RESUMO: Este artigo aborda a responsabilidade civil objetiva do Estado por atos praticados por parlamentares sob a proteção da imunidade parlamentar. A análise foca na interseção entre os princípios constitucionais da responsabilidade estatal e a imunidade parlamentar, discutindo casos práticos e propostas de equilíbrio entre esses direitos fundamentais. A busca por um equilíbrio entre a reparação de danos e a proteção da imunidade parlamentar é crucial para a construção de uma sociedade justa e democrática. A imunidade não deve ser escudo para atos ilícitos, mas o Estado também deve ter sua responsabilidade reconhecida quando seus agentes causarem danos indevidos.

Palavras-chave: Responsabilidade Civil do Estado, Imunidade Parlamentar, Direitos Fundamentais.

ABSTRACT: This article examines the objective civil liability of the State for acts committed by parliamentarians under the protection of parliamentary immunity. The analysis focuses on the intersection between the constitutional principles of state liability and parliamentary immunity, discussing practical cases and proposals for balancing these fundamental rights. The pursuit of a balance between the reparation of damages and the protection of parliamentary immunity is crucial for the construction of a just and democratic society. Immunity should not be a shield for illegal acts, but the State should also have its responsibility recognized when its agents cause undue harm.

Keywords: State Civil Liability, Parliamentary Immunity, Fundamental Rights.

1. INTRODUÇÃO

A responsabilidade civil objetiva do Estado, consolidada no artigo 37, §6º, da Constituição Federal de 1988, estabelece que o Estado deve indenizar danos causados por seus agentes, independentemente de culpa. Este princípio é fundamentado na teoria do risco administrativo, que visa proteger os cidadãos de danos causados pela atuação estatal, garantindo-lhes o direito à reparação. Em contraste, a imunidade parlamentar, prevista no artigo 53 da mesma Constituição, confere aos parlamentares a inviolabilidade por suas opiniões, palavras e votos no exercício do mandato, protegendo-os contra processos judiciais e administrativos.

Essa imunidade, no entanto, não é ilimitada. A questão central deste estudo é investigar como o direito à reparação de danos pode coexistir com a imunidade parlamentar. A imunidade visa assegurar a liberdade e independência dos parlamentares, mas, quando abusada, pode resultar em prejuízos a terceiros. A jurisprudência e a doutrina têm buscado estabelecer limites e condições para a responsabilização do Estado nesses casos.

Este artigo se propõe a analisar a possibilidade de responsabilização do Estado por atos de parlamentares protegidos pela imunidade, examinando os fundamentos jurídicos, as interpretações jurisprudenciais e as possíveis soluções legislativas para harmonizar esses dois princípios constitucionais. A relevância deste tema se manifesta na necessidade de proteger os direitos dos cidadãos e, ao mesmo tempo, preservar a autonomia do Poder Legislativo, garantindo um equilíbrio saudável entre esses valores.

2 CONCEITO DE RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO ESTADO

A responsabilidade civil objetiva do Estado é fundamentada na teoria do risco administrativo. De acordo com essa teoria, o Estado deve responder pelos danos que seus agentes causarem a terceiros no exercício de suas funções, independentemente de culpa.

O artigo 37, §6º, da Constituição Federal de 1988 estabelece que as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros. O Código Civil brasileiro também aborda a responsabilidade civil em seu artigo 43, complementando o entendimento constitucional ao prever a responsabilidade dos entes estatais.

A responsabilidade objetiva do Estado visa garantir que os cidadãos tenham um meio eficaz de obter reparação por danos causados pela atuação estatal, sem a necessidade de provar a culpa do agente público. Isso se alinha ao princípio da inafastabilidade da jurisdição, que assegura o direito de acesso ao Judiciário para a defesa de direitos lesados.

A teoria do risco administrativo, adotada pelo ordenamento jurídico brasileiro, fundamenta a responsabilidade objetiva do Estado. Segundo essa teoria, a obrigação de indenizar surge do simples fato de o Estado ter causado um dano, independentemente de culpa. Para que haja a responsabilidade estatal, é necessário comprovar o dano e o nexo causal entre a atividade estatal e o prejuízo sofrido pelo particular. Esta teoria busca garantir a proteção dos direitos fundamentais dos cidadãos, assegurando a reparação de danos causados pela atuação estatal.

3 IMUNIDADE PARLAMENTAR

A imunidade parlamentar tem raízes históricas na proteção dos membros do Legislativo contra perseguições políticas e judiciais. No Brasil, a Constituição Federal de 1988 consagra essa imunidade em seu artigo 53, que assegura aos parlamentares a inviolabilidade por quaisquer opiniões, palavras e votos proferidos no exercício do mandato.

Historicamente, a imunidade parlamentar surgiu como uma forma de proteger os legisladores de represálias do Executivo e do Judiciário, garantindo a independência do Legislativo. Esse princípio foi incorporado na Constituição brasileira como uma medida essencial para a preservação da democracia e da liberdade de expressão no âmbito legislativo.

A imunidade parlamentar é, portanto, um mecanismo de proteção da função legislativa, evitando que os parlamentares sejam processados ou punidos por suas opiniões, votos e palavras no exercício do mandato. Esse instituto é essencial para garantir que os representantes eleitos possam desempenhar suas funções sem temor de retaliações, promovendo um ambiente de debate livre e democrático. Sobre o tema há (MENDES, 2023):

[n]a doutrina brasileira, pelo menos três posicionamentos, acerca das imunidades parlamentares podem ser identificados, quais sejam:

Ultracorporativistas: seus defensores afirmam que as imunidades são aplicáveis dentro ou fora do recinto parlamentar, prevalecendo mesmo após o término do mandato, por serem imprescritíveis.

Extremistas: entendem que as imunidades, em qualquer aspecto ou extensão, sejam as materiais ou as formais, por ações dentro ou fora do recinto congressual, serão sempre abusos configurando privilégios inaceitáveis. Defendem, assim, a extinção das imunidades.

Moderados: atestam que as imunidades devem existir, mas de forma limitada, evitando-se corporativismos e atrelando a aplicação da imunidade à função política exercida pelo congressista, não admitindo que o instituto sirva de escudo para práticas abusivas.

Esse último parece ser o entendimento que vem se firmando na doutrina e jurisprudência brasileiras, o que se pode constatar pelo posicionamento do Supremo Tribunal Federal (Agl 473.092), que já decidiu, por exemplo, que a imunidade material exclui a responsabilidade civil do congressista em vista de eventuais danos causados por suas manifestações, orais ou escritas, exaradas em prática in officio ou propter officium. Nesse mesmo sentido, o Pretório Excelso brasileiro também já afastou a incidência da imunidade parlamentar por ofensas perpetradas fora do exercício das funções parlamentares ou em sua razão.

Logo, embora a imunidade parlamentar proteja os parlamentares contra processos judiciais por suas opiniões, palavras e votos, essa proteção não é absoluta. A imunidade abrange apenas atos praticados no exercício do mandato, e não se estende a atos que extrapolem as funções legislativas ou que sejam cometidos fora desse contexto.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) tem estabelecido limites para a imunidade parlamentar, reconhecendo que a proteção não pode ser usada como escudo para a prática de ilícitos. Em casos de abuso, onde a conduta do parlamentar ultrapassa o exercício regular de suas funções, a imunidade pode ser relativizada para garantir a proteção dos direitos dos cidadãos lesados como se pode perceber no TEMA 950 da Repercussão Geral (RE 632115) em que se discute, com fundamento nos arts. 37, § 6º, e 53 da Constituição da República, a possibilidade de a inviolabilidade civil e penal assegurada aos parlamentares afastar a responsabilidade civil objetiva do Estado.

4 INTERSEÇÃO ENTRE IMUNIDADE PARLAMENTAR E RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

A interseção entre imunidade parlamentar e responsabilidade civil do Estado apresenta desafios complexos. A imunidade visa proteger a liberdade de expressão e atuação dos parlamentares, mas pode resultar em danos a terceiros. A questão central é se o Estado deve ser responsabilizado por esses danos.

O Supremo Tribunal Federal (STF) tem enfrentado diversos casos que envolvem a interseção entre imunidade parlamentar e responsabilidade civil do Estado. Em decisões recentes, o STF tem reconhecido a possibilidade de responsabilização estatal em casos específicos.

Por exemplo, no julgamento da Pet 8401, o STF optou por receber a queixa-crime contra parlamentar em razão da ausência de nexo funcional com o mandato:

Penal e Processo Penal. Rebebimento de Queixa-crime por difamação, injúria e calúnia. Liberdade de expressão e imunidade parlamentar. Exercício da manifestação de opinião que aparentemente excede as balizas constitucionais. Declarações com verossímil intuito caluniante. Inaplicabilidade da proteção constitucional. Imunidade parlamentar. Manifestações proferidas nas redes sociais. Não incidência. Necessidade de vinculação com o exercício do mandato. Doutrina e precedentes. Ausência, in casu, de nexo funcional com o exercício do mandato. Prescrição de parte da pretensão punitiva. Recebimento parcial da queixa-crime pelo delito de calúnia.

(Pet 8401, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 04-12-2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n  DIVULG 19-12-2023  PUBLIC 08-01-2024)

Em outra decisão relevante, o STF analisou o caso de um vereador que, durante uma sessão da câmara municipal, proferiu ofensas racistas contra um cidadão. A Corte decidiu que, embora o vereador estivesse no exercício de seu mandato, a gravidade das ofensas e o impacto sobre a vítima justificavam a responsabilização do Estado. Essa decisão ressalta a necessidade de equilíbrio entre a proteção da função parlamentar e a garantia dos direitos fundamentais dos cidadãos.

Por outro lado, em certos casos, principalmente quando há nexo causal com o mandato parlamentar, o STF é deferente em relação à imunidade parlamentar:

EMENTA AGRAVO REGIMENTAL EM PETIÇÃO. AÇÃO PENAL PRIVADA. CRIMES CONTRA A HONRA. PUBLICAÇÃO EM REDE SOCIAL. IMUNIDADE MATERIAL. LIAME ENTRE AS OPINIÕES EXARADAS E O MANDATO PARLAMENTAR. NÃO PROVIMENTO DO RECURSO. 1. O Supremo Tribunal Federal vem legitimando, para além do recorte espacial físico, a incidência da imunidade material sobre opiniões e palavras divulgadas em ambiente eletrônico, ao fundamento de que “a natureza do meio de divulgação utilizado pelo congressista (“mass media” e/ou “social media”) não caracteriza nem afasta o instituto da imunidade parlamentar material” (Petição 8366/DF, Rel. Min. Celso de Mello, DJe-241 04.11.2019). 2. A apuração do liame entre a ofensa irrogada e a função parlamentar exercida deve levar em conta a natureza do tema em discussão, que deve estar relacionado com fatos sob debate na arena pública ou com questões de interesse público, entendidas em acepção ampla, a abranger não apenas temas de interesse do eleitorado do parlamentar, mas da sociedade como um todo. 3. Publicações que não se limitaram a insultos e ofensas de natureza pessoal, mas publicizaram visão crítica do congressista a respeito do direcionamento de recursos de natureza pública, em um contexto econômico e social potencializado pela pandemia da COVID-19. 4. Não provimento do agravo regimental, mantendo a rejeição da queixa-crime pela incidência da regra imunizante (CF/88, artigo 53).(Pet 9471 AgR, Relator(a): ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 14-03-2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-052  DIVULG 17-03-2022  PUBLIC 18-03-2022)

Um exemplo emblemático é o caso paradigma do TEMA 950 da Repercussão Geral (RE 632.115) de um deputado estadual que, durante um discurso no plenário, ofendeu a honra de um magistrado ao imputá-lo a prática de ações e omissões que caracterizariam crimes contra a Administração Pública. Por sua vez, a vítima buscou reparação na justiça, alegando que as palavras proferidas pelo parlamentar haviam causado danos morais.

Porém, é de se notar que o STF no Tema 940 da Repercussão Geral consolidou o entendimento quanto a aplicação da teoria da dupla garantia no direito brasileiro, isto é, o particular lesado somente poderá demandar o ente público ou a pessoa jurídica de direito privado objetivando a reparação do dano causado, não sendo possível ajuizar ação contra o agente causador do ano, tal faculdade cabe, apenas, a pessoa jurídica de direito público ou a pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviços públicos:

RESPONSABILIDADE CIVIL – INDENIZAÇÃO – RÉU AGENTE PÚBLICO – ARTIGO 37, § 6º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – ALCANCE – ADMISSÃO NA ORIGEM – RECURSO EXTRAORDINÁRIO – PROVIMENTO.

Tese Fixada: “A teor do disposto no art. 37, § 6º, da Constituição Federal, a ação por danos causados por agente público deve ser ajuizada contra o Estado ou a pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço público, sendo parte ilegítima para a ação o autor do ato, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”.

(RE 1027633, Relator(a): MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 14-08-2019, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-268  DIVULG 05-12-2019  PUBLIC 06-12-2019)

Por esse motivo, o magistrado ofendido, ajuizou ação de indenização por danos morais diretamente contra o Estado, por conta de ofensas proferidas por deputado estadual, com fundamento na responsabilidade civil por ato ilícito de agente estatal, prevista no art. 37, § 6º da Constituição. O magistrado obteve êxito à unanimidade no Tribunal de Justiça do Estado. O Estado interpôs o competente Recurso Extraordinário, buscando afastar sua responsabilização no caso.

Dada a situação posta, foi proferido o parecer da Procuradoria Geral da República (PGR), que delimitou o tema da seguinte forma:

(...) a ponderação das normas constitucionais aparentemente em conflito remete à seguinte escolha política: o ente público poderia valer-se da cláusula de imunidade material do parlamentar para deixar de ser responsabilizado pelo dano ou essa cláusula seria restrita ao parlamentar, cabendo ao ente público suportar integralmente o débito sem qualquer direito de regresso.

Diante do contexto constitucional, parecer ser a segunda opção mais próxima da vontade do constituinte, dada uma leitura orgânica e finalística das normas constitucionais envolvidas no debate.

A posição exarada pela PGR garante a reparação aos cidadãos lesados, protege os direitos fundamentais, garante o princípio da inafastabilidade da jurisdição, protege a imunidade parlamentar e garante o livre exercício das funções parlamentares.

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

A questão da responsabilidade civil objetiva do Estado por atos de parlamentares protegidos pela imunidade é intrincada e demanda uma análise profunda para equilibrar os princípios constitucionais em jogo. A imunidade parlamentar é fundamental para garantir a independência e a liberdade de atuação dos membros do Legislativo, protegendo-os contra interferências indevidas e permitindo um debate livre e robusto. No entanto, essa proteção não pode ser absoluta a ponto de permitir abusos que causem danos a terceiros sem qualquer possibilidade de reparação.

Os casos analisados demonstram que é possível harmonizar esses dois princípios aparentemente conflitantes. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem se orientado no sentido de admitir a responsabilização do Estado em situações onde se verifica um abuso da prerrogativa parlamentar, especialmente quando esse abuso causa danos a terceiros. Dessa forma, mantém-se a proteção à função parlamentar, mas sem descurar dos direitos fundamentais dos cidadãos.

A criação de mecanismos específicos, como será delimitado pelo STF, de modo que seja claro os contornos da imunidade parlamentar e a responsabilização estatal, pode contribuir para uma maior segurança jurídica.

A conclusão é que a responsabilidade civil objetiva do Estado por atos de parlamentares sob imunidade é viável e necessária em um Estado Democrático de Direito. É preciso assegurar que os parlamentares possam exercer suas funções com liberdade, mas também garantir que os cidadãos tenham seus direitos protegidos e possam ser reparados em caso de danos. O diálogo constante entre os poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, juntamente com a sociedade, é essencial para aperfeiçoar as normas e práticas existentes, promovendo uma convivência harmônica e justa entre esses valores constitucionais.

REFERÊNCIAS

MENDES, Gilmar F. Comentários à constituição do Brasil. (Série IDP). São Paulo: SRV Editora LTDA, 2023. E-book. ISBN 9786553625044. Disponível em: https://integrada.minhabiblioteca.com.br/#/books/9786553625044/. Acesso em: 04 jun. 2024.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm. Acesso em: 04 jun. 2024.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal (Tribunal Pleno). Pet 8401, Relator(a): GILMAR MENDES, julgado em 04-12-2023. Disponível em: <https://jurisprudencia.stf.jus.br/pages/search/sjur493776/false>. Acesso em: 04 jun. 2024.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal (Tribunal Pleno). Pet 9471 AgR, Relator(a): ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 14-03-2022. Disponível em: https://jurisprudencia.stf.jus.br/pages/search/sjur461009/false. Acesso em: 04 jun. 2024.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal (Tribunal Pleno). RE 1027633, Relator(a): MARCO AURÉLIO, julgado em 14-08-2019, REPERCUSSÃO GERAL. Disponível em: <https://jurisprudencia.stf.jus.br/pages/search/sjur416502/false>. Acesso em: 04 jun. 2024.

BRASIL. Ministério Público Federal. Procuradoria-Geral da República. Parecer técnico nº  1633/2019 – AJC/SGJ/PGR. Brasília: Ministério Público Federal, 19 jun. 2019. Disponível em: https://portal.stf.jus.br/processos/downloadPeca.asp?id=15340727977&ext=.pdf. Acesso em: 04 jun. 2024.