RESUMO: O presente estudo busca investigar os reflexos dos Temas de Repercussão Geral nº 835 e 1.287, julgados pelo Supremo Tribunal Federal, sobre as competências dos Tribunais de Contas. De modo mais específico, objetiva-se analisar se a subtração da competência de tais órgãos de controle externo para o julgamento de contas de gestão de Chefes do Poder Executivo implica também a perda do poder-dever das Cortes de Contas de aplicar sanções (função sancionadora) e imputar débitos (função reintegradora) a essa categoria de agentes públicos.

Palavras chave: Tribunais de Contas. Chefe do Poder Executivo. Contas de governo. Contas de gestão. Competência para julgamento. Funções sancionadora e reintegradora. Supremo Tribunal Federal. Evolução jurisprudencial.

1 – Introdução

A ideia de controle é inerente ao próprio Estado Democrático de Direito (NOHARA, 2023, p. 777). Assim, existem diversos mecanismos voltados à fiscalização do Poder Público, a fim de que ele não se distancie das regras e princípios consagrados no ordenamento jurídico.

Rafael Carvalho Rezende Oliveira leciona que o controle da Administração Pública se subdivide em três categorias: a) controle interno realizado pelo próprio Poder Executivo; b) controle externo desempenhado pelo Poder Judiciário e pelo Poder Legislativo, com o auxílio dos Tribunais de Contas; c) controle social de titularidade da sociedade civil (OLIVEIRA, 2023, p. 897-898).

O controle externo feito pelo Poder Legislativo, por sua vez, reparte-se em controle político e controle financeiro (NOHARA, 2023, p. 781). Esse último relaciona-se à fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da Administração Pública e de qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos (art. 70, CR/88).

No tocante ao controle financeiro, “as atribuições de fiscalização e controle afetas à Casa Legislativa podem ser efetivadas diretamente ou com o auxílio do Tribunal de Contas” (FURTADO, 2010, p. 412).

A Constituição da República de 1988 ampliou significativamente as atribuições dos Tribunais de Contas (DI PIETRO, 2021, p. 909). André Janjácomo Rosilho observa que, durante os trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte, tais órgãos de controle externo “procuraram, quase sempre, advogar em prol da ampliação de suas próprias competências e do seu escopo de atuação” e, “embora nem todas as suas demandas foram atendidas”, tiveram “forte influência” no curso dos trabalhos constituintes (ROSILHO, 2016, p. 77-79).

Daí resultou o extenso rol de competências dos Tribunais de Contas previsto no art. 71 da Constituição da República:

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;

II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;

IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;

V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;

VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;

VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;

VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;

IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;

X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;

XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.

§ 1º No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis.

§ 2º Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito.

§ 3º As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo.

§ 4º O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades.

Ressalte-se que a própria Constituição da República outorga outras competências às Cortes de Contas no §1º do art. 72, nos §§1º e 2º do art. 74 e no §6º do art. 167-A, sem prejuízo da possibilidade novos acréscimos pela legislação infraconstitucional (MOUTINHO, 2022, p. 174).

A partir do texto constitucional, observa-se a existência de hipóteses em que a atuação prévia do Tribunal de Contas é mera condição para o controle externo do Poder Legislativo. É o que ocorre, por exemplo, na emissão de parecer prévio sobre as contas prestadas anualmente pelo Chefe do Poder Executivo, cujo julgamento fica a cargo da Casa Legislativa competente (art. 71, I, CR/88). Paralelamente, as Cortes de Contas também possuem competências exclusivas que não demandam a posterior análise do Poder Legislativo, tal como julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da Administração Pública direta e indireta e das contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público (art. 71, II, CR/88).

Tradicionalmente, à luz dos incisos I e II do art. 71 da Constituição da República, predominava o entendimento de que a competência das Cortes de Contas para a emissão de parecer prévio incidiria sobre as contas de governo do Chefe do Poder Executivo, que, de acordo com o Superior Tribunal de Justiça (ROMS 11060 / GO), são as contas globais que

[...] demonstram o retrato da situação das finanças da unidade federativa (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). Revelam o cumprir do orçamento29, dos planos de governo, dos programas governamentais, demonstram os níveis de endividamento, o atender aos limites de gasto mínimo e máximo previstos no ordenamento jurídico para saúde, educação, gastos com pessoal. Consubstanciam-se, enfim, nos Balanços Gerais prescritos pela Lei nº 4.320/64. Por isso, é que se submetem ao parecer prévio do Tribunal de Contas e ao julgamento pelo Parlamento (art. 71, I c./c. 49, IX da CF/88).

De sua parte, a competência judicante dos Tribunais de Contas abarcaria as contas de gestão de quaisquer responsáveis pela gestão de recursos públicos, independentemente de sua posição hierárquica (Chefe do Poder Executivo, auxiliares diretos ou agentes subalternos). Tais contas de gestão, também conhecidas como contas dos ordenadores de despesa, podem ser conceituadas da seguinte forma:

As contas de gestão, que conforme as normas de regência podem ser anuais ou não, evidenciam os atos de administração e gerência de recursos públicos praticados pelos chefes e demais responsáveis, de órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive das fundações públicas, de todos os Poderes da União, Estados, Distrito Federal e municípios, tais como: arrecadação de receitas e ordenamento de despesas, admissão de pessoal, concessão de aposentadoria, realização de licitações, contratações, empenho, liquidação e pagamento de despesas. (FURTADO, 2007, p. 72)

Nessa interpretação tradicional, portanto, a natureza das contas é que seria determinante para o enquadramento da função que deveria ser desempenhada pelos Tribunais de Contas, e não o cargo ocupado pelo responsável. Isto é, aludidos órgãos de controle externo emitiriam parecer prévio ou profeririam julgamento a depender do objeto de análise: contas de governo ou de contas de gestão. Sob essa perspectiva, ainda que fossem prestadas pelo Chefe do Poder Executivo, as contas de gestão poderiam ser objeto de julgamento.

Todavia, ao julgar o Recurso Extraordinário nº 848.826 (Tema de Repercussão Geral nº 835), o Supremo Tribunal Federal mudou significativamente tal panorama, assentando que “o Constituinte de 1988 optou por atribuir, indistintamente, o julgamento de todas as contas de responsabilidade dos prefeitos municipais aos vereadores, em respeito à relação de equilíbrio que deve existir entre os Poderes da República”.

Surgiram, então, diversas vozes sustentando que os Tribunais de Contas não mais poderiam aplicar multas ou imputar débitos (ressarcimento ao erário) a Chefes do Poder Executivo. Todavia essa tese resulta de errônea interpretação do alcance do Tema nº 835 e das próprias funções desempenhadas pelas Cortes de Contas. Ademais, no recente julgamento do Tema nº 1.286, o Supremo Tribunal Federal forneceu importante contributo para o fim da celeuma quanto à matéria.

2 – O Tema nº 835 e sua repercussão

O Recurso Extraordinário nº 848.826 teve como pano de fundo decisão do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) que manteve indeferimento de registro de candidatura ao cargo de Deputado Estadual, sob o fundamento de que o Tribunal de Contas dos Municípios do Ceará havia rejeitado as contas de gestão do postulante enquanto Prefeito de Horizonte/CE, o que acarretaria a sua inelegibilidade, nos termos do art. 1º, I, g, da Lei Complementar nº 64/1990. Essa desaprovação das contas decorrera de ausência de prestação das contas de gestão e de falta de repasses de contribuições previdenciárias federais.

O Ministro Relator Luís Roberto Barroso, partindo da diferenciação entre contas de governo e contas de gestão, proferiu voto propondo a aprovação da seguinte tese de repercussão geral:

Por força dos arts. 71, II, e 75, caput, da Constituição Federal, compete aos Tribunais de Contas dos Estados ou dos Municípios ou aos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver, julgar em definitivo as contas de gestão de Chefes do Poder Executivo que atuem na condição de ordenadores de despesas, não sendo o caso de apreciação posterior pela Casa Legislativa correspondente.

Não obstante, após intenso debate, por 6 a 5 votos, prevaleceu o entendimento de que a Constituição da República não fizera distinção entre contas de governo e contas de gestão dos Prefeitos Municipais, atribuindo o julgamento de ambas, invariavelmente, à Câmara de Vereadores. Assim, no caso em discussão, seria indevido o indeferimento do registro da candidatura, uma vez que a Corte de Contas não possuía competência para o julgamento das contas do Chefe do Poder Executivo Municipal, mas apenas para a emissão de parecer prévio. Logo, dado que a Câmara Municipal de Horizontes/CE não havia se pronunciado, afigurar-se-ia inviável a incidência da causa de inelegibilidade prevista no art. 1º, I, g, da Lei Complementar nº 64/1990.

Vale reproduzir a ementa do acórdão, cujo voto condutor foi redigido pelo Min. Ricardo Lewandowski:

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PRESTAÇÃO DE CONTAS DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL. PARECER PRÉVIO DO TRIBUNAL DE CONTAS. EFICÁCIA SUJEITA AO CRIVO PARLAMENTAR. COMPETÊNCIA DA CÂMARA MUNICIPAL PARA O JULGAMENTO DAS CONTAS DE GOVERNO E DE GESTÃO. LEI COMPLEMENTAR 64/1990, ALTERADA PELA LEI COMPLEMENTAR 135/2010. INELEGIBILIDADE. DECISÃO IRRECORRÍVEL. ATRIBUIÇÃO DO LEGISLATIVO LOCAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO CONHECIDO E PROVIDO. I - Compete à Câmara Municipal o julgamento das contas do chefe do Poder Executivo municipal, com o auxílio dos Tribunais de Contas, que emitirão parecer prévio, cuja eficácia impositiva subsiste e somente deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da casa legislativa (CF, art. 31, § 2º). II - O Constituinte de 1988 optou por atribuir, indistintamente, o julgamento de todas as contas de responsabilidade dos prefeitos municipais aos vereadores, em respeito à relação de equilíbrio que deve existir entre os Poderes da República (“checks and balances”). III - A Constituição Federal revela que o órgão competente para lavrar a decisão irrecorrível a que faz referência o art. 1°, I, g, da LC 64/1990, dada pela LC 135/ 2010, é a Câmara Municipal, e não o Tribunal de Contas. IV - Tese adotada pelo Plenário da Corte: “Para fins do art. 1º, inciso I, alínea g, da Lei Complementar 64, de 18 de maio de 1990, alterado pela Lei Complementar 135, de 4 de junho de 2010, a apreciação das contas de prefeito, tanto as de governo quanto as de gestão, será exercida pelas Câmaras Municipais, com o auxílio dos Tribunais de Contas competentes, cujo parecer prévio somente deixará de prevalecer por decisão de 2/3 dos vereadores”. V - Recurso extraordinário conhecido e provido. (RE 848826, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Relator(a) p/ Acórdão: RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 10-08-2016, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-187 DIVULG 23-08-2017 PUBLIC 24-08-2017)

É interessante que a controvérsia principal não dizia respeito à possibilidade de os Tribunais de Contas aplicarem sanções ou imputarem débitos aos Prefeitos Municipais, mas essa matéria foi trazida à baila em alguns votos, os quais atrelaram a possibilidade jurídica de tais formas de responsabilização ao resultado do julgamento. Nesse sentido, consta no voto vencido do Min. Luís Roberto Barroso:  

A Constituição confere ao Tribunal de Contas competência para aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelece, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário (art. 71, VIII). Além dessas sanções, havendo débito apurado em acórdão, o Tribunal de Contas condenará o responsável pela despesa irregular ou ilegal ao pagamento da dívida atualizada monetariamente, acrescida dos juros de mora devidos. Assim, a ausência de julgamento das contas dos Prefeitos pelo Tribunal de Contas acarretaria prejuízo à Administração Pública, já que a Câmara Municipal não possui competência para aplicar multa ou imputar débito ao administrador. É que no chamado julgamento político (art. 71, I, CF) não há como se restituir aos cofres públicos os gastos indevidos ou mesmo responsabilizar os maus gestores pelas irregularidades comprovadas nas contas, por meio da decisão da Casa Legislativa correspondente. No caso de os Prefeitos ordenadores de despesas não estarem sujeitos ao julgamento pelo Tribunal de Contas, não seriam eles responsabilizados e nem outra pessoa poderá sê-lo, o que acarretaria violação às dimensões indenizatória e restituidora do processo de contas. Tribunal de Contas competência para aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelece, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário (art. 71, VIII). Além dessas sanções, havendo débito apurado em acórdão, o Tribunal de Contas condenará o responsável pela despesa irregular ou ilegal ao pagamento da dívida atualizada monetariamente, acrescida dos juros de mora devidos. Assim, a ausência de julgamento das contas dos Prefeitos pelo Tribunal de Contas acarretaria prejuízo à Administração Pública, já que a Câmara Municipal não possui competência para aplicar multa ou imputar débito ao administrador. É que no chamado julgamento político (art. 71, I, CF) não há como se restituir aos cofres públicos os gastos indevidos ou mesmo responsabilizar os maus gestores pelas irregularidades comprovadas nas contas, por meio da decisão da Casa Legislativa correspondente. No caso de os Prefeitos ordenadores de despesas não estarem sujeitos ao julgamento pelo Tribunal de Contas, não seriam eles responsabilizados e nem outra pessoa poderá sê-lo, o que acarretaria violação às dimensões indenizatória e restituidora do processo de contas.

Semelhante vinculação, pelo menos em um primeiro momento, também foi encampada pela Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (ATRICON). No dia seguinte ao julgamento do Recurso Extraordinário nº 848.826, a entidade emitiu dura nota oficial, qualificando a decisão da Suprema Corte como “uma das maiores derrotas da República brasileira após a redemocratização”, por “esvaziar, em grande medida, as competências constitucionais dos Tribunais de Contas, no que se refere a aplicação de sanções e determinação de ressarcimento aos Prefeitos que causaram prejuízos ao erário”. Veja-se:

O 11 de agosto, data de criação dos cursos jurídicos no Brasil, deveria ser um dia para celebrarmos a Justiça. No entanto, a decisão do STF (RE 848826), na tarde de ontem, que retira dos Tribunais de Contas a competência para julgar as contas de prefeito que age como ordenador de despesas, sela a vitória da injustiça e da impunidade. A decisão representa um imenso retrocesso no controle das contas governamentais e vai na contramão dos esforços populares e suprapartidários de combate à corrupção e de moralidade na gestão dos recursos públicos.

Além de esvaziar, em grande medida, as competências constitucionais dos Tribunais de Contas, no que se refere a aplicação de sanções e determinação de ressarcimento aos Prefeitos que causaram prejuízos ao erário, a decisão do STF fere de morte a Lei da Ficha Limpa, considerando que a rejeição de contas pelos Tribunais, e não pelas Câmaras, constitui o motivo mais relevante para a declaração de inelegibilidades pela Justiça Eleitoral (84%).

Trata-se de uma das maiores derrotas da República brasileira após a redemocratização. Concede-se, na prática, um habeas corpus preventivo aos prefeitos que cometem irregularidades, desvios e corrupção, Os votos proferidos pelos 5 ministros em favor da efetividade da Lei da Ficha Limpa e da competência dos Tribunais de Contas nos estimula a mobilizar toda a sociedade, as demais entidades de controle e os meio de comunicação para corrigirmos esse retrocesso. Não nos resignaremos.

Valdecir Pascoal

Presidente da Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (Atricon)

Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco (TCE-PE)

Ademais, o Tema nº 835 de Repercussão Geral passou a ser invocado repetidamente, por Prefeitos Municipais, como matéria de defesa nos processos de controle externo perante os Tribunais de Contas, no intuito de elidir a aplicação de multa e a imputação de débito.

Contudo, o entendimento do Supremo Tribunal Federal começou a ser flexibilizado, pelo Tribunal Superior Eleitoral, em hipóteses de contas de convênio com repasse de recursos federais (RESPE nº 24020/TO) e de transferências fundo a fundo (AgR-RESPE nº 8993/SP). Isso por uma questão elementar: em tais casos, a competência para a apreciação técnica das contas é do Tribunal de Contas da União, consoante inciso VI do art. 71 da Constituição da República, de modo que subverteria qualquer lógica submeter decisões desse órgão federal a Casas Legislativas Municipais.

Posteriormente, a ATRICON editou a Resolução Recomendatória nº 02/2020, defendendo que, a despeito do acórdão do Recurso Extraordinário nº 848.826, os Tribunais de Contas poderiam, em processos autônomos, realizar a apuração de atos de gestão irregulares de Prefeitos Municipais, “emitindo acórdão de julgamento com a imputação de débito e com a aplicação de penalidades, exceto para fins do previsto no art. 1º, I, ‘g’, da LC 64/1990”:

Art. 1° - Na prestação de contas anuais do Prefeito, ainda que este figure como ordenador de despesa, o Tribunal de Contas emitirá parecer prévio, caracterizando e distinguindo os atos de governo e os atos de gestão, a fim de instrumentalizar o julgamento pela Câmara Municipal para todos os fins, observado o disposto no art. 31, §2º, da Constituição Federal.

§ 1º – O disposto no caput não impede que o Tribunal de Contas, em processo autônomo, no exercício de suas atribuições, realize a apuração dos atos de gestão irregulares, constatados ou reportados a qualquer tempo, emitindo acórdão de julgamento com a imputação de débito e com a aplicação de penalidades, exceto para fins do previsto no art. 1º, I, “g”, da LC 64/1990.

§ 2º – Não se aplica a emissão do parecer prévio previsto neste artigo, ainda que figure o Prefeito como responsável, nos processos cujo objeto seja a fiscalização e o julgamento da aplicação de recursos recebidos por meio de transferências voluntárias e de transferências fundo a fundo, devendo o Tribunal de Contas emitir acórdão de julgamento com todos os seus efeitos, inclusive para fins do previsto no art. 1º, I, “g”, da LC 64/1990.

§ 3º – O parecer prévio de que trata o caput deste artigo aplica-se somente ao Prefeito, não abrangendo os demais ordenadores de despesa do Município, cujas contas são julgados exclusivamente pelo Tribunal de Contas.

Art. 2º - Após trânsito em julgado do processo, os Tribunais de Contas deverão dar ciência dos atos decisórios previstos no art. 1º à Justiça Eleitoral.

Art. 3º - Esta Resolução revoga a Resolução nº 01/2018 e entra em vigor na data de sua publicação, prevalecendo as recomendações nela contidas até que sobrevenha eventual alteração da jurisprudência da Suprema Corte.

Visualiza-se, pois, que o Tema nº 835 de Repercussão Geral, embora tenha pacificado que somente a rejeição de contas de Prefeitos por Câmaras Municipais é apta a produzir inelegibilidade, trouxe enorme insegurança jurídica quanto à possibilidade jurídica da aplicação de multas e imputação de débitos a tais agentes públicos pelas Cortes de Contas.

3 – O real alcance do Tema nº 835 à luz das funções desempenhadas pelos Tribunais de Contas

Sob diversos aspectos, a decisão do Recurso Extraordinário nº 848.826 revela-se equivocada, a começar pela submissão de ilicitudes atreladas à ordenação de despesas – tais como desvio ou apropriação de recursos públicos – a julgamento essencialmente político. Nessas hipóteses, sem dúvida o mais adequado seria o julgamento técnico-administrativo, uma vez que, na outra abordagem, o controle externo restaria extremamente fragilizado em relação aos gestores com maioria no Poder Legislativo.

Sem embargo, a correta interpretação do julgado não leva à conclusão da impossibilidade de aplicação de multas e imputação de débitos a prefeitos municipais pelos Tribunais de Contas. Podem ser invocados pelo menos três argumentos nesse sentido: a) a própria literalidade da tese de repercussão geral; b) a incompetência do Poder Legislativo para a aplicação de multas e imputação do dever de ressarcimento ao erário; c) a diferença entre funções consultiva, judicante, sancionadora e reintegradora dos Tribunais de Contas.

Em primeiro lugar, a própria tese de repercussão geral do Tema nº 835 afirma que a apreciação das contas de prefeito, independentemente de sua natureza, será exercida pelas Câmaras Municipais, com o auxílio dos Tribunais de Contas competentes, “para fins do art. 1º, inciso I, alínea g, da Lei Complementar 64, de 18 de maio de 1990, alterado pela Lei Complementar 135, de 4 de junho de 2010”. Isto é, a tese vinculante fixada pela Suprema Corte circunscreve-se à possibilidade de utilização de pronunciamento do Tribunal de Contas como substrato para reconhecimento de inelegibilidade. Assim, em uma interpretação literal, nada obsta o exercício das competências previstas no art. 71, IX, e §3º da Constituição da República em face de Chefe do Poder Executivo, uma vez que não se trata de atribuições ligadas a condições de elegibilidade ou causas de inelegibilidade.

Em segundo lugar, o Poder Legislativo realiza um juízo eminentemente político, cujas consequências situam-se igualmente no campo da política. As Casas Legislativas não possuem competência para proferir decisões com eficácia de título executivo. Consequentemente, tais órgãos legislativos não têm o poder de aplicar multas ou impor o dever de ressarcimento a prefeitos que tenham ordenado despesas ilegais ou dilapidado o patrimônio público.

Caso prevalecesse o entendimento de que os Tribunais de Contas também não poderiam fazê-lo, ter-se-ia que despesas ilegais de prefeitos só poderiam ser penalizadas no âmbito do Poder Judiciário, que não tem a expertise necessária para a análise de questões de elevada complexidade atinentes à fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da Administração Pública. Ou seja, os Chefes do Poder Executivo que assumissem a condição de ordenadores de despesas estariam imunes a um sistema de controle efetivo.

Para além desses dois argumentos, tem-se que as funções do Tribunal de Contas de julgar e aplicar sanções/imputar débito não se confundem, possuindo fundamentos constitucionais distintos.

José Maurício Conti leciona que as competências das Cortes de Contas classificam-se em oito categorias: funções fiscalizadora, consultiva, informativa, judicante, sancionadora, corretiva, normativa e de ouvidoria (CONTI, 1998, p. 23-25). A essas ainda pode ser acrescentada uma nona: a função reintegradora (MOUTINHO, 2022, p. 174).

Donato Volkers Moutinho esclarece que:

Embora tais funções muitas vezes se desenvolvam em conjunto, não há conexão obrigatória entre elas. Ao contrário, como estão previstas em dispositivos constitucionais específicos, elas são independentes umas das outras. (MOUTINHO, 2024, p. 20)

A função consultiva consiste na elaboração de parecer prévio sobre as contas prestadas pelo Chefe do Poder Executivo, fim de subsidiar o julgamento pelo Poder Legislativo, estando prevista no art. 71, I, da Constituição da República. Nessa tarefa, “não cabe o exercício conjunto das funções sancionadora e reintegradora, [...] pois seu foco não pode ser desviado para apuração de responsabilidade subjetiva” (MOUTINHO, 2022, p. 178-179).

Já a função judicante diz respeito ao julgamento das contas dos responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da Administração direta e indireta (art. 71, II, CR/88). Nesse julgamento, a “corte de contas pode exercer suas funções san­cionadora e reintegradora, resultando em aplicação de multa, imputação de débito e/ou aposição de sanção não financeira” (MOUTINHO, 2022, p. 182).

A seu turno, a função sancionadora encontra fundamento no inciso VIII do art. 71 da Constituição Federal, segundo o qual compete aos Tribunais de Contas “aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário”. Note-se que tal função pode ser exercida diante de duas hipóteses distintas: “irregularidade de contas” ou “ilegalidade de despesa”.

Por sua vez, a função reintegradora, que consiste em imputar débitos a responsáveis por prejuízos aos cofres públicos, tem os mesmos pressupostos da função sancionadora, demandando, porém, o requisito adicional de ocorrência de dano ao erário.

Embora, como visto, as funções sancionadora e reintegradora não possam ser exercidas em conjunto com a função consultiva, mas usualmente acompanhem a função judicante, todas elas são absolutamente autônomas. Na realidade, podem ser aplicadas sanções e imputados débitos sem que haja julgamento de contas, tendo em vista que um dos seus pressupostos autorizadores é a “ilegalidade de despesa”, cuja apuração pode ocorrer no multiforme exercício da função fiscalizadora dos Tribunais de Contas, como, por exemplo, mediante a realização de auditorias e inspeções in loco. Isto é, a “irregularidade de contas” é apenas um dos requisitos alternativos das funções sancionadora e reintegradora, sendo o outro a “ilegalidade de despesa”.

São elucidativas, a esse respeito, as lições de Donato Volkers Moutinho:

Neste ponto, é importante esclarecer a relação das funções sancio­nadora e reintegradora das cortes de contas com suas demais funções. Por meio da leitura do art. 71, inciso VIII, da CRFB/1988, verifica-se que as sanções previstas podem ser aplicadas no caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas. Daí, pode-se fazer algumas inferências.

A primeira é que a irregularidade de contas não é uma sanção jurí­dica, mas um requisito objetivo para a sua aplicação, alternativo à ilegali­dade de despesa. Por conseguinte, o simples fato de uma corte de contas julgar irregulares as contas prestadas por determinado agente público, ou dele tomadas, não é uma sanção jurídica e depende da situação das contas prestadas – se no seu objeto há distorção ou não conformidade relevante e generalizada –, não da conduta do agente que as presta. Assim, não se deve confundir o julgamento das contas com a eventual aplicação de san­ção que dele pode resultar.

A segunda é que sanções podem ser aplicadas ainda que não haja julgamento de contas. Como a ilegalidade de despesa é um requisito obje­tivo alternativo à irregularidade de contas, não cumulativo, é possível – e comum –, às cortes de controle externo, a aplicação de sanções em pro­cessos que sequer julgam contas, como os processos de fiscalização. Por corolário das duas, pode-se afirmar que não existe essa conexão obriga­tória entre a competência sancionadora dos tribunais de contas e o exer­cício de sua função judicante. Desse modo, a função sancionadora é autô­noma, podendo ser exercida em conjunto tanto com a função fiscalizadora quanto com a judicante.

Tal conclusão, vale dizer, é válida também para a função reinte­gradora. Como se baseia em competência específica, prevista no § 3º do artigo 71 da CRFB/1988, não há motivo para cogitar que ela depende de quaisquer das outras funções. (MOUTINHO, 2022, p. 190-191)

Portanto, a redação da tese de repercussão geral do Tema nº 835, a falta de competência do Poder Legislativo para proferir decisões com eficácia de título executivo e a autonomia das funções sancionadora e reintegradora dos Tribunais de Contas conduzem à conclusão de que o entendimento firmado no Recurso Extraordinário nº 848.826 não impede que tais órgãos de controle externo imponham responsabilidade financeira aos Chefes do Poder Executivo.

3 – O recente Tema nº 1.287 de Repercussão Geral

Recentemente, ao apreciar o Agravo em Recurso Extraordinário nº 1.436.197/RO, o Supremo Tribunal Federal esclareceu que, apesar de competir às Câmaras Municipais o julgamento das contas de governo e de gestão de prefeitos, é possível a “condenação administrativa” de Chefes do Poder Executivo pelos Tribunais de Contas, se identificada responsabilidade pessoal por irregularidades no cumprimento de convênios interfederativos de repasse de verbas. Vale conferir a ementa:

REPERCUSSÃO GERAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CONSTATAÇÃO DE IRREGULARIDADES EM EXECUÇÃO DE CONVÊNIO INTERFEDERATIVO. IMPUTAÇÃO DE DÉBITO E MULTA A EX-PREFEITO. COMPETÊNCIA DA CORTE DE CONTAS. TEMAS 157 E 835 DA REPERCUSSÃO GERAL. DELIMITAÇÃO. CONTROLE EXTERNO EXERCIDO COM FUNDAMENTO NOS ARTIGOS 70, 71 E 75 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. APLICAÇÃO DE SANÇÕES ADMINISTRATIVAS QUE NÃO SE SUBMETE A POSTERIOR JULGAMENTO OU APROVAÇÃO DO ATO PELO PODER LEGISLATIVO LOCAL. CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL DOTADA DE REPERCUSSÃO GERAL. REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO CONHECIDO PARA NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 1. No âmbito da tomada de contas especial, é possível a condenação administrativa de Chefes dos Poderes Executivos municipais, estaduais e distrital pelos Tribunais de Contas, quando identificada a responsabilidade pessoal em face de irregularidades no cumprimento de convênios interfederativos de repasse de verbas, sem necessidade de posterior julgamento ou aprovação do ato pelo respectivo Poder Legislativo. 2. Recurso extraordinário com agravo desprovido. (ARE 1436197 RG, Relator(a): LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 18-12-2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-039 DIVULG 29-02-2024 PUBLIC 01-03-2024)

O caso concreto analisado era muito específico, por versar sobre convênio que envolveu o repasse de verbas federais. O entendimento de que caberia ao Tribunal de Contas da União apenas a emissão de parecer prévio sobre as contas tomadas implicaria a submissão do seu pronunciamento ao crivo do Poder Legislativo Municipal. Assim, a Suprema Corte não tinha outra opção senão flexibilizar o que fora decidido no Recurso Extraordinário nº 848.826 no tocante ao julgamento de tomadas de contas especiais.

Ainda assim, o voto do Min. Relator Luiz Fux, aprovado por unanimidade no Plenário do STF, trouxe importante esclarecimento sobre a matéria ora debatida:

Com efeito, o fato de haver decisão no sentido de que compete ao Legislativo o julgamento das contas do Prefeito para fins do reconhecimento de inelegibilidade não têm o condão de impedir o natural exercício da atividade fiscalizatória, nem das demais competências dos Tribunais de Contas em toda sua plenitude, tendo em vista não só o conteúdo dos debates e votos proferidos nos julgamentos dos Temas 157 e 835, mas também a autonomia atribuída constitucionalmente às Cortes de Contas.

[...]

Feitas tais considerações acerca do desenho constitucional da Cortes de Contas, resta claro que permanece intacta - mesmo após o julgamento dos Temas 157 e 835 suprarreferidos - a competência geral dos Tribunais de Contas relativamente ao julgamento, fiscalização e aplicação de medidas cautelares, corretivas e sancionatórias, nos limites do art. 71 da Constituição, independentemente de posterior ratificação pelo Poder Legislativo. E essa competência própria alcança, inclusive, o julgamento de tomadas de contas especiais em face de ocupantes dos cargos de Chefes do Poder Executivo Municipal.

Portanto, após o julgamento do Tema nº 1.287, a despeito da timidez de sua tese de repercussão geral, não restam dúvidas de que: a) compete ao Poder Legislativo julgar as contas dos Chefes do Poder Executivo, independentemente de sua natureza; b) os Tribunais de Contas têm preservado o poder-dever aplicar sanções e imputar débitos a esses agentes nas hipóteses em que verificada sua reponsabilidade pessoal por “ilegalidade de despesa”.

4 – Conclusão

A doutrina especializada sempre estabeleceu diferenciação entre contas de governo e contas de gestão dos Chefes do Poder Executivo, especialmente para fins de delimitação das competências dos Tribunais de Contas. Nesse cenário, até pouco tempo, predominava o entendimento de que tais órgãos de controle externo possuíam o poder-dever de emitir parecer prévio sobre as primeiras (art. 71, I, CR/88) e efetivamente julgar as últimas (art. 71, II, CR/88).

Não obstante, ao julgar o Tema nº 835 de Repercussão Geral, o Supremo Tribunal Federal decidiu que “o Constituinte de 1988 optou por atribuir, indistintamente, o julgamento de todas as contas de responsabilidade dos prefeitos municipais aos vereadores, em respeito à relação de equilíbrio que deve existir entre os Poderes da República”. Essa decisão promoveu enorme insegurança jurídica quanto à possibilidade de aplicação de sanções e imputação de débitos a Chefes do Poder Executivo pelas Cortes de Contas.

Entretanto, à luz da literalidade da tese de repercussão geral do Tema nº 835, da falta de competência do Poder Legislativo para proferir decisões com eficácia de título executivo e da autonomia das funções sancionadora e reintegradora dos Tribunais de Contas, é possível concluir que esses órgãos de controle externo podem, sim, aplicar aos Chefes do Poder Executivo sanções e impor-lhes a responsabilidade de ressarcimento ao erário nos casos em que for verificada sua responsabilidade pessoal por ilegalidade de despesas.

Tal entendimento foi reforçado com o julgamento do Tema nº 1.287 de Repercussão Geral.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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ATRICON – ASSOCIAÇÃO DOS MEMBROS DOS TRIBUNAIS DE CONTAS DO BRASIL. Resolução ATRICON nº 2/2020. Disponível em: https://www.atricon.org.br/wp-content/uploads/2020/06/Resoluc%CC%A7a%CC%83o-ATRICON-02_2020-Prefeito-ordenador-de-despesa.pdf. Acesso em 02.05.2024.

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