dos atos, impunha, pois, duas características centrais: a) determinação subjetiva, ou seja, definição precisa dos legitimados ativo e passivo para compor os polos da relação processual; e b) fluidez objetiva, isto é, clareza nos limites de aplicabilidade das normas, para a consecução dos ideais de cientificidade, uniformidade e a máxima da segurança jurídica.

Entretanto, as condições econômicas e sociais que engendraram o direito já não são mais as mesmas. O capitalismo avançado estabeleceu uma nova ordem social baseada na sociedade de massas e na reprodução generalizada de atos e comportamentos, de modo que determinados direitos só podem ser garantidos, efetivamente, de forma difusa, abrindo caminho para a estruturação da tutela coletiva. O direito dos consumidores, ao meio ambiente, à saúde, à educação, enfim, os direitos metaindividuais restaram amparados a partir da introdução dessas novas modalidades de ações na legislação brasileira, somadas a uma profunda alteração de paradigmas, revolucionando conceitos dentre eles a clássica legitimação ordinária e o efeito inter partes da coisa julgada.

Com efeito, a legitimação ordinária, com sua máxima prevista no artigo 18 do Código de Processo Civil, aborda de forma clara a tendência individualista ao estabelecer que “Ninguém poderá pleitear direito alheio em nome próprio”.  A própria concepção maculada de que cada um deve postular em juízo em defesa do seu direito teve significativas alterações com a inclusão das ações coletivas, cuja fruição seria totalmente incompatível com tais restrições. Optou o legislador, nesse sentido, pela possibilidade de algumas pessoas, entes públicos ou privados, representarem alguma coletividade. Nessa toada, também não seria compatível com a tutela de tais direitos os limites clássicos conferidos à coisa julgada, restando ampliada a sua fluidez objetiva para aplicar-se a todos os titulares do direito.

Como são muitos os envolvidos e, portanto, legitimamente aptos a entrar em juízo para pleitear os direitos ditos transindividuais, o caminho encontrado pelo ordenamento jurídico brasileiro foi conceber a ação civil pública como instrumento para apresentar demandas coletivas em juízo. As ações coletivas permitem não só a tutela adequada desses direitos, como também garantem a higidez do sistema judiciário e a própria celeridade do processo judicial, pois evitam a excessiva multiplicação de ações capazes de sobrecarregar o judiciário. Sobre as vantagens da tutela jurisdicional coletiva assevera Pedro Lenza:

“Muitas vezes a ação individual mostra-se inapropriada, do ponto de vista econômico, para se pretender uma tutela jurisdicional adequada, bem como o autor individual vê-se intimidado diante da grandeza da parte contrária em contraposição à sua pretensão diminuta”[1]

A ação civil pública, então, em primeiro momento, foi concebida como aquela cujo titular ativo seria uma parte pública, no caso, o Ministério Público, daí, inclusive, acredita-se ter advindo a denominação com o nome “pública” ao final. Contudo, com a edição da lei n. 7.347/85 trazendo a ampliação dos legitimados ativos para além do Ministério Público e dos entes públicos, essa denominação começou a proporcionar problemas de ordem didática.

Alguns autores entendem ser o termo redundante, visto que, em regra, toda ação é pública, outros, como Ada Pelegrini e Jose Marcelo Vigilar consideram o termo impróprio, uma vez que a titularidade da ação não é exclusiva de instituições públicas. Todavia, como bem afirma Geisa de Assis Rodrigues, a ação civil pública, por óbvio, não é mais aquela legitimada exclusivamente por uma parte pública, “mas aquele instrumento processual idôneo para a tutela de interesses da coletividade, portanto, o que a qualifica como pública é o tipo de interesse em questão”[2].

De inspiração no instituto das class actions norte-americanas, a Lei da Ação Civil Pública (LACP) n. 7347/85, embora não tenha inaugurado a tutela coletiva no Brasil, em vista das disposições da Lei de Ação Popular que lhe antecede, certamente foi responsável pelo aprofundamento e sistematização do tema no direito brasileiro. Em 1988, ganhou contornos constitucionais a partir da sua previsão expressa no art. 129, III, no capítulo das ‘funções inerentes à justiça’, concernente às atribuições institucionais do Ministério Público. Erigida a valor constitucional, a tutela dos direitos transindividuais ganhou dimensões mais relevantes, impondo limites ao legislador infraconstitucional quanto à abordagem da defesa de direitos através da ACP.

2. OBJETO DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA: INTERESSES DIFUSOS, COLETIVOS E INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS

A ação civil pública foi inicialmente concebida para tutela de interesses difusos e coletivos determinados pela LACP, quais sejam, a proteção do meio ambiente, do consumidor, de bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.  Com as inovações trazidas pelo Código de defesa do consumidor de 1990, ampliou-se a sua abrangência para a defesa de qualquer outro interesse difuso e coletivo, além de incluir os interesses individuais homogêneos.

Por interesses ou direitos difusos entende-se, a partir de sua conceituação presente no CDC: “os transindividuais, de natureza indivisível de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato”. Mauro Cappeletti os define como “interesses fragmentados ou coletivos, tais como o direito ao ambiente saudável, ou à proteção do consumidor”. De fato, direitos difusos são aqueles de difícil efetivação quando tomados sob uma perspectiva individualista, são direitos metaindividuais em essência, pois somente quando vistos a partir do aspecto da coletividade são passíveis de produzir efeitos favoráveis a todos. 

Segundo Pedro Lenza, os interesses difusos são marcados essencialmente pela difícil determinação dos sujeitos afetados e indivisibilidade do objeto[3]. O que une os sujeitos afetados, nesse caso, são circunstâncias de fato conexas e não um vinculo fático-jurídico preciso, a lesão ao grupo não decorrerá da relação jurídica em si, mas sim da situação fática resultante.[4]

Já os interesses coletivos, de acordo com o art. 81, II do CDC, são “os transindividuais, de natureza indivisível de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base”. Em outras palavras, eles vão além dos interesses pessoais dos integrantes de um grupo, classe ou categoria de pessoas, advêm, outrossim, de um vínculo jurídico base, comum a todos os participantes, representando o grupo de forma coesa e específica. Pressupõe, portanto, a possibilidade de identificação dos sujeitos interessados e indivisibilidade interna de forma a assegurar a consecução do interesse coletivo.

Por outro lado, tem-se a última das categorias de interesses tutelados em sede de ação civil pública, os interesses individuais homogêneos. Essa novidade trazida pela edição da lei 8.078/90, entendida como os decorrente de origem comum, não são interesses coletivos em si, como os dois primeiros, são coletivos apenas em relação à sua forma, e não em essência. Sobre esse aspecto, Carlos Henrique B. Leite ministra:

“os interesses do grupo, da classe ou da categoria são transindividuais e indivisíveis por natureza. Já os interesses individuais homogêneos não são materialmente transindividuais, embora processualmente o sejam, isto é, os interesses individuais homogêneos são metaindividuais apenas na forma empregada para a sua defesa em juízo. [5]

Apesar da semelhança, a defesa coletiva de interesses individuais homogêneos jamais pode ser confundida com o litisconsórcio ativo posto que na primeira a legitimidade ad causam é de instituições ou entes juridicamente coletivos como o Ministério Público e as associações civis, ao passo que no litisconsórcio ativo a ação é proposta pelos próprios titulares do direito. Também de forma diferente, tem-se a extensão da coisa julgada, enquanto na primeira a procedência do pedido trará efeito erga omnes, na segunda será coisa julgada inter partes.

3. AÇÃO CIVIL PÚBLICA COMO GARANTIA CONSTITUCIONAL

Além de constar expressamente na Constituição Federal como instrumento de competência do Ministério Público, para muitos constitucionalistas como Celso Ribeiro Bastos[6] a ACP encontra-se implicitamente prevista no Titulo II da Constituição, dos Direitos e Garantias Fundamentais. Sua previsão, tanto constitucional como infraconstitucional, ampliada a partir das suas últimas modificações para a tutela de interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos de qualquer espécie, salvo algumas exceções previstas em lei, conferem-lhe a garantia fundamental de defesa dos direitos metaindividuais, análoga ao da ação popular (art. 5, LXXIII da CF).

Sobre esse tema, Carlos Henrique B. Leite ensina:

“Com a promulgação da Constituição Federal, em 5 de outubro de 1988, a ação civil pública foi guindada à categoria de garantia instrumental fundamental, ampliando-se consideravelmente o seu objeto não apenas para a reparação de danos causados ao meio ambiente, ao consumidor e aos bens referidos no parágrafo anterior, mas também para ‘a proteção do patrimônio público e social’ e ‘de outros interesses difusos e coletivos’(CF, art. 129, III). “[7]

Nesse sentido, a tutela de direitos transindividuais através da ação civil pública ganhou contornos mais relevantes a partir da sua constitucionalização, representando a um só tempo uma garantia constitucional e uma forma de tutelar direitos constitucionais.

4. A AÇÃO CIVIL PÚBLICA COMO INSTRUMENTO DE PROTEÇÃO DOS DIREITOS CONSTITUCIONAIS

4.1 Da Proteção ao Meio Ambiente

Constituição Federal, art. 225: “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.”

A Carta Magna, ao proteger o bem relativo ao meio ambiente no título da Constituição que trata da Ordem Social, demonstrou a preocupação do legislador em definir o meio ambiente como um bem comum do povo, que assim deve ser protegido, já que todos têm direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado.  A Constituição de 1988 ao reconhecer a importância das questões ambientais para o equilíbrio da vida em sociedade, insere-as no sistema global dos direitos humanos, embora não esteja prevista no título ‘dos direitos e garantias fundamentais’. A partir de 1988, com a elevação do bem relativo ao meio ambiente à categoria de direito constitucional, foi garantida a utilização de meios mais severos e amplos para sua proteção.

Uma dessas formas de tutelar o direito constitucional ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é exatamente a ação civil pública, desde a sua configuração inicial no ordenamento jurídico brasileiro através da lei 7.347/85. Com relação aos danos causados ao meio ambiente, o objeto da ação pode, ainda, se desdobrar em dois efeitos, o primeiro seria a condenação pela reparação do dano, e o outro seria o cumprimento de uma obrigação de fazer ou de não fazer, dependendo do caso em concreto, associado à possibilidade de concessão das tutelas de emergência.

EMENTA: ACAO CIVIL PUBLICA. DANOS AO MEIO AMBIENTE CAUSADOS PELO DEPOSITO DE LIXO EM LOCAL INAPROPRIADO. PREJUIZOS COMPROVADOS, ACAO PROCEDENTE. Constatada a existência de prejuízos ao meio ambiente causados pelo deposito irregular de lixo em local inapropriado, sem que para tanto providenciasse o município responsável autorização pelas autoridades ambientais competentes, agindo contrariamente às orientações por elas determinadas, plenamente admissível, alem de inevitável, a sua condenação como agente poluidor, a reparação da área degradada e pagamento de indenização dos danos já causados, a serem apurados em liquidação. Redução, porem, da multa cominada. APELACAO IMPROVIDA. SENTENCA PARCIALMENTE REFORMADA. (APC Nº 70000026625, Terceira Câmara Cível , TJRS, Relator: Des. Luiz Ari Azambuja Ramos, julgado em 14/10/1999)

4.2 Da Proteção ao Patrimônio Cultural 

Constituição Federal, art. 216: Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira.

(...)

§ 1º - O Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários, registros, vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras formas de acautelamento e preservação.

(...)

§ 4º - Os danos e ameaças ao patrimônio cultural serão punidos, na forma da lei.

Conforme já explicitado, a Lei de Ação Civil Pública tem por finalidade a tutela de alguns direitos difusos e coletivos como a proteção do meio ambiente, do consumidor, de bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, esses últimos configurando, por certo, o patrimônio publico cultural brasileiro. A proteção do Patrimônio Cultural, portanto, pode ser buscada via ACP, por intermédio dos legitimados enumerados no art. 5º da Lei nº 7.347/85, com a posterior inclusão da Defensoria Pública (Lei nº 11.448/2007).

A preservação do patrimônio cultural brasileiro, a teor do parágrafo 1^o do art. 216 da CF/88, é responsabilidade não só do Poder Público mas também de toda a sociedade. Sobre esse aspecto, julgado do Tribunal de Justiça de Santa Catarina:

AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PATRIMÔNIO CULTURAL. AUSÊNCIA DE TOMBAMENTO. IRRELEVÂNCIA. POSSIBILIDADE DE PROTEÇÃO PELA VIA JUDICIAL. INTELIGÊNCIA DO ART. 216, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. Não há qualquer exigência legal condicionando a defesa do patrimônio cultural - artístico, estético, histórico, turístico, paisagístico - ao prévio tombamento do bem, forma administrativa de proteção, mas não a única. A defesa é possível também pela via judicial, através de ação popular e ação civil pública, uma vez que a Constituição estabelece que "o Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários, registros, vigilância, tombamento, desapropriação, e de outras formas de acautelamento e preservação." (art. 216, § 1º). (TJSC - Apelação cível n. 97.001063-0, de Criciúma. Relator: Des. Silveira Lenzi. J. 24/08/1999)

4.3 Da proteção do patrimônio Público

Muitos autores consideram interesse difuso da sociedade a boa gestão do erário público, podendo, pois, ser tutelada através de ACP. Consta, inclusive, tal disposição no rol de funções institucionais do Ministério Público:

Art. 129, III, da CF: promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;

Em acepção ampla, o patrimônio público engloba o conjunto de bens e direitos que pertencem a todos e não a um determinado indivíduo ou grupo de indivíduos, de modo que é papel da coletividade defendê-lo e preservá-lo, em toda sua amplitude.

A defesa do patrimônio público e da probidade administrativa são, nesse contexto, passíveis de tutela por ações civis públicas. Os pedidos de anulação de atos lesivos ao erário e de ressarcimento realmente são objetos da ação popular, contudo, não há incompatibilidade entre ela e a ACP, ambas podem conviver na proteção do patrimônio público.

AÇÃO CIVIL PÚBLICA - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – Arresto de bens – O Ministério Público tem legitimidade para o exercício da ação civil pública (Lei 7.347/85), visando reparação de danos ao erário causados por atos de improbidade administrativa tipificados na Lei 8.429/92. A teor da Lei 7.347/85 (artigo 12), o arresto de bens pertencentes a pessoas acusadas de improbidade pode ser ordenado nos autos do processo principal. (STJ – Ac. Unân. da 1ª Turma, publicado em 8-5-2000 – Resp. 199.478-MG – Rel. Des. Gomes de Barros – Ministério Público do Estado de Minas Gerais x Wanilza das Dores Antunes Specht – Adv. Karl Siegfried Valentin Specht).

4.4 Da proteção a categorias de pessoas especialmente protegidas pela constituição

Além do meio ambiente e do patrimônio cultural, a ação civil pública pode tutelar vários direitos amparados pela Constituição, além de garantir a categorias de pessoas proteção específica. Por categorias de pessoas especialmente protegidas pela Constituição, tem-se, dentre outros, os consumidores, as crianças, adolescentes e idosos.

O Código de Defesa do Consumidor, o Estatuto da Criança e do Adolescente e o Estatuto do Idoso todos compõem o microssistema das tutelas coletivas, com previsões expressas no sentindo da proteção de direitos metaindividuais.

São muitos os direitos constitucionais que podem ser amparados pela ACP. O requisito, portanto, para a sua tutela, não encontra-se na origem legislativa dos direitos, seja ele Constitucional ou infraconstitucional, o que é realmente levado em consideração, nesse caso, é a presença de interesses difusos, coletivos ou individuais homogêneos.

5. CONCLUSÃO

No Brasil, não é rara a violação a direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos, inclusive pelo Poder Público. As características desses direitos e interesses tornam impraticável a tutela individual, sob pena de por em risco até mesmo a efetividade das prestações jurisdicionais pela sobrecarga do Poder Judiciário. As ações coletivas, incluindo as ações civis públicas, advêm exatamente dessa necessidade institucional de ampliar a abrangência das decisões judiciais para solucionar as chamadas lides multitudinárias.

Na defesa judicial desses direitos, além das hipóteses expressamente previstas e lei, qualquer outro interesse difuso, coletivo ou individual homogêneo pode ser tutelado pela ACP, advindos de preceitos constitucionais ou presente nas demais legislações. Sobre a ação civil pública, conclui Rodolfo de Camargo Mancuso:

“A rigor, a ação da Lei 7.347/85 objetiva a tutela de interesses difusos que se não confundem com os “coletivos” nem com o “interesse público”, de outra parte, ela não é “pública” porque o MP seja a “parte pública” que pode promovê-la a par de outros co-legitimados, mas sim porque apresenta um largo espectro social de atuação, permitindo o acesso à justiça de certos interesses metaindividuais que, de outra forma, permaneceriam num certo “limbo jurídico”.[8]

Dada a importância social e jurídica, as referidas modalidades de ações coletivas foram erigidas a valores constitucionais. Não é possível pensar o direito contemporâneo sem a adequada previsão de mecanismos processuais para solução de problemas típicos das sociedades de massa.

Referências Bibliográficas

BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 19 ed. São Paulo: Saraiva, 1998.

LEITE, Carlos Henrique Bezerra. Ação civil pública: nova jurisdição trabalhista metaindividual: legislação do Ministério Público. São Paulo: LTr, 2001.

LENZA, Pedro. Teoria Geral da Ação Civil Pública. 1ª ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2003.

ROCHA, João Carlos de Carvalho; FILHO, Tarcisio Humberto Parreiras Henriques; CAZETTA, Ubiratan (coordenadores). Ação Civil Publica. Del Rey: Belo Horizonte, 2006. 

MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ação Civil Pública em defesa do meio ambiente, patrimônio cultural e dos consumidores. 2 ed. São Paulo: RT, 1992.

MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juízo: meio ambiente, consumidor, patrimônio cultural, patrimônio público e outros interesses. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2004.