Resumo: Trata-se de trabalho que visando apresentar a diferença entre Adicional e Gratificação, duas espécies de vantagens pecuniárias que compõe a remuneração do servidor público, indicando suas características, hipóteses de aplicação, bem como as práticas consequências sobre os vencimentos e possibilidade de incorporação.

Palavras-chave: Servidor Público; Remuneração; Vantagens pecuniárias; Incorporação; Adicional; Gratificação; Diferenças.

1. INTRODUÇÃO

O presente trabalho visa diferenciar as hipóteses de aplicação dos Adicionais e Gratificações, vantagens pecuniárias que compõe a remuneração do servidor público. Nada obstante uma aparente obsolescência da distinção pela doutrina moderna, entende-se que a detida análise das espécies de verbas merece relevo.

Com efeito, sendo certo que o legislador não realiza a distinção técnica entre adicional e gratificação, para a jurisprudência pátria, pouco importa a nomenclatura atribuída à vantagem pecuniária atribuída ao servidor, se buscando, para a resolução das lides sobre a matéria, a natureza jurídica da vantagem perquerida.

Por fim, busca-se delinear, pormenorizadamente, as principais consequências da atividade legiferante na previsão da possibilidade, ou não, de incorporação das vantagens pecuniárias sub examine.

2. A REMUNERAÇÃO DO SERVIDOR PÚBLICO E AS DIFERENTES VANTAGENS PECUNIÁRIAS QUE A COMPÕE: ADICIONAIS E GRATIFICAÇÕES.

O sistema remuneratório dos servidores públicos, como se sabe, é um tema historicamente controvertido tanto pela doutrina quanto jurisprudência. A confusão entre as nomenclaturas utilizadas na legislação pátria e a dificuldade na delimitação das características que compõe cada uma das espécies remuneratórias, certamente, são alguns dos pontos nodais desta celeuma.

Assim sendo, em primeiro lugar, imperioso entender a classificação dada pela doutrina acerca da composição do sistema remuneratório. Neste ponto, destaca-se as lições de Rafael Carvalho Rezende Oliveira[1]:

Não obstante as dificuldades, é possível afirmar que os vencimentos (estipêndios) constituem, tradicionalmente, a forma de remuneração dos servidores públicos, composta por uma parte fixa (vencimento, no singular, ou vencimento-base) e uma parcela variável (vantagens pecuniárias).

Enquanto o vencimento-base é representado por montante fixado em lei, as vantagens pecuniárias variam de acordo com as peculiaridades da função exercida por cada servidor e das respectivas circunstâncias fáticas (tempo de serviço, condições do serviço, etc). As vantagens pecuniárias incidem, normalmente, sobre o vencimento do cargo e não sobre outras vantagens pagas ao servidor.

Portanto, os vencimentos (ou remuneração[2]), em apertada síntese, correspondem à soma do vencimento e das vantagens pecuniárias percebidas pelo servidor público.

A matéria comporta um sem-número de discussões acadêmicas, mas uma das que parece trazer maior confusão é a dificuldade de escorreita classificação das espécies de vantagens pecuniárias pelo legislador pátrio nos textos normativos. Deste modo, imperioso ao operador do Direito deter-se a alguns contornos caracterizadores dos institutos da gratificação e do adicional a fim de identificar qual destes deve ser aplicado no caso concreto, independentemente da literalidade da lei. Isto pois, não raro a legislação apresentar atecnia na denominação das referidas vantagens, confundindo-as e baralhando-as.

Assim sendo, para fins didáticos, vamos adotar como exemplo, eventual gratificação (ou seria adicional?) de risco de vida concedida a um grupo de servidores.

As gratificações diferenciam-se dos adicionais de forma sensível. Estes visam a compensação de encargos decorrentes de funções especiais, que se destacam das atividades administrativas comuns (adicionais de função), ou de permanência no exercício do cargo (adicionais de tempo de serviço). As gratificações, por sua vez, objetivam a compensação de eventuais riscos ou danos de serviços comuns realizados em condições extraordinárias (gratificações de serviço), ou atender situações individuais específicas dos servidores (gratificações pessoais).

Nas linhas dos ensinamentos do prof. Diogo de Figueiredo, é perfectibilizada a referida distinção que ora se traça:

“Uma subclassificação distingue dois tipos de vantagens: os adicionais e as gratificações. Os adicionais, subdivididos, por sua vez, em adicionais de função, retribuindo o exercício de atribuições técnicas, científicas ou didáticas de maior complexidade, e adicionais de tempo de serviço, para recompensar a permanência no exercício do cargo. As gratificações, por seu turno, subdivididas em gratificações de serviço, para compensar serviços prestados em condições anormais de segurança, salubridade ou onerosidade, e gratificações pessoais, concedidas para atender os servidores que estão em situações individuais especiais, assim por lei consideradas”.[3] (grifos nossos)

Nesta senda, a gratificação não é uma vantagem inerente à cargo ou à função, sendo concedida em face de condições excepcionais do serviço ou do servidor. Por exemplo, uma concessão de gratificação de risco de vida objetiva a compensação dos riscos de um serviço comum que, por vezes, são realizados em condições extraordinárias de risco de vida[4]. No mesmo caminho, preciosos são os ensinamentos do mestre Hely Lopes de Meirelles (Direito Administrativo Brasileiro, 33. ed. Malheiros):

“Como já vimos precedentemente, as gratificações se distinguem dos adicionais porque estes se destinam a compensar encargos de correntes de funções especiais, que se apartam da atividade administrativa ordinária, e aqueles – as gratificações – visam a compensar riscos ou ônus de serviços comuns realizados em condições extraordinárias, tais como os trabalhos executados com perigo de vida e saúde, no período noturno, ou além do expediente normal da repartição ou fora da sede etc. As gratificações são concedidas em razão das condições excepcionais em que está sendo prestado um serviço comum (propter laborem), ou em face de situações individuais do servidor (propter personam), diversamente dos adicionais que são atribuídos em face do tempo de serviço (ex facto temporis), ou diante da natureza especial da função (ex facto officii). Não há confundir, portanto, gratificação com adicional, pois são vantagens pecuniárias distintas, com finalidades diversas concedidas por motivos diferentes. A gratificação é retribuição de um serviço comum prestado em condições especiais; o adicional é retribuição de uma função especial exercida em condições comuns. Daí porque a gratificação é, por índole, vantagem transitória e contingente e o adicional é, por natureza, permanente e perene”. (p. 409) (grifos nossos).

Neste sentido, resta claro duas características da vantagem pecuniária que a nossa hipotética “gratificação de risco de vida” possui, a uma, o caráter transitório e, a duas, o caráter propter laborem.

Desta maneira, as gratificações de serviço cessam a partir do momento em que se extinguem os motivos excepcionais ou transitórios que lhe dão causa, razão pela qual não incorporam aos vencimentos do servidor beneficiado, não sendo, portanto, possível à base de cálculo da contribuição previdenciária, ou, sequer, de outras vantagens, salvo expressamente determinado pelo legislador, sob pena de afronta ao disposto no art. 37l, XIV da CRFB[5].

Cumpre consignar os ensinamentos de Maria Sylvia Di Pietro[6] sobre o tema:

O princípio da irredutibilidade de vencimentos diz respeito ao padrão de cada cargo, emprego ou função e às vantagens pecuniárias j á incorporadas; não abrange as vantagens transitórias, somente devidas em razão de trabalho que está sendo executado em condições especiais; cessado este, suspende-se o pagamento do acréscimo, correspondente ao cargo, emprego ou função. (grifou-se)

Valiosas, mais uma vez, as lições de Hely Lopes Meirelles[7]:

“Gratificação de serviço - Gratificação de serviço (propter laborem) é aquela que a Administração institui para recompensar riscos ou ônus decorrentes de trabalhos normais executados em condições anormais de perigo ou de encargos para funcionário, tais como serviços realizados com risco de vida e saúde, ou prestados fora do expediente, da sede ou das atribuições ordinárias do cargo.

O que caracteriza essa modalidade de gratificação é a sua vinculação a um serviço comum, executado em condições excepcionais para o funcionário, ou a uma situação normal do serviço mas que acarreta despesas extraordinárias para o servidor. Nessa categoria de gratificações entram, dentre outras, as que a Administração paga pelos trabalhos realizados com risco de vida e saúde; pelos serviços extraordinários; pelo exercício do magistério; pela representação de gabinete; pelo exercício em determinadas zonas ou locais; pela execução de trabalho técnico ou científico não decorrente do cargo; pela participação em banca examinadora ou comissão de estudo ou de concurso; pela transferência de sede (ajuda de custo); pela prestação de serviços fora da sede (diárias).

Essas gratificações são devidas se o funcionário está prestando o serviço que as ensejam, porque são retribuições pecuniárias pro labore faciendo e propter laborem. Cessando o trabalho que lhes dá causa, ou desaparecidos os motivos excepcionais e transitórios que a justificam, extingue-se a razão de seu pagamento. Daí porque não se incorporam automaticamente ao vencimento, nem são auferidas na disponibilidade e na aposentadoria, salvo quando a lei expressamente o determina, por liberdade do legislador”. (grifou-se).

Nesta esteira, em espécie, as gratificações de risco de vida são vantagens pecuniárias vinculadas diretamente às condições especiais de execução do serviço. Ora, a gratificação de risco de vida não é uma retribuição genérica pela função desempenhada ordinariamente pelo servidor, mas uma compensação específica pelo trabalho realizado em condições nocivas ao funcionário. De tal modo que a referida gratificação só é auferível quando o servidor estiver executando o trabalho beneficiado com essa vantagem, uma vez que “o que se compensa com esta gratificação é o risco, ou seja, a possibilidade de dano à vida ou à saúde daqueles que executam determinados trabalhos classificados pela doutrina como perigosos[8]”.

Vale dizer que as gratificações, sejam de serviço (propter laborem) ou pessoais, são, na conceituação clássica de Hely Lopes Meirelles, “liberalidade puras da Administração”. Em outras palavras, trata-se de vantagens pecuniárias estabelecidas pelo legislador por interesse recíproco do serviço e do servidor, possuindo um caráter transitório e não incorporando o vencimento dos funcionários, podendo, inclusive, serem retiradas quando a Administração melhor julgar[9].

Contudo, por mais que pareça clara a diferença apresentada, uma rápida análise dos textos legais entre os municípios brasileiros que instituíram a gratificação de risco de vida para agentes de fiscais de postura apresenta clarividente imperícia técnica, ora nomeando a vantagem pecuniária como “adicional”, ora como “gratificação”. Exemplifica-se:

Lei n. 5.747/2013 (Jacareí/SP)

Art. 1º Fica instituída a Gratificação de Risco - GR aos servidores ocupantes dos cargos públicos efetivos:

I . na Administração Direta:

a) Fiscal de Obras;

b) Fiscal de Posturas;

c) Fiscal de Tributos;

d) Fiscal Sanitário;

e) Fiscal Ambiental.

II . na Administração Indireta:

a) Fiscal SAAE;

b) Leiturista SAAE.

§ 1º A Gratificação de Risco - GR corresponderá, mensalmente, a 20% (vinte por cento) do vencimento básico (padrão de vencimento) do cargo em que o servidor estiver provido.

§ 2º A vantagem pecuniária instituída no caput deste artigo tem caráter compensatório e não integra a remuneração dos servidores para nenhum efeito, não incidindo sobre ela quaisquer descontos ou abatimentos, bem como não será computada nem acumulada para o cálculo de qualquer outra vantagem.

Art. 2º A percepção da Gratificação de Risco . GR será devida somente quando o servidor estiver em efetivo exercício das atribuições do cargo, e sob condições especiais de execução do serviço, que caracterizem risco de vida, à integridade física ou moral.

(...)

Lei n. 3.880/2012 (Campo Bom/RS)

Art. 1º Fica criado o adicional de risco de vida para os servidores públicos municipais que desempenham suas atribuições na fiscalização municipal, situação que os coloca em perigo constante e iminente de violência física.

Art. 2º O adicional de risco de vida será creditado mensalmente ao servidor, no montante pecuniário equivalente a 30% (trinta porcento) do vencimento inicial do Cargo de Fiscal Municipal.

Art. 3º O adicional de risco de vida não se incorpora ao vencimento do servidor que o receber, e o respectivo creditamento cessará no momento em que deixar de existir a condição que o houver motivado. (grifou-se)

Sendo certo que o legislador não realiza a distinção técnica entre adicional e gratificação, para a jurisprudência pátria pouco importa a nomenclatura atribuída à vantagem pecuniária atribuída ao servidor. O que se deve buscar durante o processo de resolução das lides sobre a matéria é a natureza jurídica de tal vantagem.

É dizer, apesar da ausência de preocupação técnica do legislador acerca da distinção entre adicional e gratificação, igual imperícia não pode se fazer presente na análise realizada pelo profissional do Direito, eis que a ele incumbe o estudo profícuo e detido da positivação de determinados signos linguísticos, a fim de se evitar futuras, infindáveis e indesejadas lides forenses para se discutir qual o exato sentido deve prevalecer para determinadas expressões legais, cuja tecnicidade há muito foi pormenorizadamente cunhada pela doutrina especializada.

Concluindo, em reforço da importância de se preservar essa distinção técnica ao se atribuir a denominação das vantagens pecuniárias em estudo, José dos Santos Carvalho Filho[10] leciona que ao não observar esses parâmetros teóricos que as diferenciam, pode-se resultar em simulada majoração do vencimento básico por meio de vantagens fictícias. In verbis:

A despeito da distinção, a verdade é que, na prática, não tem sido ela adotada nos infinitos diplomas que tratam da matéria. De fato, seria razoável distinguir essas vantagens considerando que os adicionais se referem à especificidade da função, ao passo que as gratificações têm relação com a especificidade da situação fática de exercício da função. Entendemos, não obstante, que atualmente não mais prevalece a distinção, razão por que nos parece que o fator mais importante é o que leva em conta que as vantagens pecuniárias pressupõem sempre a ocorrência de um suporte fático específico para gerar o direito a sua percepção. Será, pois, irrelevante que a vantagem relativa ao tempo de serviço seja denominada de adicional de tempo de serviço ou de gratificação de tempo de serviço; de adicional de insalubridade ou de gratificação de insalubridade; de adicional ou de gratificação de nível universitário. O que vai importar é a verificação, na norma pertinente, do fato que gera o direito à percepção da vantagem.

[...]

No caótico sistema remuneratório que reina na maioria das Administrações, é comum encontrar-se, ao lado do vencimento-base do cargo, parcela da remuneração global com a nomenclatura de gratificação ou de adicional, que, na verdade, nada mais constitui do que parcela de acréscimo do vencimento, estabelecida de modo simulado. As verdadeiras gratificações e adicionais caracterizam-se por terem pressupostos certos e específicos e, por isso mesmo, são pagas somente aos servidores que os preenchem. As demais são vencimentos disfarçados sob a capa de vantagens pecuniárias. É o caso da gratificação de encargos especiais, que, no Estado do Rio de Janeiro, é paga com o caráter de generalidade e nasceu realmente para elevar vencimentos. A respeito dessa gratificação, decidiu o TJRJ que tal vantagem, "dada a sua feição genérica e indefinida, e a destinação vinculada à reposição de perdas inflacionárias, constitui verdadeiro reajuste salarial e, como tal, deve aproveitar a todos os servidores do ente público em referência, tanto os ativos quanto os aposentados". Idêntica posição adotou o STF no que tange à gratificação de incentivo, de caráter genérico e impessoal, criada por lei do Estado de Pernambuco. Em outras palavras, cuida-se de vantagens pecuniárias que têm o título de gratificação, mas, na verdade, retratam parcelas incluídas no próprio vencimento do cargo. Imaginem-se tais distorções nas milhares de entidades componentes de nossa federação...”.

Assim, fica demonstrada ser necessária a preocupação com o acerto da terminologia jurídica atribuída à vantagem pecuniária que se visa instituir. Esta retidão dos institutos, portanto, não se revela objeto de análise voltada exclusivamente a um preciosismo linguístico, mas, ao revés, à virtude dos efeitos jurídicos subjacentes do benefício pecuniário adotado.

Fincados os parâmetros até o momento adotados, imperioso destacar que a nossa hipotética gratificação de risco de vida não pode apresentar uma gratificação genérica, devendo o texto normativo que a instituir prever uma especialização da atividade de risco de vida ensejadora da vantagem pecuniária.

Primeiramente, deve o legislador levar em consideração que, apesar da distinção doutrinária entre as espécies de vantagens pecuniárias, os adicionais tradicionalmente se incorporam ao vencimento, enquanto as gratificações, por sua natureza proter labore faciendo/propter laborem e propter personam, não incorporam.

Todavia, nada obsta que, por liberalidade do administrador, seja permitida a incorporação da gratificação nos termos da lei disciplinadora após decurso de determinado lapso temporal. A fixação do lapso temporal também é juízo de valor privativo da autoridade competente para deflagrar o processo legislativo.

Assim, apesar da distinção doutrinária citada entre as espécies de vantagens pecuniárias, na realidade, tanto os adicionais quanto as gratificações podem se incorporar aos vencimentos, pois a benesse de incorporação/apostilamente constitui liberalidade do legislador (no caso, em se tratando de regime de servidor público, de procedimento legislativo iniciado pelo Chefe do Poder Executivo). De fato, há liberalidade, no exercício da função legiferante, na disciplina das condições em que cada vantagem é devida e calculada, bem como das hipóteses de incorporação[11]. O que não importa, no entanto, inexistência de distinção entre os diferentes benefícios pecuniários.

3. CONCLUSÃO

Diante todo o exposto, as gratificações diferenciam-se dos adicionais de forma sensível, uma vez que estes visam a compensação de encargos decorrentes de funções especiais, que se destacam da atividades administrativa comum (adicionais de função) ou, em decorrência da permanência no exercício do cargo (adicionais de tempo de serviço), enquanto aquelas objetivam a compensação de eventuais riscos ou danos de serviços comuns realizados em condições extraordinárias (gratificações de serviço), ou, para atender situações individuais específicas dos servidores (gratificações pessoais).

Neste sentido, por exemplo, a gratificação de risco de vida possui duas características claras, a uma, o caráter transitório e, a duas, o caráter propter laborem.

A conceituação é importante, tendo em vista que adicionais e gratificações não são retribuições genéricas pela função desempenhada ordinariamente pelo servidor. Vale dizer, sendo certo que o legislador não realiza a distinção técnica entre adicional e gratificação, para a jurisprudência pátria, pouco importa a nomenclatura atribuída à vantagem pecuniária atribuída ao servidor, se buscando, para a resolução das lides sobre a matéria, a natureza jurídica de tal vantagem.

Concluindo, em reforço da importância de se preservar essa distinção técnica ao se atribuir a denominação das vantagens pecuniárias, sob pena de, ao não observar esses parâmetros teóricos, majorar simuladamente o vencimento básico por meio de vantagens fictícias, o que deve ser evitado pelo legislador.

Destaca-se, por fim, que, por liberalidade do administrador, pode-se prever a incorporação da gratificação nos termos da lei disciplinadora após decurso de determinado lapso temporal. No mesmo sentido, fixação do lapso temporal também é juízo de valor privativo da autoridade competente para deflagrar o processo legislativo. No entanto, tal liberalidade não pode implicar desvirtuamento dos institutos e, muito menos, pode resultar em equivocada conclusão de igualdade destes.

REFERÊNCIAS

OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de direito administrativo. 5. ed. rev., atual. e ampl. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2017.

MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo: parte introdutória, parte geral e parte especial. 16. ed. rev. e atual. – Rio de Janeiro: Forense, 2014.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 27. ed. São Paulo: Atlas, 2014.

MEIRELLES, Hely Lopes de. Direito administrativo brasileiro. 33. ed. São Paulo: Malheiros, 2007.

FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 33. ed. São Paulo: Atlas, 2019.