RESUMO: O objetivo do estudo é analisar a aplicação do art.5º, LXXVIII da Constituição Federal que impôs a garantia do prazo razoável sem dilações indevidas ao processo administrativo disciplinar no âmbito da Polícia Civil.  Discute-se sobre o alcance da aplicação dessa garantia, a maneira de aferi-la e as conseqüências de sua não observação. Constata-se que a inobservância do prazo legal, não acarretará nulidade ao processo, mas levará a suspensão de todas as medidas cautelares impostas e o reinício do prazo prescricional.

PALAVRAS CHAVES: razoável duração – processo disciplinar – Polícia Civil.

ABSTRACT: The purpose of this study is to analyze the application of 5th article, LXXVIII of the Federal Constitution imposed a guarantee of a reasonable time without undue delay to administrative disciplinary proceedings under the Civil Police. It discusses the scope of application of this guarantee, the way to measure it and the consequences of its non-observation. It shows that the failure of the legal deadline, will not result in the revocation process, but will lead to suspension of all measures required and restart the statute of limitations.  

KEY WORDS: reasonable length - disciplinary proceedings - Civil Police

Introdução

O presente estudo pretende analisar o que seja prazo razoável para a conclusão do processo administrativo disciplinar no âmbito da Policia Civil, a maneira de aferi-lo e as conseqüências da sua não observação.

Para isso é necessário falar da efetividade da administração pública, de suas prerrogativas exercidas através de poderes e da obrigatoriedade em se instaurar o processo administrativo disciplinar para apurar infrações funcionais dos servidores públicos e demais pessoas submetidas à disciplina administrativa, e aplicação das penalidades cabíveis.

É preciso ainda discorrer sobre a Emenda Constitucional nº. 45/2004, que introduziu expressamente a garantia da razoável duração do processo judicial e administrativo no art. 5º, LXXVIII da Constituição Federal, obrigando ao administrador a sua observância em todos os atos administrativos.

A razoável duração do processo administrativo disciplinar

As regras básicas a respeito das atribuições, deveres e direitos dos servidores públicos sempre estiveram presentes nas constituições brasileiras, mas somente com a Constituição Federal de 1988 essas normas da administração pública foram constitucionalizadas, isto quer dizer que, os princípios constitucionais passaram a reger a conduta do administrador, obrigando-o a observá-los em todos os atos administrativos (MORAES, 2005). 

São princípios regradores do comportamento do administrador os dispostos no artigo 37 da Constituição : legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, e eficiência.  Essas normas constitucionais além de nortear a administração pública, servem também para que o administrador sobreponha a vontade da lei à vontade particular dos administrados, visando o interesse público. Isso só é possível em razão dos poderes conferidos a administração para que possa realizar as suas atividades.

Dentre esses poderes administrativos encontra-se o poder disciplinar que “é a faculdade de punir internamente as infrações funcionais dos servidores e demais pessoas sujeitas à disciplina dos órgãos e serviços da administração” (MEIRELLES, 2007, p. 124). Segundo Moraes (2005, p. 95), “as sanções administrativas impostas a particulares não estão abrangidos pelo poder disciplinar” [...], pois a sua finalidade é “a apuração e punição das faltas funcionais dos servidores públicos”.

Trata-se na verdade de um poder-dever, a administração tem obrigação de apurar irregularidades, uma vez que a condescendência na punição é considerada crime contra a Administração Pública, conforme dispõe o art.320 do Código Penal: “Deixar o funcionário, por indulgência, de responsabilizar subordinado que cometeu infração no exercício do cargo ou, quando lhe falte competência, não levar o fato ao conhecimento da autoridade competente”. Pena – detenção, de 15 (quinze) dias a 1 (um) mês ou multa. Uma das maneiras de se apurar as faltas cometidas pelos servidores no exercício de suas funções é através de um processo administrativo adequado.

Entende-se por processo administrativo adequado aquele que respeita todas as garantias constitucionais, como o contraditório, a ampla defesa, a presunção de inocência, e a duração razoável de seu trâmite. A aplicação dos três primeiros princípios não acarreta qualquer dificuldade à autoridade processante, ao contrário, a sua não observância é que poderia trazer graves prejuízos para a administração pública como a possibilidade de anulação do processo por cerceamento de defesa. Entretanto, saber quanto o processo deve durar para atender o comando constitucional é que torna a tarefa do administrador mais difícil.

A garantia da duração razoável do processo judicial e administrativo foi acrescentado ao art. 5º, LXXVIII através da Emenda Constitucional nº. 45/2004: “A todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação”.

Embora o reforço constitucional, o direito à razoável duração do processo judicial e administrativo preexistia à EC nº 45/2004, pois já se encontrava assegurado na cláusula do devido processo legal inserto no art. 5º, LIV da Constituição Federal, no art. 8º, §1º do Pacto de San José da Costa Rica (Convenção Interamericana de Direitos Humanos)[1], e no art. 37, “caput” da Magna Carta que estatui a eficiência como um dos princípios constitucionais da Administração Pública.

O §1º do art. 5º da Constituição Federal, ao conferir eficácia plena e imediata aos setenta e oito direitos e garantias fundamentais constantes do rol dessa norma constitucional, estabeleceu que a tramitação do processo sem dilações indevidas, bem como os demais, são direitos que podem ser exigidos imediatamente por todas as pessoas em face do Poder Público.

Segundo Ferrajoli (1999, p. 37-38), os direitos fundamentais são:

Todos aquellos derechos subjetivos que corresponden universalmente a ‘todos’ los seres humanos em cuanto dotados del status de personas. Entendiendo por derecho subjetivo cualquier expectativa positiva (de prestaciones) o negativa (de no sufrir lesiones) adscrita a un sujeto por una norma jurídica.

Conforme Silva (2004, p.195), “na verdade, os deveres que decorrem dos incisos do art. 5º, têm como destinatários mais o Poder Público e seus agentes em qualquer nível do que os indivíduos em particular. A inviolabilidade dos direitos assegurados impõe deveres a todos, mas especialmente às autoridades e detentores do poder”.

No que tangência à garantia da razoável duração do processo, Medina e Wambier (2009, p. 62), declaram que:

A garantia da razoável duração do processo é desdobramento do princípio do direito de ação, estabelecido no art. 5º, XXXV da Constituição Federal, já que a tutela a ser realizada pelo Poder Judiciário deve ser capaz de realizar, eficazmente aquilo que o ordenamento jurídico material reserva à parte. E eficaz é a tutela jurisdicional prestada tempestivamente, e não tardiamente.

Por sua vez, Tucci (2008, p. 451) conclui que no Brasil, “o direito ao processo sem dilações indevidas é corolário do devido processo legal”. Nery Junior (2009, p. 77) entende que todos os princípios e regras decorrem do devido processo legal, basta a sua aplicação para que seja garantido “aos litigantes o direito a um processo e a uma sentença justa”. Entretanto Souza (2009) destaca que o direito ao processo em tempo razoável, se insere dentro do princípio da dignidade da pessoa humana, pois reconhece o ser humano como merecedor de consideração e respeito por parte do Estado e da sociedade, visando lhe proporcionar condições essenciais para uma vida digna e saudável.

A busca da celeridade e razoável duração do processo como direito fundamental, deve obedecer a uma regularidade temporal, não se confundindo com uma velocidade excessiva, nem com delongas demasiadas, em flagrante desrespeito a outros valores constitucional-processuais caros ao Estado Democrático de Direito.

A garantia constitucional do processo sem dilações indevidas, extensivo ao processo administrativo disciplinar é de grande relevância para todos os servidores públicos, uma vez que, nas apurações dos ilícitos funcionais a autoridade processante deverá cumprir os prazos previstos em lei, evitando prejuízos ao erário público com pagamento de diárias, bem como impedindo que o servidor seja objeto de uma investigação durante longo período sofrendo transtornos de toda ordem. O direito à investigação não pode ser eternizado, uma vez que, os atos administrativos estão sujeitos à prescrição.

Todavia, torna-se impossível fixar aprioristícamente uma regra especifica e determinante das violações à garantia da razoável duração do processo administrativo. Comporta, portanto, a verificação da hipótese concreta.

A razoabilidade da duração do processo deve ser aferida mediante critérios objetivos. A jurisprudência da Corte Européia dos Direitos do Homem fixou três critérios, segundo a circunstância de cada caso concreto que devem ser levados em consideração para ser apreciado o tempo razoável de duração de um determinado processo. Assim, somente será possível verificar a ocorrência de uma indevida dilação processual a partir da análise dos seguintes fatores:

“a) complexidade do assunto: b) comportamento dos litigantes e seus procuradores; c) atuação do órgão jurisdicional” (TUCCI, 2008, p. 437).

Esses critérios são aplicáveis a processos civis, penais e administrativos.  No que tange ao primeiro critério, a complexidade da causa, traz em si um conceito bastante vago, a depender do entendimento da autoridade processante, podendo ocorrer à dilação quando houver, por exemplo, pluralidade de acusados, testemunhas em diferentes lugares ou necessidade de exames periciais, que indiscutivelmente prolongariam a fase instrutória. Para Mattos (2009), a complexidade do assunto não desperta grande polêmica no âmbito disciplinar, visto que as infrações são previstas no Estatuto dos Servidores Públicos, e as provas são em sua grande maioria oral e documental; e mesmo diante da necessidade da produção de prova pericial, essa deve ser realizada em espaço curto de tempo, pois compete ao próprio Poder Público e não à parte investigada, imprimir o devido ritmo legal aos andamentos dos trabalhos.

Quanto ao segundo critério Nery Junior (2009, p. 316) pondera que, “no processo administrativo, diante do dever de agir ex officio do poder público, o comportamento das partes deve ser examinado como contribuição para o término do feito, em prazo razoável”. Inconcebível, portanto, que na tramitação do processo disciplinar, o comportamento das partes seja imbuído de má-fé e descaso com a res pública; nesses casos diante da conduta indisfarçavelmente procrastinatória, o conceito de prazo razoável poderá ser ampliado. “Há que se distinguir a linha nada tênue que separa as fronteiras entre exercício legítimo da ampla defesa e o abuso protelatório de manobras descabidas. A diferença entre esses dois conceitos vai determinar a razoabilidade de tempo do processo” (BRETAS, 2006, p. 59).

Por fim, o último critério que leva em conta a atuação do julgador administrativo, deve ter como preceito básico o princípio constitucional da eficiência do serviço público (art. 37, “caput” da CF). No processo administrativo, em obediência ao princípio da oficialidade, a própria Administração está obrigada a impulsionar o processo até a decisão final, e assim tomar todas as providências necessárias para que o mesmo, uma vez iniciado, chegue ao seu término sem que a outra parte precise se preocupar com o seu trâmite. Na apuração dos fatos e no julgamento devem as autoridades públicas, portanto, garantir estrita obediência ao princípio do devido processo legal, utilizando-se dos meios necessários para atingimento da finalidade pública.

 Tucci (1997, p. 68) observa que “o reconhecimento desses critérios traz como imediata conseqüência à visualização das dilações indevidas como um conceito indeterminado e aberto, que impede de considerá-las como a simples inobservância dos prazos processuais pré-fixados”.

Compete, portanto, à Administração Pública organizar o seu sistema de apuração disciplinar de modo que a sua jurisdição possa garantir ao investigado o cumprimento do fundamental direito de obter uma decisão definitiva com a duração de tempo razoável, observando os princípios do contraditório e da ampla defesa, estabelecidos no art. 5º, LV da CF/88.

O processo administrativo disciplinar na Polícia Civil e seus efeitos.

De acordo com o art. 243 do Estatuto da Policia Civil, o processo disciplinar deverá obedecer aos princípios do contraditório e da ampla defesa, e será instaurado por determinação das autoridades referidas no artigo 238: [2], com a finalidade de se aplicar as penalidades de demissão, cassação de aposentadoria e de disponibilidade.

Em regra, o processo administrativo disciplinar é composto de diversas fases, cuja realização deverá obedecerá a seguinte ordem de seqüência: a) instauração; b) instrução; c) defesa; d) relatório; e) decisão.

Sua instauração se dará mediante portaria do Corregedor-Geral da Polícia Civil, indicando os fatos que constituem em tese ilícito funcional, a identificação do servidor a ser processado, os dispositivos legais violados, a previsão da sanção aplicável e a designação da autoridade processante, que deverá ser um delegado de polícia estável e preferencialmente da classe mais elevada, conforme dispõe os parágrafos (parágrafos 3º e 4º do art.240  e art. 245, incs. I-VI do Estatuto da Polícia Civil do Paraná).

A autoridade processante designada deverá no prazo de 10 (dez) dias efetuar os atos formais necessários à iniciação do processo e promover a citação do acusado (art. 246 da Lei Complementar nº. 14/82) para que tome conhecimento do teor da acusação e exercite o seu direito de defesa. O prazo para conclusão da instrução do processo administrativo disciplinar, incluído o relatório da autoridade é de 60 (sessenta) dias, contado da citação do acusado, prorrogável por igual período pela Corregedoria-Geral da Polícia Civil, mediante solicitação fundamentada da autoridade processante (art. 252 do Estatuto da Polícia Civil).

A instrução tem como objetivo a investigação dos fatos que servirão de fundamentação para a tomada de decisão, impondo penalidade ou absolvendo o servidor. Devem realizar-se de maneira menos onerosa para este, em obediência ao princípio do menor sacrifico corolário lógico do princípio do estado de inocência previsto no art. 5º, LVII da CF/88. É regida pelos princípios da oficialidade e do contraditório e da ampla defesa. Além disso, são inadmissíveis no processo administrativo as provas obtidas por meios ilícitos ex vi do art. 5º, LVI da Constituição Federal. 

Concluída a instrução deve ser assegurado o direito de “vista” do processo ao defensor técnico do acusado, ou a esse, quando deseje pessoalmente formular sua estratégia de defesa. Cabe ao acusado, a prova dos fatos que tenha alegado, sem prejuízo do dever atribuído ao órgão competente para a instrução.

Terminada a defesa, a autoridade encarregada de apuração e instrução do processo disciplinar elaborará um relatório indicando os fatos ensejadores da instauração do processo disciplinar, o conteúdo das fases do procedimento e formulará proposta de decisão objetivamente justificada sugerindo a absolvição, a aplicação de determinada penalidade ao acusado ou o arquivamento do procedimento, indicando as provas em que se baseia sua conclusão.

De acordo com Cunha Júnior (2004, p. 465), “o relatório é peça informativa-opinativa, que informa à autoridade (competente para decidir) tudo o que ocorreu no processo e opina por uma decisão” . Por se tratar o relatório de peça apenas opinativa, não vincula à autoridade julgadora, que poderá, analisando os autos, apresentar conclusão diversa.

Uma vez terminada a instrução, o processo será remetido à Corregedoria que analisará os aspectos formais e remeterá ao Conselho da Policia Civil para que no prazo de 30 dias contado da data da distribuição ao conselheiro relator sorteado (arts. 255, §3º e 259 da Lei Complementar nº 14/82) realize o julgamento. A decisão final poderá se basear na sugestão da autoridade processante, hipótese em que o relatório corresponderá à motivação; ou decidir de modo diverso, demonstrando na fundamentação quais os elementos do processo que levaram àquela conclusão (DI PIETRO, 2004). Se aplicada penalidade ao servidor acusado, caberá recurso, pedido de reconsideração e ainda revisão do processo disciplinar, conforme atestam os arts.263, 264 e 267 do Estatuto da Polícia Civil do Estado do Paraná.

Dessa forma, o processo disciplinar deverá ser concluído e julgado em até 150 (cento e cinqüenta) dias, contado da citação do acusado. Esse prazo pode ser considerado como razoável tanto para a autoridade processante que realizará as diligências necessárias ao esclarecimento dos fatos, como para o acusado que terá tempo suficiente para fazer sua defesa, e caso haja a imposição de uma medida acautelatória prevista no Estatuto, está somente incidirá durante o prazo de 150(cento e cinqüenta) dias, de maneira que o acusado não sofra danos desnecessários.

Isso se justifica porque através da instauração do processo disciplinar em desfavor de um servidor policial civil, diversos efeitos negativos surgirão em sua vida funcional. O policial civil acusado em processo disciplinar não poderá concorrer à promoção (art. 43), nem pedir exoneração (art. 258), terá suspenso o pagamento da gratificação de representação (art. 86, §5º), a prescrição sofrerá interrupção, poderá ainda, ser afastado cautelarmente do exercício de suas funções, podendo também, ter sua arma, conjunto documental, e algema recolhidos mediante determinação fundamentada do Corregedor-Geral da Polícia Civil (arts. 217, §1º e 240, §5º, I, III e IV).

Observe-se, que nem todo descumprimento de prazos significará violação ao direito à razoável duração do processo, pois além da complexidade do caso, a própria conduta do acusado poderá impedir o término em 150 (cento e cinqüenta) dias. Há atrasos leves decorrentes de mero descumprimento dos prazos processuais, como por exemplo, os exames periciais ou oitivas de testemunhas em lugares diversos, que justificarão o excesso; e os graves descumprimentos de prazos que configuram dilações indevidas atentatórias ao direito fundamental, como o não andamento do processo sem qualquer justificativa.

Como o conceito de razoabilidade é aberto, deverá ser analisado dentro das características de cada caso concreto, e não através de lei geral e abstrata, servindo os prazos legais como instrumentos de aferição da razoabilidade do tempo no processo. Somente excedido esse prazo, sem motivo justificado, haverá um ato inconstitucional, visto que o disposto no art. 5º, LXXVIII da Constituição Federal é uníssono em determinar que a duração do processo administrativo disciplinar seja em prazo razoável.

Em que pesem, as lições de Marinoni (2008) referirem-se à prestação da tutela jurisdicional pelo juiz, não há dúvidas de que devem ser aplicadas ao processo administrativo disciplinar, pois conforme o magistério desse jurista pode-se afirmar que a duração razoável, como o próprio nome está a indicar, nada tem a ver com duração limitada a um prazo certo ou determinado. Se essa confusão fosse aceita, não se trataria de duração razoável, mas de duração legal, ou do simples dever da autoridade respeitar o prazo fixado pelo legislador para a duração do processo. O direito à razoável duração faz surgir à autoridade processante, o dever de respeitar os direitos de participação adequada do acusado, dando a máxima celeridade ao processo. E dar a máxima celeridade ao processo implica em não praticar atos dilatórios injustificados, sejam eles omissivos ou expressos.

A não conclusão do processo disciplinar no prazo estabelecido, não implicará em nulidade, mas poderá produzir conseqüências jurídicas desfavoráveis à Administração Policial, pois a inércia da apuração ou da conclusão do processo disciplinar poderá levar à Administração Policial à perda do ius persequendi em face da ocorrência da prescrição intercorrente. Além disso, a não conclusão do processo no prazo de 150 (cento e cinqüenta) dias acarretará o levantamento de todas as proibições, sem prejuízo da continuidade do processo, tais como:

 a) retorno da fruição do prazo prescricional; b) possibilidade do acusado figurar em lista de promoção; c) possibilidade de pedir exoneração; d) restabelecimento da gratificação de representação; e) retorno ao exercício de suas funções não necessariamente no órgão que estava lotado quando afastado pela Corregedoria-Geral da Polícia Civil sob a acusação do cometimento de ilícito administrativo; f) restituição de seu conjunto documental, arma de fogo e algema.

Esse entendimento é o único possível em face do princípio da presunção do estado de inocência (art. 5º, LVII CF). Esse é o magistério de Bacellar (2003, p. 304), ao lecionar que  

O servidor acusado não poderá ser considerado culpado até a decisão final da autoridade julgadora. Da acusação administrativa ou das decisões interlocutórias, no processo disciplinar, não podem advir conseqüências definitivas, compatíveis somente com decisões finais irrecorríveis. Em face deste princípio, as medidas coercitivas, porventura tomadas no curso do processo administrativo disciplinar, deverão ser consideradas ‘cautelares’: delas não poderão decorrer efeitos definitivos, decididas sempre de acordo com o princípio da necessidade.

Se acaso não forem levantadas todas as proibições de ofício pelo Conselho Superior da Polícia Civil após o prazo legal, poderá o servidor acusado acessar o Poder Judiciário visando proteção a seus direitos (art.5º, XXXV da CF).  A autoridade do Poder Judiciário após a análise do caso concreto, aplicando os princípios e garantias constitucionais, poderá suspender as decisões administrativas ordenando que não se produzam efeitos ou que se paralisem as atividades até a decisão final da ação ou por tempo determinado; ou ainda, a autoridade judiciária poderá determinar que se realizem atos ou medidas para salvaguardar os direitos do acusado.

Considerações Finais

A Emenda Constitucional nº. 45/2004, impôs à Administração Policial Civil o dever de solucionar as questões postas nos processos administrativos em prazo razoável sob pena de não cumprindo as normas constitucionais e legais restar configurado o abuso de poder. A violação à legalidade, neste aspecto é visível, pois a Constituição Federal e o Estatuto da Polícia Civil do Paraná determinam expressamente que os pronunciamentos nos processos disciplinares se darão no prazo estipulado. Logo, o desatendimento a norma expressa no art.5º, LXXVIII, que determina a razoável duração do processo causará também ofensa aos princípios contidos no art. 37, “caput” do Texto Constitucional.

Como visto, a inobservância do prazo de 150 (cento e cinqüenta) dias para conclusão da instrução e julgamento do prazo disciplinar, contados da citação do acusado, não acarretará nulidade, mas levará a suspensão de todas as medidas acautelatórias tomadas no curso do processo bem como do reinício do prazo prescricional.

Interpretar de forma diversa é desqualificar a Constituição Federal, reduzindo-a a um mero texto literário com apenas sugestões de procedimentos. A cidadania é algo que se conquista na luta diária entre o poder do Estado e o respeito as direitos fundamentais da pessoa humana.

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