RESUMO: A Constituição Federal de 1988 elevou o direito de propriedade como fundamento da ordem econômica e essencial para garantir os direitos e dar garantias fundamentais. A carta constitucional instituiu o Estado Social Democrático, criando mecanismos de proteção do cidadão das arbitrariedades do sistema capitalista e programaram objetivos a serem alcançados pela ação do Estado na promoção do bem-estar social. Ante o exposto, a regularização fundiária é um instrumento importante para assegurar a função social da propriedade. No entanto, tal instituto, ainda se está longe de solucionar os problemas de habitação no Brasil quanto à Regularização Fundiária Urbana, haja vista as imensas desigualdades existentes.

Palavras Chave: Função Social. Propriedade. Regularização fundiária.

ABSTRACT: The Federal Constitution of 1988 elevated the right of property as the foundation of the economic order and essential to guarantee the rights and give fundamental guarantees. The constitutional charter instituted the Democratic Social State, creating mechanisms to protect the citizen from the arbitrariness of the capitalist system and programmed goals to be achieved by the State's action in promoting social welfare. Given the above, land regularization is an important instrument to ensure the social function of property. However, such an institute is still far from solving the problems of housing in Brazil regarding urban land regularization, given the immense inequalities that exist.

Keywords: Social Function. Property. Land regularization.

INTRODUÇÃO

Em meio as mazelas sociais do Estado brasileiro, o déficit habitacional pode ser considerado um dos mais graves, pois a habitação se configura numa das necessidades básicas do ser humano. Por certo que a falta de moradia propicia o agravamento dos demais problemas sociais, como a educação e saúde deficitárias e propicia a desagregação familiar e a violência.

Observa-se no decorrer da evolução da história que a propriedade sempre exerceu uma função econômica. Em todos os momentos da humanidade foi através da propriedade que se extraíram utilidades necessárias à sobrevivência de seus povos (DALARI, 2019).

Nota-se que com os frutos extraídos da propriedade pode a sociedade crescer, desenvolver-se impor os seus domínios uns sobre os outros, fazendo imprimir à autoridade e o poder econômico de uma nação face da outra. A normatização do instituto da regularização fundiária ainda não tem o condão de responder a todos os questionamentos conflituosos com que o Poder Público se depara quando, colimando a realização de uma política habitacional para cumprimento de seu dever constitucional de propiciar moradia digna à população, fica impossibilitado mediante os vários obstáculos apresentados no contexto fático de um projeto habitacional.

Com o advento da Constituição Federal de 1988, o direito de propriedade deixou de ser visto de forma unitária para ser compreendido como relação jurídica que abarca os interesses coletivos, devendo a propriedade promover a justiça social e a redistribuição de renda.

Diante do exposto, o presente estudo tem como objetivo realizar a revisão bibliográfica sobre o tema, analisando a respectiva evolução doutrinária, jurisprudencial e normativa, aprofundando o estudo sobre o instituto da regularização fundiária aplicada à consecução do direito constitucional à função social da propriedade.

Aplicou-se a metodologia de pesquisa exploratória, a qual é fundamentada no estudo teórico dos diversos autores, onde se buscou subsídios para o desenvolvimento do presente trabalho. Portanto, recorreu-se à metodologia lógico-dedutiva, baseando-se na construção doutrinária, jurisprudencial e normativa, sendo analisada a referência do instituto da regularização fundiária no contexto normativo, bem como na aplicação da regularização fundiária pelo Poder Público.

1 FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE

Na busca de um modelo que superasse o liberalismo, várias teorias foram criadas, todavia a que traduz a essência da função social da propriedade foi à teoria da humanização.

A teoria humanista conserva o direito de propriedade imóvel como uma faculdade individual, porém deverá ser utilizado conforme as diretrizes da ordem jurídica e de acordo com a ordem econômica vigente, contudo a função social da propriedade deverá ser uma meta a ser atingida pelo titular do imóvel. 

José Diniz de Moraes argumenta:

A propriedade não é um direito subjetivo e há, para todo detentor de riqueza, a obrigação de empregá-la de acordo com sua finalidade, aumentando a interdependência social, visto que a propriedade é uma função social, podendo o detentor da riqueza, realizar um certo trabalho no sentido de aumentar a riqueza geral, fazendo valer o capital que possui (MORAES, 2019, p.97).

O pensador que formulou a teoria da função social da propriedade protegeu a propriedade individual, desde que ela cumpra sua finalidade socioeconômica. O poder constituído ao invocar a Lei para fazer cumprir a finalidade social não tem o desejo de apossar do patrimônio do particular, apenas busca o cumprimento da função social do bem, entendendo que a propriedade privada é elemento gerador de riqueza necessário para a promoção do desenvolvimento social.    

Roberto Wagner Marquesi:

Na disputa pelos bens da vida surgem os conflitos de interesse. O estado de insatisfação reinante em uma determinada sociedade resulta do entre choque de interesse e, nesse ponto é correto afirmar que a causa determinante nos conflitos é o ideal da dignidade presente no espírito humano. O Estado cumpre o dever de tornar possível uma situação de bem estar. Quando o ordenamento jurídico protege um valor, criando institutos jurídicos como a propriedade e posse, buscando o atingimento desse bem estar, pois a norma interessa a paz social (MARQUESI, 2019, p.37).

A proteção da dignidade pessoa humana é o princípio matriz de todos direitos fundamentais e foi o alicerce que fez surgir no direito constituído à responsabilidade do Estado para estabelecer mecanismos necessários para atingir o bem comum.

2 CONSTITUIÇÃO FEDERAL E A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE

Passadas quase três décadas da promulgação da Constituição de 1988 o país ainda enfrenta graves diferenças sociais, os fins almejados pelo Estado Social ainda encontram enormes barreiras a serem superadas pelos objetivos constitucionais. Os detentores de propriedades privadas, justificando o direito de propriedade sendo como absoluto, resistem em atender ao mandamento constitucional.

Basta uma análise literal da carta constitucional para compreender que o direito da propriedade foi relativizado:

XXII - é garantido o direito de propriedade;

XXIII - a propriedade atenderá a sua função social

XXIV - a Lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvada os casos previstos nesta Constituição.

A Constituição ao relativizar o direito de propriedade ainda conservou sua importância na permanência do sistema capitalista, ao analisar o artigo 5º da Constituição observa-se, que o citado direito foi inserido juntamente com os bens individuais mais importantes, como a vida, a liberdade e a igualdade, e também na ordem econômica foi inserido no artigo 170:

A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos a existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:

II - propriedade privada;

III - função social da propriedade

A carta magna trouxe consignada, as teorias doutrinarias que sucederam ao modelo liberal, harmonizando parte da teoria nacionalista que propunha um modelo de Estado intervencionista e a teoria humanista que propunha a proteção da propriedade desde que esteja cumprindo a sua função social.  A carta constitucional separa a propriedade imóvel urbana e rural, portanto como subsídio para responder as premissas levantadas à análise concentra-se sobre a legislação pertinente a função social do imóvel urbano. A constituição delegou aos Municípios a responsabilidade da política urbana, estabelecendo as diretrizes necessárias para cumprir as funções sociais e o bem-estar, especificamente em seu artigo 182:

A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em Lei têm por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.

§ 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.

§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.

§ 3º - As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro.

§ 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante Lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da Lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento,     sob pena, sucessivamente, de:

I - parcelamento ou edificação compulsórios;

II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;

III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.

O artigo trouxe as bases necessárias para que o Município tenha amparo legal para exigir que a propriedade atenda suas funções sociais. É preciso elaborar e aprovar o plano diretor estabelecendo requisitos para mensurar se a propriedade cumpre com sua função social.

O poder constituinte no citado artigo fez a previsão de criação de Lei complementar para regulamentar o artigo 182 da Constituição Federal de 1988 e seguindo a previsão constitucional e o clamor social foi criada a Lei 10.257/2001, popularmente conhecida como o Estatuto da Cidade.

Com a edição da Constituição Federal de 1988, que trouxe contornos baseada em um sistema econômico capitalista frente a crescente urbanização, generalizado em todos   ocupação do solo, com a marcante preocupação pela moradia digna (art. 1º III, da CF.), estabeleceu-se para as cidades uma natureza jurídica ambiental, deixando de ser observada a partir de regramento adaptados tão somente aos bens privados ou públicos, e passa a ser observada em face da estrutura do bem jurídico ambiental. Desse modo acidade passa a ser observada em toda a sua estrutura econômica, nas suas relações de consumo, bem como as relações sociais exigidas pelo piso vital mínimo e da demais necessidade inerente à existência da pessoa humana.

Após onze anos de tramitação o Senado aprovou O Estatuto da Cidade, Lei 10.257/2001, instrumento que passou a disciplinar no Brasil, mais que simplesmente o uso da propriedade urbana, tal instrumento disciplina também as principais diretrizes do meio artificial, fundado no equilíbrio ambiental (MOARES, 2019).

O Estatuto da Cidade traz instrumentos urbanísticos pelos quais o município poderá disciplinar a função social da cidade que será cumprida quando esta proporciona a seus habitantes todos os direitos fundamentais garantidos pelo art. 5ª da Constituição Federal. (FIORILLO 2014, p. 290).

Destaca Fiorillo que como direito a uma cidade sustentável deve ser garantido o direito a terra urbana, à moradia, o consumo, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte, aos serviços públicos, ao trabalho, ao lazer, e a segurança. É a chamada garantia do direito à cidade sustentável, destinadas aos habitantes em decorrência de cada um dos deveres impostos ao poder público municipal e, por via de consequência, direitos assegurados aos cidadãos, tais direitos estão elencados no art. 2º, e seus incisos, são eles: I-  Direito à terra urbana; II- Direito à moradia; III- Direito a infraestrutura urbana; IV- Direito ao serviço público; V- Direito ao saneamento ambiental; VI- Direito ao lazer e ao trabalho; VII- Direito à segurança.

Assevera ainda Fiorillo, que tais direitos devem ser observados como uma prestação de serviço público imposta ao poder público municipal, a ser observada em qualquer política de desenvolvimento urbano destinados a ordenar o pleno desenvolvimento das denominadas funções sociais da cidade.

Destarte que para um pleno desenvolvimento mister a intensa participação municipal, que conforme o art. 30, VIII, da constituição Federal, é atribuição dos municípios de promover o adequado ordenamento territorial, mediante o planejamento e controle do uso, parcelamento e da ocupação do solo urbano.

Cabe ressaltar que uma cidade só cumpre a sua função social quando esta possibilita a seus munícipes uma moradia digna e para que isso ocorra, cabe ao poder público proporcionar condições de habitação adequada e fiscalizar sua correta ocupação. (FIORILLO 2014, p. 291).

3 A PROBLEMÁTICA DA IRREGULARIDADE HABITACIONAL  NO BRASIL

A questão da irregularidade habitacional dos grandes centros urbanos vem sendo objeto de estudo há muito no panorama histórico, sendo verificado que desde sempre as classes operárias e pobres estão relegadas às regiões mais precárias da cidade, como também ocorre atualmente.

A cidade é construída de forma tão peculiar que se pode morar nela durante anos, entrar e sair diariamente sem entrar em contato com um bairro de trabalhadores, ou mesmo com um trabalhador. Isto se deve ao fato de que ou por um acordo tácito inconsciente, ou por uma intenção já consciente, os bairros dos trabalhadores estão rigorosamente separados das partes da cidade reservadas à classe média, ou, quando isso não acontece, estão dissimulados sobre o manto da caridade (SOUZA, 2021).

Nessa esteira, ao se afirmar que as condições de habitação das classes menos privilegiadas do século XIX se equiparam às atuais, fica claro que tanto o Poder Público, quanto o Direito Urbanístico não foram capazes, em um século, de resolver os problemas da falta de moradia ou da habitação precária (PINTO, 2019).

No panorama brasileiro, o que se vê no Brasil-colônia é a completa ausência do Poder Público para as questões de moradia social, sendo as classes mais pobres entregues ao seu próprio arranjo para a sua habitação. Isto se deve ao próprio interesse de Portugal, à época, em apenas explorar sua colônia, sem intenção de criar infraestrutura ou qualquer empreendimento que significasse despesas para o Império Português.

Dessa forma, a população pobre e livre construía, por si mesma, suas moradias e, a outra parcela pobre, que seriam os escravos, dependiam das senzalas ou das casas dos senhores para se abrigarem. Nesse sentido, Gomes, entende que:

A política habitacional tem que ser vista como uma forma encontrada pelo capital, sob a égide do Estado, de imprimir ao espaço urbano uma valorização. A ocorrência dessa política traz consigo o aumento em demasia do preço da terra e dos impostos. Desse modo, parte daqueles que lutaram por essa transformação, pela impossibilidade de pagar essas taxas, é empurrada para longe, para recomeçar a produção social da cidade em outro lugar e, mais umavez, vai propiciar a expropriação de renda que é feita por uma pequena parcela da sociedade - na qual a grande massa da população não está incluída - os incorporadores imobiliários, isto é, as empresas que, individualmente ou associadas aos proprietários de terra, devem lotear glebas para o uso habitacional, obedecendo, portanto, à legislação em vigor. No entanto nem sempre os loteamentos são efetuados por tais empresas.  Em diversas ocasiões, parte da população, que fora excluída não apenas do processo de moradia, mas de diversos outros processos, produz a cidade de maneira clandestina, sendo a  autoconstrução a alternativa encontrada para suprir a demanda pela moradia (GOMES, 2003, p. 3).

Pode-se inferir, da citação, que um dos problemas da habitação, no Brasil, e possivelmente não só dela, mas de outros setores, foram e, de certa forma ainda são, os preços proibitivos dos terrenos e da construção.

Entretanto, na necessidade extrema de ter um abrigo, muitos se lançam às construções rudimentares, para dar abrigo a si ou à família e, como também não podem adquirir um terreno, ocupam, de forma inadequada, áreas mais à mão. Surgem, assim, as favelas que a pouco e pouco se agigantam em áreas irregulares de habitação, mesmo as quais oferecem, muitas vezes, riscos à integridade material e física das pessoas que ali habitam.

Algumas outras pessoas, quando podem adquirir um terreno em área regular ou mesmo em área irregular, mas, à custa de alguns sacrifícios maiores, podem arcar com o custo de material, constroem em forma de mutirão familiar.

Nesse sentido, Gomes elenca que:

A autoconstrução é um processo bastante demorado, uma vez que acontece a partir da utilização do tempo livre da família, a saber: os finais de semana e os períodos de férias. Assim, o ritmo da autoconstrução segue o ritmo do tempo livre do trabalhador, bem como a disponibilidade de dinheiro dos integrantes do grupo familiar. Normalmente, é feito um financiamento em um dos depósitos de material de construção existentes no próprio bairro. Os recursos utilizados na autoconstrução são resultantes dos extras do grupo familiar (GOMES, 2003, p. 4).

Desta forma, ainda, é que se dá no Brasil, a busca por uma moradia por grande parte da população. Porém, mais políticas habitacionais têm sido desenvolvidas pelo Estado, desde a década de 1960, ensejando, cada vez mais, que um número maior de pessoas com menor renda, tenha acesso à casa própria e que esta não seja mais uma das construções irregulares e de risco (ALVES, 2021).

 População de baixa renda que tem o "jeitinho brasileiro", no momento em que o terreno foi adquirido ou ocupado chamam-se os familiares, os amigos, o pedreiro conhecido, os vizinhos, juntam-se os materiais disponíveis e, em pouco tempo, o alicerce, as paredes, o teto, estão lá para abrigar o sonho do morador.”(FERRARI, 2019, p. 43)

Portanto, pode-se perceber que, no decorrer da história da habitação, no Brasil, a grande questão que ainda parece permanecer, é a população poder adquirir seu local de moradia com mais facilidade, pois parece que as políticas de habitação teriam tal prioridade ou, pelo menos, reduzir, ao máximo, o déficit habitacional.

4 REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA E FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE

A Constituição de 1988, sob a égide do Estado Social em contraponto ao antigo Estado Liberal, eleva a dignidade da pessoa humana à categoria de princípio orientador de todo o ordenamento jurídico. Portanto, há de ser considerada a função social da propriedade como uma condicionante impositiva e involuntária ao titular do direito, como afirma Ferrari:

A Constituição de 1988, ao disciplinar os Direitos e Deveres Individuais e Coletivos, declarou, expressamente, no art. 5º, XXIII, que a propriedade atenderá a sua função social, determinando que está destinada a esta missão, independentemente da vontade de seu titular, o que, segundo Caramuru Afonso Francisco, quer dizer que o direito de propriedade só é intocável diante do Estado, se cumprir o bem da comunidade. “Em verdade, a propriedade assume uma dimensão pública, tendo o proprietário o dever de usar a coisa no interesse da comunidade (FERRARI, 2019, p.46) .

Entende-se que, quando se trata do meio ambiente urbano, a função social da propriedade deve obedecer às exigências fundamentais de ordenação da cidade, expressas no Plano Diretor (artigo 182, § 2° da Constituição Federal de 1988). Este, por sua vez, deve priorizar a defesa do meio ambiente, visto que o município tem competência constitucional para protegê-lo e também consoante prevê a Lei 10.257, de 10 de julho de 2001 (Estatuto das Cidades), nos artigos 39 e 2º, está presente a premissa da função social da propriedade imobiliária urbana, e noartigo 5º da mesma lei estão sedimentados os instrumentos de concreção para a efetivação da função social.

Importante lembrar que a moradia já vinha prevista na Constituição como dever do Estado, na forma de promoção de Programas Habitacionais, nos termos do artigo 23, inciso IX. Porém, com a alteração dada pela EC26/2000, a questão da moradia social enquanto dever estatal expresso na Carta Magna ganha contornos de maior eficácia e facilita a exigência pela população desse dever estatal (MARÉS, 2021).

Portanto, mediante tantas alterações na nova conformação do direito de propriedade e a elevação da moradia como direito social expresso na Constituição, somados à demanda sempre pungente por habitação nos grandes centros, fez-se necessária a criação de uma nova ordem urbanística, que originou o Estatuto da Cidade.

Do ponto de vista jurídico, existem duas acepções quanto ao direito de propriedade. Num sentido amplo, este recai sobre coisas corpóreas como incorpóreas. Quando recai exclusivamente sobre coisas corpóreas, recebe a denominação peculiar de domínio. Conforme nos ensina o autor supracitado, “a noção de propriedade mostra-se, destarte, mais ampla e mais compreensiva do que a de domínio’’ (MARÉS, 2021, p. 54).

 Novamente, a Constituição de 1988 vem redefinir conceitos ao constitucionalizar o direito urbanístico. Importante ressaltar a lição de Carlos Ari Sundfeld: “Deveu-se, portanto, à Constituição, e não a qualquer texto legislativo, a definitiva positivação, no Brasil, do paradigma do direito urbanístico’’. Mesmo assim, diversos impasses ainda travaram a passagem do direito urbanístico para a vida adulta (SUNDFELD, 2019, p. 44).

O Estatuto da Cidade surgiu então em 2001, para dar efetividade à política urbana prevista genericamente na Constituição de 1988, pois regulamentou os artigos 182 e 183.

A regularização fundiária vem assim prevista na Lei 10.257/2001:

Art. 2^o A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:

XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais;

A preocupação social está novamente explícita na norma jurídica, porque afinal são as classes menos favorecidas que reclamam do Estado políticas públicas para tentar minimizar a desigualdade social. O Estatuto da Cidade, nesse ponto, é um agente transformador da ideia de irregularidade urbanística, conforme ensina Carlos Ari Sundfeld:

A exigência de um ordenamento que conduza à regularização fundiária e urbanística das ocupações populares existentes introduz um condicionante novo e transformador bem nosso direito urbanístico. Até então a incompatibilidade entre as ocupações populares e a ordem urbanística ideal tinha como conseqüência a ilegalidade daquelas (sendo a superação desse estado um dever dos responsáveis pela irregularidade – isto é, dos próprios ocupantes. Com o Estatuto a equação se inverte: a legislação deve servir não para impor um ideal idílico de urbanismo, mas para construir um urbanismo a partir dos dados da vida real. Desse modo, o descompasso em ter a situação efetiva das ocupações populares e a regulação urbanística terá como consequência a ilegalidade desta última, e não o contrário (SUNDFELD, 2019, p. 51).

Novamente, a Constituição de 1988 vem redefinir conceitos ao constitucionalizar o direito urbanístico. Importante ressaltar a lição de Carlos Ari Sundfeld: “Deveu-se, portanto, à Constituição, e não a qualquer texto legislativo, a definitiva positivação, no Brasil, do paradigma do direito urbanístico. Mesmo assim, diversos impasses ainda travaram apassagem do direito urbanístico para a vida adulta (MARÉS, 2021).

Coube à nova lei enfrentar o desafio de consolidá-lo (fixando conceitos e regulamentando instrumentos), de lhe conferir articulação, tanto interna (estabelecendo os vínculos entre os diversos instrumentos urbanísticos) como externa (fazendo a conexão de suas disposições com as de outros sistemas normativos, como as do direito imobiliário e registral), e, desse modo, viabilizar sua operação sistemática.

A regularização fundiária vem assim prevista na Lei 10.257/2001:

Art. 2° A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:

XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais;

O artigo 2º, da Lei 6.766/79, além de definir o desmembramento, prevê certos procedimentos que visam preservar alguns aspectos, e outros que visam melhorar a infraestrutura da área.

§ 2º - considera-se desmembramento a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação, com aproveitamento do sistema viário existente, desde que não implique na abertura de novas vias e logradouros públicos, nem no prolongamento, modificação ou ampliação dos já existentes.

§ 4º Considera-se lote o terreno servido de infraestrutura básica cujas dimensões atendam aos índices urbanísticos definidos pelo plano diretor ou lei municipal para a zona em que se situe.(Incluído pela Lei nº 9.785, 29.1.999)

§ 5o  A infraestrutura básica dos parcelamentos é constituída pelos equipamentos urbanos de escoamento das águas pluviais, iluminação pública, esgotamento sanitário, abastecimento de água potável, energia elétrica pública e domiciliar e vias de circulação. (Redação dadapela Lei nº 11.445, de 2007).

§ 6º A infraestrutura básica dos parcelamentos situados nas zonas habitacionais declaradas por lei como de interesse social (ZHIS) consistirá, no mínimo, de: (Incluído pela Lei nº 9.785, 29.1.999)

I - vias de circulação; (Incluído pela Lei nº 9.785, 29.1.999)

II - escoamento das águas pluviais; (Incluído pela Lei nº 9.785, 29.1.999)

III - rede para o abastecimento de água potável; e(Incluído pela Lei nº 9.785, 29.1.99)

IV- soluções para o esgotamento sanitário e para a energia elétrica domiciliar.(Incluído pela Lei nº 9.785, 29.1.999)

Pode o município regularizar as áreas consideradas irregulares, procedendo aos encaminhamentos, nos termos previstos a partir do artigo 40 da Lei 6.766/79, desde que haja previsão, pelo município, para a criação de Zonas de Interesse Social, as quais foram admitidas pela Lei 9.785/99. Estas Zonas de Interesse Social, em muitos municípios são tratadas como Loteamentos Populares. Além disso, para tornar possível a efetivação das regularizações, devem ainda, nos termos da lei, serem ouvidas as populações interessadas e observadas, rigorosamente, as leis orçamentárias, as quais deverão prever os investimentos que o município aplicará e o montante que envolverá o processo em sua totalidade (DALARI, 2019).

Em termos gerais, Regularização fundiária, é o processo de intervenção pública, sob os aspectos jurídicos, físico e social, que objetiva a permanência das populações moradoras de áreas urbanas ocupadas em desconformidade com a lei para fins de habitação, implicando acessoriamente melhorias no ambiente urbano do assentamento, no resgate da cidadania e da qualidade de vida da população beneficiária (ALFONSIN, 2019 p.268).

A autora analisa tal conceito como um processo de intervenção pública, significando que a Regularização Fundiária, demanda uma política governamental que tenha metas, estratégias e sustentação, com o objetivo de criar condições para que o poder público municipal exerça seu dever constitucional de garantir o cumprimento integral da função social da cidade e da propriedade urbana. Segundo Alfonsin (2019, p.268). entender esteinstituto como regularização jurídica, física e social é reafirmar o caráter multidisciplinar e interdisciplinar da questão). Ao desconsiderar qualquer uma de suas interconexões é correr o risco de fracasso. A regularização jurídica das áreas é imperativa, pois expressa a importância da segurança individual da posse para os ocupantes.

Sem a titulação jurídica perpetuando a insegurança da posse e negando o direito de mora dos ocupantes, faz o processo incompleto, e todo o redesenho da circulação, tamanho dos lotes, alocação de casas precárias ou em situação de área de risco ou de preservação ambiental perderia seu objetivo. Que é a integração desses espaços à cidade.

Assim, a Lei Federal nº 11.977/2009 definiu dois tiposbásicos de Regularização Fundiária para dar conta dessas situações: Regularização Fundiária de Interesse Social, e Regularização Fundiária de Interesse Específico.

Desse modo, a regularização fundiária de interesse social aplica-se aos assentamentos ocupados predominantemente por população de baixa renda, nas situações em que exista o reconhecimento legal ou administrativo do direito à moradia.

Segundo Betânia Alfonsin:

tal instrumento é voltado para intervenção em áreas de ocupação já consolidada (Área urbana consolidada é A parcela da área urbana com densidade demográfica superior a 50 (cinquenta) habitantes por hectare e malha viária implantada e que tenha, no mínimo, 2 (dois) dos seguintes equipamentos de infraestrutura urbana implantados: drenagem de águas pluviais urbanas; esgotamento sanitário; abastecimento de água potável; distribuição de energia elétrica; limpeza urbana, coleta e manejo de resíduos sólidos), onde não haja oposição do proprietário do imóvel. Como a demarcação urbanística só pode ser aplicada nos casos de regularização fundiária de interesse social, a área deve ser ocupada predominantemente por população de baixa renda e atender a pelo menos um dos requisitos exigidos para essa modalidade de regularização, conforme está disposto na lei nº 11.977/09 (ALFONSIN, 2019, p. 190).

A demarcação urbanística pode ser feita somente pelo poder público, ou seja, pela União, pelos estados, pelos municípios e pelo Distrito Federal, incluindo seus órgãos delegados da administração indireta (DALARI, 2019).

Nos casos de terras particulares, a demarcação urbanística pode se dar por qualquer um desses entes. Nos casos de áreas públicas, cada ente fará a demarcação de seu respectivo domínio. A Legitimação de posse é também é um instrumento voltado para o reconhecimento da posse de moradores das áreas objeto de demarcação urbanística. Trata-se da identificação pelo poder público de uma situação de fato, que é a posse mansa e pacífica de uma área, por pessoas que não possuem título de propriedade ou de concessão e que não sejam foreiras de outro imóvel urbano ou rural. (ALFONSIN, 2019, p.192).

Uma das finalidades da legitimação, segundo Betânia (ALFONSIN, 1997, p 194), é dar publicidade às posses identificadas e qualificadas, por meio da confecção de um título pelo poder público, em nome do morador, e de seu registro no cartório de registro de imóveis.

Quando a legitimação de posse é realizada em áreas privadas, ocorre a possibilidade da aquisição da propriedade por meio da usucapião administrativa. Em relação a áreas públicas, pode-se facilitar a instrução de pedidos de concessão de uso para fins de moradia ou de outros instrumentos definidos pelo titular de domínio da área. (SILVA, 2019).

Como o título de legitimação de posse não reconhece um direito real, sua utilização em áreas públicas é conveniente apenas nos casos em que o ente promotor da ação não seja o proprietário do imóvel, pois caso o procedimento seja realizado pelo proprietário a legitimação de posse torna-se desnecessária, já que existem outros instrumentos viáveis para fazer a transferência de direito real ao possuidor, de imediato, tais como a Concessão de Uso Especial de Moradia, a Concessão de Direito Real de Uso, e doação.

Um dos maiores destaques da Lei nº 11.977/2009, é a possibilidade de promover, por decisão fundamentada, a regularização fundiária em áreas de preservação permanente, assim definidas pelo Código Florestal, Lei Federal nº 4.771/1965. Essa possibilidade é adstrita à regularização fundiária de interesse social e somente pode ser acolhida nos casos em que: a ocupação tiver ocorrido em data anterior a 31 de dezembro de 2007; o assentamento deve estar implantado em área urbana consolidada através de estudo técnico realizado por profissional legalmente habilitado comprovando que as intervenções programadas aludirão melhoria das condições ambientais relativamente à situação de ocupação irregular anterior, e estar vinculado ao projeto de regularização fundiária.

Deve-se também, entre outras medidas, caracterizar a situação ambiental da área a ser regularizada; estar devidamente especificado os sistemas de saneamento básico; Devem-se propor intervenções para o controle de riscos geotécnicos e de inundações e estabelecer formas de recuperação de áreas degradadas e daquelas não passíveis de regularização. (DALARI, 2019).

A regularização fundiária de interesse específico é toda aquela área em que não está caracterizado o interesse social, nos termos da Lei nº 11.977/2009. Como tal, não se pode utilizar dos mesmos instrumentos e mecanismos definidos especificamente para os casos de regularização fundiária de interesse social, como a demarcação urbanística, a legitimação de posse e a regularização fundiária em áreas de preservação permanente (CARVALHO, 2021).

A regularização fundiária de interesse específico requer a elaboração do projeto de regularização, na forma definida no artigo 51 da Lei nº 11.977/2009, que deve ser aprovado pelas autoridades competentes e deve observar as restrições à ocupação de áreas de preservação permanente. (MORAES, 2019).

Desse modo, a implantação do sistema viário, da infraestrutura básica e dos equipamentos comunitários definidos no projeto poderá ser compartilhada, inclusive entre os beneficiários, cabendo às autoridades responsáveis pelas licenças urbanística e ambiental definir as responsabilidades.

Desse modo, as autoridades poderão exigir contrapartidas e compensações, que deverão ser previstas no Estatuto da Cidade e no Plano Diretor e integrar, no caso concreto, termo de compromisso firmado perante as autoridades responsáveis pelo licenciamento, com forma de título executivo extrajudicial.

Com isso, busca-se assegurar a função social da propriedade. Isso porque a propriedade foi protegida por todo o ordenamento jurídico Brasileiro, deve-se observar que, como Estado Democrático de Direito no qual estamos inseridos e o princípio da dignidade da pessoa humana, com o intuito de restringir os abusos e impedir que o exercício do direito a propriedade acarrete prejuízos ao bem-estar social, o legislador condicionou tal direito a uma função social.

Segundo Nelson Rosenvald (2012, p.307), a noção de função social se traduz pela sua expressão que significa cumprir algo ou desempenhar um dever ou utilidade. Leciona Maria Helena Diniz (2019, p.107), que a função social da propriedade é imprescindível para que se tenha um mínimo de condições de convivência social.

Assim sendo, a função social da propriedade não vincula somente a propriedade de um bem, vincula também todo o reclamo da justiça social, visto que é exercido em favor de toda coletividade. Desse modo observa-se que a função social da propriedade se efetiva, como um instrumento de equilíbrio da atividade econômica e também para punir o proprietário que a utiliza sem atender ao interesse social.

Contudo, é sabido que nem tudo que não é proibido é permitido, pois entre o proibido e o permitido, se assenta o abusivo. E tal ato é tão ilícito quanto o ato proibido (art. 181, cc).

Esclarece Nelson Rosenvald (2012, p.317), que a função social da propriedade não se confunde com as limitações ao direito de propriedade imposta pelo ordenamento jurídico. As restrições ao direito de propriedade são normas emanadas de direitos de vizinhança (art. 1.277 do CC) e direito administrativo (por exemplo, desapropriação, requisição).

Ainda segundo o autor referidas compreensões ao exercício das faculdades do domínio emanam de imposições que objetivam evitar o exercício anormal do direito de propriedade e possuem conteúdo negativo no sentido de sacrificar a sua extensão, ao impedir que proprietários possam prejudicar direitos de outros proprietários ou interesses urbanísticos. Portanto, cuida-se de obrigações de não fazer que priorizem interesses opostos aos do proprietário, limites negativos e externos ao direito de propriedade (DALARI, 2019).

Considerando a regularização fundiária, observa-se que a função social consiste em uma série de encargos, ônus e estímulos que formam um complexo de recursos que remetem o proprietário a direcionar o bem às finalidades comuns. Quando ocorrer regularização de área verde ocupada, serão aplicados os procedimentos que equivalem às propriedades particulares, com a peculiaridade que o então detentor ilegal da terra, terá a concessão, que será emitida pela Prefeitura, sem ônus para o detentor, o que o fará legítimo proprietário do imóvel em questão. O título de uso especial terá registro no Registro de Imóveis (MARÉ,S 2014).

Ainda, mesmo na atualidade, parece haver problemas não solucionados, principalmente no que tange à burocracia, tanto no que se refere à questão da regularização dos imóveis urbanos irregulares, quanto na questão da aquisição da casa própria, através do Plano Habitacional antes citado, como se pode notar em reportagem do Correio Brasiliense, em edição de setembro de 2010. Não obstante problemas de outras ordens, ainda há a questão da especulação, como se pode perceber na referida reportagem (CORREIO BRASILIENSE, 2010).

Porém o esforço do Poder Público para a consecução desse Programa Habitacional foi além da normatização já existente, com a promulgação da Lei nº 11.977, de 09 de julho de 2.009. Em que pese a existência dos problemas antes mencionados, são projetos que buscam, de alguma forma, dar à população de baixa renda, oportunidade de regularizar o imóvel que habitam ou de adquirir, de forma também regular e legal, o imóvel que ainda não possuem, dando mais um passo em direção a uma vida digna, a qual é direito fundamental de qualquer cidadão.

CONCLUSÃO

Em sede de conclusão, ressalta-se que preocupação social está novamente explícita na norma jurídica, porque afinal são as classes menos favorecidas que reclamam do Estado políticas públicas para tentar minimizar a desigualdade social garantido moradia e dignidade às pessoas, por intermédio da função social da propriedade.

Existe, no ordenamento jurídico pátrio, a previsão de diversas ações jurídicas e urbanísticas, objetivando regularizar os loteamentos irregulares, e provê-los dos recursos, não só os essenciais, como redes de água e esgoto, iluminação, vias de acesso, dentre outros, mas adequá-los ao Plano Diretor municipal, tornando estas áreas dignamente habitáveis e com aparência urbanística que denote esta dignidade e, portanto, ofereça, aos moradores, melhor qualidade habitacional.

Sob o aspecto jurídico, os procedimentos visam proporcionar ao cidadão a segurança de ter sua habitação, terreno e áreas adjacentes, totalmente regularizada e usufruir o direito total sobre o seu lote. A regularização procura solver problemas como área irregular no registro imobiliário; demora no processo de aprovação; Legislação inflexível entre outras; Falta de fiscalização dos municípios, e, por fim, os loteadores inescrupulosos.

De todo o estudado, frisa-se que, por óbvio, ainda se está longe de solucionar os problemas de habitação no Brasil quanto à Regularização Fundiária Urbana, apesar das falhas que ainda possa carregar, tem sido um instrumento de desenvolvimento social, pois tem proporcionado, não só a regularização propriamente dita, como tem proporcionado melhores condições de vida a milhares de famílias pelo país inteiro.

 Sugere-se, então, que outros pesquisadores busquem mais aprofundamento na questão, contribuindo, assim, para a ampliação da discussão acadêmica do tema e com sugestões que possibilitem mais material de estudo e contribuam, também, no sentido de difundir a ideia de que o estudo das condições habitacionais em nosso país podem ser melhoradas cada vez mais, não só através de programas do governo, criando políticas para o setor, mas pela conscientização de que o cidadão, para que seja um membro efetivamente contribuinte da sociedade em que vive, deve ele, antes, viver com dignidade. E a moradia digna é um dos fatores que contribuem para isto.

REFERÊNCIAS

ALFONSIN, Betânia de Moraes. Regularização fundiária. Rio de Janeiro: IPPUR,  2019.

ALVES, Carolina Caraíba Nazareth. Terra de Direitos – organização de direitos humanos (PR). In: Regularização Fundiária Urbana no Brasil. Brasília: Ministério das Cidades, 2021.

BRASIL.  Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/> Acesso em: 19  de abril de 2022.

CARVALHO, Victor. Direito urbanístico. São Paulo: Atlas, 2021.

DINIZ, Maria Helena. Curso de Direito Civil Brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2019.

FERRARI, Regina Macedo Nery. Direito municipal. 2. ed.. São Paulo: RT, 2019.

FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Estatuto da cidade comentado. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2021.

GOMES, Rita de Cássia da Conceição; SILVA,Anieres Barbosa; SILVA, Valdenildo Pedro. Política habitacional e urbanização no Brasil. Depósito Legal: B. 21.741-98 Vol. VII, num. 146(083), 1 de agosto de 2003. Disponível em http://www.ub.es. Acesso em 29 de abril de 2022.

MARÉS, Carlos Frederico. A função social da terra. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2021.

MARQUESI, Roberto Wagner. Direitos Reais Agrários & Função Social. 2 ed. Curitiba: Juruá. 2015.

ORAES, José Diniz de. A função social da propriedade e a Constituição Federal de 1988. São Paulo: Malheiros, 2019.

PINTO, Victor Carvalho. Direito urbanístico e ambiental. São Paulo: RT, 2019.

ROSENVALD, Nelson. Direitos Reais. São Paulo: Saraiva, 2019.

SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Malheiros, 2019.

SOUZA, Sérgio Iglesias Nunes. Direito à moradia e de habitação. Análise comparativa e suas implicações teóricas e práticas com os direitos da personalidade. São Paulo: RT, 2021.

SUNDFELD, Carlos Ari. O Estatuto da Cidade e suas Diretrizes Gerais (art. 2º). In: Estatuto da Cidade (Comentários à Lei Federal 10.257/01). org. por Adilson Abreu Dallari e Sérgio Ferraz. São Paulo: Malheiros, 2019.