Resumo: Ao contrário do processo de execução movido contra a Fazenda Pública, que se manteve longe das recentes mudanças introduzidas pelas Leis n^os 11.232/2005 e 11.382/2006, o sistema de precatórios foi se aperfeiçoando com o tempo, admitindo-se modalidades diferenciadas de requisições de valor, com o fito de se conferir maior agilidade ao pagamento de créditos de naturezas distintas, submetendo-os à ordem cronológica própria. O estudo sobre a execução por quantia certa contra a Fazenda Pública traz à baila os questionamentos acerca da violação do princípio da isonomia no processo em que figure como parte o ente fazendário. O tratamento processual a este dispensado pode representar um privilégio, uma vantagem, ou simplesmente uma prerrogativa, consubstanciada na supremacia do interesse público sobre o particular, e nos demais princípios que regem a Administração Pública. O presente trabalho visa apresentar o contexto em que se insere a Fazenda Pública no ordenamento jurídico brasileiro, de modo a examinar o cabimento, ou não, do tratamento diferenciado que lhe é concedido. O processo executivo e a sistemática dos precatórios são, ao longo desse estudo, analisados, a fim de que se possa compreender o regramento especial que o particular deve observar quando buscar a satisfação do seu crédito perante os entes públicos. 

Palavras-chave: Execução; Isonomia; Interesse Público; Fazenda Pública.

SUMÁRIO: 1 INTRODUÇÃO; 2 Prerrogativas dos entes fazendários e o princípio da isonomia; 3 O SISTEMA DE PRECATÓRIO; 4 REQUISIÇÃO DE PEQUENO VALOR; 5 CONCLUSÃO; REFERÊNCIAS.

1 INTRODUÇÃO

Nas últimas décadas, o processo de execução vem passando por diversas mudanças, visando à efetividade na prestação jurisdicional.

A garantia constitucional de um processo efetivo e célere, insculpida no art. 5º, LXXVIII, da Constituição Federal, foi trazida pelo legislador pátrio como o fundamento essencial à implementação de reformas no sistema processual civil, particularmente no tocante à execução.

As Leis n^os 11.232/05 e 11.382/06 introduziram significativas alterações no processo de execução, seguindo a tendência legislativa de sistematização do processo sincrético. Com isso, buscou-se incrementar a prestação jurisdicional, passando a execução a ser tida como mera fase procedimental da atividade de conhecimento.

[...] O que se fez foi transformar a execução de sentença em fase do mesmo processo em que o provimento jurisdicional é proferido. Nesses casos, deixa-se de falar no binômio processo de conhecimento-processo de execução e se passa a reconhecer a existência de um processo misto, sincrético, em que se desenvolvem duas fases distintas (conhecimento e execução). (CÂMARA, 2006, p. 09).

Em que pesem tais mudanças alcançarem a execução, verifica-se que estas não tiveram o escopo de alterar o processo de execução contra a Fazenda Pública, permanecendo no sistema processual civil pátrio o rito especial previsto nos artigos 730 e 731 do CPC. Com isso, para que se inicie a execução da sentença, e o bem jurídico nela reconhecido seja entregue a quem de direito, um novo processo será instaurado, onde se fará a citação da devedora, para que esta ofereça embargos à execução.

A exclusão da Fazenda Pública, pelo legislador pátrio, do modelo sincrético de execução apresentado pelas reformas do CPC tem sido alvo de críticas, a exemplo do que diz Luiz Rodrigues Wambier (2006, p. 441-442):

                      A manutenção do sistema tradicional para a execução contra a Fazenda Pública, com necessidade de nova citação para a execução e a possibilidade de apresentação de embargos à execução dotados de efeito suspensivo ope legis (cf. art. 739, §1º, que estabelece que os embargos serão sempre recebidos com efeito suspensivo), contribui para a que esta modalidade de execução tenha duração extremamente excessiva, e não favorece a realização de um dos principais objetivos das reformas realizadas nos últimos tempos.

Diferentemente do que ocorre na execução de pagar quantia certa contra devedor solvente, a execução contra a Fazenda Pública não permite que haja expropriação de bens da executada, em face das suas prerrogativas processuais, que se justificam pela singularidade da parte em juízo. Sendo o executado a Fazenda Pública, não se aplicam as regras próprias da execução por quantia certa contra o particular, revelando a sua natureza sui generis. 

Acerca da sua natureza singular, discute-se a existência de um processo de execução contra a Fazenda Pública, podendo a sentença condenatória de obrigação de pagar quantia certa contra o ente público ser “desprovida de execução”, por seguir procedimento diverso.

De acordo com Cândido Rangel Dinamarco, a execução de pagar quantia certa contra a Fazenda Pública não passa de uma “falsa” execução, que permite, como única medida constritiva, o sequestro, na hipótese de inversão da ordem de precatórios. Nas palavras do professor, “a falsa execução regida pelo art. 100 da CF e art. 730 do CPC nem chega a ser uma verdadeira execução forçada, porque não atinge os bens públicos [...] (DINAMARCO, 2005, p. 612)”.

Humberto Theodoro Junior (2007, p. 406) compreende de forma semelhante, chamando a execução contra a Fazenda Pública de “execução imprópria”, vez que esta não possui natureza de execução forçada em virtude da ausência de penhora e arrematação.

No entanto, entendemos que não deve se prestigiar expressões como “falsa execução” ou “execução imprópria” somente pelo argumento das técnicas procedimentais serem diferentes, tudo em virtude do objetivo maior que se espera obter com tal rito especial de execução: a satisfação do credor.

O princípio da instrumentalidade do processo confere ao direito processual a possibilidade de se adequar às peculiaridades de dado direito material. Por essa razão, e nada obstante as opiniões contrárias à especialidade da Fazenda Pública em juízo, é que se permite, hoje em dia, a criação de tutelas diferenciadas,

devendo haver um processo apto a garantir aquele direito específico, mediante regras processuais que lhe sejam apropriadas. No caso da Fazenda Pública, é elementar sua submissão aos princípios e regras de direito público, sendo certo que, no direito público, vigoram o princípio da legalidade, a presunção de legitimidade dos atos administrativos, a auto executoriedade dos atos administrativos e a supremacia do interesse público sobre o privado.” (CUNHA, 2010, p. 11) .

Assim, em razão de os entes fazendários representarem o Estado em juízo, resguardando o interesse coletivo que dirige toda a finalidade da Administração Pública, é que ela tem a difícil incumbência de administrar a coisa pública. Por conta disso é que se permite dispensar um tratamento diferenciado à Fazenda Pública, que não merece ser chamado de tratamento privilegiado, pelo fato de o seu patrimônio ser constituído de bens públicos (CF, arts. 20 e 26), como tais inalienáveis (CC, arts. 98, 100), e impenhoráveis (CPC, art. 649, I).

2 Prerrogativas dos entes fazendários E o princípio da isonomia

Antes de iniciar o estudo da execução contra a Fazenda Pública, trataremos do conceito de Fazenda Pública, que se entende como os entes que compõem a Administração Pública Direta – União, Estado, Município e o Distrito Federal – como também aqueles que compõem a Administração Indireta, quando regidos por regras de direito público, a exemplo das autarquias e fundações de direito público. Vale ressaltar que as agências reguladoras, às quais se tem atribuído a natureza jurídica de autarquias especiais, não ficam excluídas deste rol, porquanto são pessoas jurídicas regidas pelo direito público.

Em sentido consonante, tem-se a preleção de Regina Helena Costa (2000, p. 78):

Atualmente, é pacífico que o conceito de Fazenda Pública abrange as pessoas políticas que integram a Federação, além das autarquias e das fundações públicas. Não estão incluídas nesse conceito as empresas públicas e as sociedades de economia mista porque são, não obstante, entes componentes da Administração Pública Indireta, pessoas investidas da personalidade de direito privado.

Percebe-se que a Fazenda Pública apresenta-se em situação bastante diferenciada dos particulares, aos quais é dado fazer tudo o que a lei não proíba, podendo agir livremente e, aparentemente, sem limitações.

O art. 5º, inciso II da CF, dispõe que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”, constituindo-se no princípio da legalidade. A sua análise deve levar em consideração o sujeito a quem o mencionado dispositivo se direciona, se ao particular, ou à Administração.

Nas relações particulares, subsiste o princípio da autonomia privada, através do qual se permite a livre atuação do indivíduo, desde que não haja qualquer impedimento legal. Em contrapartida, a observância ao princípio da dignidade da pessoa humana consiste em uma forma de se ponderar esta livre atuação.

No âmbito da Administração, por sua vez, só é permitido ao Poder Público agir com a devida atenção ao que a lei autoriza. Vige o princípio da legalidade estrita, de modo a fortalecer ainda mais o respeito aos preceitos legais. Entende Pedro Lenza (2009, p. 684) que o referido princípio “não é absoluto! Existem algumas restrições, como as medidas provisórias, o estado de defesa e o estado de sítio”.

O campo de atuação da Administração está restrito a um regime jurídico diferenciado, chamado regime jurídico de direito público. As prerrogativas e sujeições a que a Administração Pública está adstrita autoriza a ela fazer somente o que a lei permite e no modo como venha indicado, além de atuar em prol do Poder Público o princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado. Vale ressaltar, mais uma vez, a lição de Regina Helena Costa (2000, p. 80):

Diante dessa desigualdade, o regime jurídico de Direito Público busca conferir à Administração certas prerrogativas, mas lhe impõe também, em contrapartida, sujeições. Se pudesse definir, em poucas palavras, o que é o regime jurídico de Direito Público, afirmaria que é aquele regime jurídico que outorga prerrogativas à Administração, ao mesmo tempo em que lhe impõe sujeições ou limitações.

Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2008, p. 61), as prerrogativas dão à Administração uma posição de supremacia perante o particular, com o objetivo de atingir o bem comum e o interesse coletivo, mas sem deixar de limitar a sua atividade a determinados fins e princípios. No dizer da doutrinadora, “a Administração Pública não é titular do interesse público, mas apenas a sua guardiã; ela tem que zelar pela sua proteção. Daí a indisponibilidade do interesse público.” (DI PIETRO, 1991, p. 160).

As vantagens conferidas à Fazenda Pública estão intrinsecamente vinculadas aos princípios e fins a que as pessoas jurídicas de direito público estão sujeitas. Não se pode falar em privilégios, como esclarece Leonardo José Carneiro da Cunha, pois estes têm uma conotação negativa, consistindo em vantagens sem fundamento, criando-se uma discriminação ilegítima. O que existe, na verdade, é um regime diferenciado e necessário em favor da Administração Pública, do Estado, da Fazenda Pública, pelo fato dela defender o interesse de todos.

Como assevera José Roberto de Moraes (2007, p. 176):

A Fazenda Pública quando está em juízo, está defendendo o erário. Na realidade, aquele conjunto de receitas públicas que pode fazer face às despesas não é de responsabilidade, na sua formação, do governante do momento. É toda a sociedade que contribui para isso.

[...] Ora, no momento em que a Fazenda Pública é condenada, sofre um revés, contesta uma ação ou recorre de uma decisão, o que se estará protegendo, em última análise, é o erário. É exatamente esta massa de recursos que foi arrecadada e que evidentemente supera, aí sim, o interesse particular. Na realidade, a autoridade pública é mera administradora.

A desigualdade de tratamento entre os particulares e a Fazenda Pública, quando atuam no processo, justifica-se pelo princípio da isonomia, que remonta ao brocardo aristotélico: é preciso tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais, na medida das suas desigualdades. Busca-se, com o princípio em destaque, a igualdade material, real, e não a igualdade meramente formal.

[...] exemplos há ao longo da legislação processual onde está consagrada a aplicação do princípio da isonomia, tratando-se desigualmente no processo os desiguais, a fim de ensejar equilíbrio processual, que de outro modo não existiria.

[...]

Significa ser no interesse público que se radica o traço determinante de legitimidade fundamentadora, perante o ordenamento jurídico, do fator discriminatório que identifica a observância do princípio da isonomia, pois é nítido que a Fazenda Pública reúne uma série de atribuições e interesses que não são do seu proveito próprio, mas, sim, da coletividade que a criou. (MELO FILHO, 1994, p. 177-179).

É preciso examinar a razoabilidade de eventual discriminação que seja feita para verificar o atendimento deste princípio constitucional. Para José Roberto de Moraes (2007, p. 174), “todos são iguais perante a lei enquanto forem iguais; se há diferença, para haver igualdade, a lei precisa tratar diferentemente”.

Em estudo sobre o princípio da igualdade, Celso Antônio Bandeira de Mello (2004, p. 41) entende que

para que um discrímen legal seja convivente com a isonomia (...) impende que concorram quatro elementos: a) que a desequiparação não atinja de modo atual e absoluto, um só indivíduo; b) que as situações ou pessoas desequiparadas pela regra de direito sejam efetivamente distintas entre si, vale dizer, possuam características, traços, nelas residentes, diferençados; c) que exista, em abstrato, uma correlação lógica entre os fatores diferenciais existentes e a distinção de regime jurídico em função deles, estabelecida pela norma jurídica; d) que, in concreto, o vínculo de correlação suprareferido seja pertinente em função dos interesses constitucionalmente protegidos, isto é, resulte em diferenciação de tratamento jurídico fundada em razão valiosa – ao lume do texto constitucional – para o bem público.

Seguindo as lições de Álvaro Melo Filho, as prerrogativas processuais da Fazenda Pública previstas na legislação pátria não vão de encontro ao princípio da isonomia, pois são normas postas por interesse público ou social, de caráter geral, em que a prerrogativa ou privilégio não pode ser fruído por alguém em caráter individual, e, além disso, são normas de ação que não afastam nem afetam as garantias constitucionais do juízo natural, do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório.

Os privilégios processuais da Fazenda Pública não lesionam a igualdade “de riscos, de oportunidades ou de tratamento”, ou seja, não implica em quebra do princípio da isonomia na sua dimensão processual e no plano concreto, até porque não estão desprovidos de fundamento racional. Vale dizer, os privilégios processuais da Fazenda Pública visualizados, sob a ótica processual, como interesses coletivos e públicos, representam o direito do maior número, e, por isso mesmo, quando em confronto com os interesses individuais e privados, estes cedem àqueles, em atenção ao direito da maioria. (MELO FILHO, 1994, p. 178).

José Henrique Mouta Araújo (2007, p. 87) assevera que essas prerrogativas decorrem de seu regime jurídico diferenciado, preponderando o interesse público, a impenhorabilidade de bens e a presunção de legitimidade de seus atos. A fim de complementar o seu raciocínio, faz citação a Flávio Luiz Yarshell, para quem:

[...] Não há dúvida de que a desigualdade real entre a Fazenda Pública e os indivíduos justifica um tratamento diferente. O problema todo reside em encontrar os limites segundo os quais a Fazenda Pública pode ser tratada de forma distinta. Não apenas o fato de os bens da Fazenda Pública serem impenhoráveis justifica o tratamento diferenciado, não apenas a separação estrutural de Poderes, essencial à própria existência e funcionamento do Estado, justifica tratamento diferente, mas também o próprio modo de ser da Fazenda em relação aos indivíduos o justifica.

Há na doutrina discussões acerca das prerrogativas processuais dos entes fazendários que vão além do princípio da isonomia.

Questiona-se até que ponto tais prerrogativas atendem ao interesse público, que “nada mais é que a dimensão pública dos interesses individuais, ou seja, dos interesses de cada indivíduo enquanto partícipe da sociedade (entificada juridicamente no Estado)” (MELLO, 2009, p. 182).

Sabe-se que não existe coincidência necessária entre interesse público e interesse do Estado e demais pessoas de direito público. Para Regina Helena Costa (2000, p. 79), o interesse público não tem sido atendido mesmo com o exercício das prerrogativas da Fazenda Pública, que é ainda mais preocupante num contexto de morosidade judicial. Se o interesse público é a soma dos interesses dos cidadãos, e são estes os maiores prejudicados na luta por uma tutela jurisdicional justa, célere e efetiva, resta desconhecido o significado do que é atender ao interesse público nesse contexto.

 [...] Assim, independentemente do fato de ser, por definição, encarregado dos interesses públicos, o Estado pode ter, tanto quanto as demais pessoas, interesses que lhe são particulares, individuais, e que, tal como os interesses delas, concebidas em suas meras individualidades, se encarnam no Estado enquanto pessoa. Estes últimos não são interesses públicos, mas interesses individuais do Estado, similares, pois aos interesses de qualquer outro sujeito.

[...] Este discrímen, contudo, é exposto com exemplar clareza por Renato Alessi, colacionando lições de Carnelutti e Picardi, ao elucidar que os interesses secundários do Estado só podem ser por ele buscados quando coincidentes com os interesses primários, isto é, com os interesses públicos propriamente ditos. (MELLO, 2009, p. 188).

O interesse público primário deve prevalecer sobre o interesse público secundário, que é o interesse próprio do Estado e similar aos interesses de qualquer pessoa. O interesse público autêntico, no qual se funda o princípio da supremacia do interesse público sobre o particular, deve ser interpretado em conjunto com o mencionado princípio da isonomia. Ambos encontram-se entrelaçados e operam concomitantemente.

Não me parece que se possa falar em um choque ou em um conflito entre esses dois princípios, porque o princípio da isonomia, um princípio geral e o mais importante dentro do ordenamento jurídico, atua perfeitamente em consonância com a supremacia do interesse público sobre o privado (finalidade pública). (COSTA, 2000, p. 81).

Apesar de a citada autora questionar até que ponto está se atendendo ao interesse público na condição atual em que se encontra o Judiciário, onde as prerrogativas processuais da Fazenda Pública terminam por retardar ainda mais o processo, ela admite que o princípio da isonomia e o princípio da supremacia do interesse público sobre o privado agem no ordenamento de maneira distinta, sem permitir que um se desvencilhe do outro.

A finalidade a que ambos os princípios se propõem aproxima-se pelo fato destes estarem vinculados ao interesse da coletividade. Não haverá supremacia do interesse público sobre o particular, se o Estado agir conforme o seu próprio interesse, com vistas a retardar o desfecho de uma ação, ou não cumprir a decisão emanada pelo Judiciário. O interesse público secundário não nos interessa, afinal, este aparece como um desvio da finalidade pública, que torna a vincular a Fazenda. Caso haja preponderância deste sobre o interesse primário, restará a Fazenda Pública afastada, justamente, daquilo que deu lastro às suas prerrogativas.

3 O SISTEMA DE PRECATÓRIO

Dentre as prerrogativas outorgadas às pessoas jurídicas de direito público, interessa-nos a que diz respeito à execução por quantia certa em face da Fazenda Púbica, quando esta figura no polo passivo da relação processual.

Os créditos contra a Fazenda Pública são objeto de peculiar disposição constitucional, principalmente em razão da natureza dos bens públicos considerados inalienáveis, e, por consequência, impenhoráveis.

O Código de Processo Civil dispõe, em seu art. 648, que “não estão sujeitos à execução os bens que a lei considera impenhoráveis ou inalienáveis.” Logo em seguida, afirma que “são absolutamente impenhoráveis” (art. 649) “os bens inalienáveis” (inciso I).

A inalienabilidade dos bens públicos exsurge do entendimento de que os mesmos pertencem à coletividade, e não propriamente ao Estado. Esta é uma garantia de que o patrimônio público só poderá ser disponibilizado no interesse exclusivo da própria sociedade. Nas palavras de Ricardo Perlingeiro Mendes da Silva (1999, p. 218), “é uma imposição à Administração Pública de índole até mesmo constitucional”.

Na opinião do referido doutrinador, a inalienabilidade dos bens públicos diz respeito à possibilidade de o administrador possuir legitimidade para dispor do patrimônio público, enquanto que a impenhorabilidade tem por escopo defender a continuidade do serviço público exercido através dos bens públicos.

O que se pretende é evitar que o patrimônio público, pertencente à coletividade, seja utilizado para fins diversos e inapropriados ao interesse público. Como os bens lhe pertencem, nada mais natural que a alienação dependa de lei, pois é este o ato de exteriorização da vontade da sociedade. (PERLINGEIRO, 1999, p. 222).

A execução de pagar quantia certa contra a Fazenda Pública tem como diferencial a previsão constitucional dos precatórios, que se encontra disposta no artigo 100 da CF. Não se pode negar que esta é, antes de tudo, uma garantia individual do cidadão, decorrente da previsão constitucional inserta no art. 5º, inciso XXXV da CF, segunda a qual “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”.

Até antes de 1934, o recebimento de quantia certa pelo particular resultante de condenação judicial em face do Estado era um processo marcado pela imoralidade e despido do mínimo de dignidade humana possível.

Segundo Caroline Duarte Braga (2010, p. 2828), nessa época, o precatório não alçava status constitucional e o pagamento dos créditos dependia de apadrinhamentos políticos, da boa vontade do Executivo, o que resultava em uma advocacia administrativa por demais desigual, confusa e pouco confiável.

Com o advento da CF de 1934, os pagamentos devidos pela Fazenda Pública Federal passaram a obedecer à ordem de apresentação dos precatórios, homenageando-se os princípios ético-jurídicos da moralidade, igualdade e impessoalidade, uma vez que as interferências políticas para favorecimento de casos e pessoas não seriam mais permitidas.

Tal previsão constitucional conferiu ao credor do Poder Público preferência cronológica quanto ao seu precatório expedido, assegurando-lhe igualdade entre os demais credores e privando-lhe de tratamentos discriminatórios.

A Constituição de 1946, por sua vez, ampliou essa observância do precatório e de sua ordem de apresentação, estendendo-se a todos os entes federados – União, Estados e Municípios. No entanto, ainda restava um elemento essencial que possibilitasse a garantia de numerário destinado ao pagamento dos créditos a que a Fazenda foi condenada. De pouco adiantava observar a ordem cronológica se o orçamento público em nada se obrigasse.

Por esse motivo foi que se incluiu na Constituição de 1967 um dispositivo tornando obrigatória a inclusão no orçamento das entidades de direito público, de verba necessária ao pagamento dos seus débitos constantes de precatórios.

Diante da análise histórica apresentada acerca dos precatórios, concluímos que se aperfeiçoava, com o tempo, a redação constitucional, caminhando para o texto originário da Carta de 88, que não introduziu grandes alterações quanto ao sistema antes previsto, exceto quanto à ressalva dos créditos de natureza alimentícia da ordem cronológica de apresentação dos precatórios.

Hodiernamente, o conceito de precatório judicial pode ser sintetizado nas palavras de Pedro Lenza (2009, p. 565), que o entende como o instrumento através do qual se cobra um débito do Poder Público, conforme o art. 100 da CF.

Numa tentativa mais completa de se definir o que é precatório, Humberto Theodoro Junior o conceitua como uma ordem ou requisição da autoridade judiciária à autoridade administrativa responsável pelo cumprimento da sentença, fixando a verba necessária a ser incluída no orçamento, a fim de que esta fique à disposição do requisitante e que satisfaça posteriormente o exequente. Conclui o mencionado doutrinador, valendo-se da lição de Fábio Bittencourt Rosa, que o precatório é a “requisição de um juiz de 1º grau, mediante ofício, à autoridade administrativa, que é o Presidente do Tribunal, de numerário para pagamento decorrente de decisão judicial de 1º ou 2º graus, transitada em julgado” (THEODORO JR., 2005, p. 76).

Há duas fases procedimentais distintas no tocante ao precatório: em primeiro lugar o juiz da execução, que decidiu a causa em 1º grau de jurisdição, mesmo que tenha interferido um ou alguns tribunais em grau de recurso, expede o ofício requisitório ao presidente do tribunal. Este irá, por sua vez, expedir o precatório propriamente dito, para o órgão da Administração encarregado do cumprimento da sentença.

O Presidente do Tribunal deverá inscrever o precatório e comunicar ao órgão competente para efetuar a ordem de despesa, a fim de que a Administração Pública passe a adotar as medidas necessárias e suficientes à abertura do crédito que irá liquidar a dívida mediante depósito bancário feito à disposição da presidência do tribunal. (CUNHA, 2010, p. 277).

Vale ressaltar que o ato do Presidente de expedir o precatório é vinculado. Segundo entendimento pacífico do STJ, a atividade desenvolvida pelo presidente do Tribunal não tem natureza jurisdicional, mas meramente administrativa[1].

Conforme demonstrado acima, ajuizada a execução contra a Fazenda Pública, esta é citada para opor embargos no prazo de 30 dias, cuja matéria encontra-se restrita ao quanto previsto pelo art. 741 do CPC. Caso os embargos sejam rejeitados, ou não sendo estes apresentados, o juiz determinará a expedição do precatório ao Presidente do Tribunal, devendo ser inscrito até o dia 1º de julho para se inserir o correspondente montante no próprio orçamento, que ainda será aprovado. Se tudo caminhar dessa maneira, preconiza o art. 100 da CF que o pagamento deverá ser efetuado até o final do exercício seguinte, quando o crédito terá o seu valor corrigido monetariamente.

Classificamos o sistema de precatório como o conjunto de requisições de pagamento cujos créditos possuem natureza e finalidades distintas, quais sejam, precatório ordinário ou comum; precatório proveniente de créditos alimentares; precatório cujo titular seja maior de 60 anos ou portador de doença grave, no caso de seu crédito revestir-se de natureza alimentícia; e a requisição de pequeno valor, que se apresenta como hipótese de dispensa de expedição de precatório.

Como restou demonstrado acima, tal sistema foi se aperfeiçoando com o tempo, admitindo-se modalidades diferenciadas de precatórios, com o fito de se conferir maior agilidade ao pagamento de créditos de naturezas distintas, fazendo-os submeter à ordem cronológica própria.

Assim foi que a Carta Magna de 1988, quando do seu advento, entendeu ao excluir da ordem cronológica de apresentação dos precatórios os créditos de natureza alimentícia. Em meio à discussão que se iniciou acerca da necessidade ou não destes créditos submeterem-se ao regime dos precatórios, o STF editou a súmula 655, consignando que “a exceção prevista no art. 100, caput, da Constituição, em favor dos créditos de natureza alimentícia, não dispensa a expedição de precatório, limitando-se a isentá-los da observância da ordem cronológica dos precatórios decorrentes de condenações de outra natureza”.

Nesse mesmo sentido, a súmula 144 do STJ estabelece que “os créditos de natureza alimentícia gozam de preferência, desvinculados os precatórios da ordem cronológica dos créditos de natureza diversa”.

A redação original do §1º-A, do art. 100 da CF, atualmente disposta no §1º devido à Emenda Constitucional nº 62/2009, consigna que os créditos de natureza alimentícia compreendem os salários, vencimentos, proventos, pensões e suas complementações, benefícios previdenciários e indenizações por morte ou invalidez, fundadas na responsabilidade civil, em virtude de sentença transitada em julgado.

A existência desse rol constitucional gera ainda questionamentos acerca da sua natureza, entendendo alguns pela sua taxatividade, enquanto outros preferem compreendê-la como meramente exemplificativa, a fim de que outros créditos possam ser acrescentados, a exemplo dos honorários advocatícios.

Acerca da sua natureza, explica Leonardo José Carneiro da Cunha (2010, p. 305):

Parece, com o devido respeito, que o rol é taxativo, pois se trata de definição prevista no próprio texto constitucional para esclarecimento de norma excepcional, ou seja, de norma que excepciona ou ressalva a ordem cronológica dos precatórios, estabelecendo outra nova ordem. Sendo a regra excepcional, impõe-se a interpretação restritiva. Na verdade, os honorários devem seguir a mesma disciplina do crédito principal.

Há grande discussão acerca da natureza dos honorários advocatícios e sucumbenciais. A jurisprudência diverge quanto ao assunto, ora entendendo pela sua natureza alimentícia, sendo contemplados no rol do §1º do art. 100, CF, ora negando tal natureza às verbas honorárias.[2]

O legislador, quando fez a presente ressalva aos créditos de natureza alimentícia, referiu-se àquelas verbas necessarium vitae, “destinadas à sobrevivência do alimentando, razão pela qual se destaca um tratamento diferenciado para os créditos alimentares” (CUNHA, 2010, p. 306).

A partir da Emenda Constitucional nº 62/2009, uma nova categoria de precatório foi instituída, referindo-se aos créditos alimentícios cujos titulares sejam portadores de doença grave ou possuam idade superior a 60 anos na data da expedição do precatório. Estes, por sua vez, serão pagos com preferência sobre todos os demais créditos, inclusive sobre os alimentares.[3]

Com efeito, uma nova disposição de precatórios é formada. “Em outras palavras, passou a haver 3 (três) ordens cronológicas: a dos créditos alimentares de idosos ou portadores de doença grave; a dos créditos alimentares; a dos créditos não alimentares.” (DIDIER JR., 2010, p. 731).

O legislador atentou-se, nesse aspecto, à prioridade conferida aos idosos de tramitação dos processos, que desde 2003, através do Estatuto do Idoso – Lei nº 10.741/03 -, o ordenamento pátrio já vinha dispensando tratamento distinto.

O CPC estabeleceu em seus arts. 1.211-A, 1.211-B e 1.211-C, com a redação conferida pela Lei nº 12.008/2009, que as pessoas com idade igual ou superior a 60 anos têm prioridade de tramitação, quando sejam parte ou interveniente. O tratamento dispensado pelo CPC segue o quanto disposto pelo Estatuto do Idoso, visto que este estabelece como critério, para ser conceituado o idoso, aqueles que tenham 60 anos ou mais.

O precatório favorecido pela preferência de tramitação, que possui absoluta prioridade na fila dos precatórios, encontra-se limitado ao triplo do montante da requisição de pequeno valor, que varia de acordo com o valor estabelecido pelas respectivas Fazendas ou, na ausência de lei específica, segue o disposto no mencionado art. 97, §12, do ADCT.

Em que pese a alteração promovida pela Emenda Constitucional nº 62/2009 ter se atentado à prioridade conferida aos idosos durante a tramitação do processo, o STF, no julgamento da ADI n^o 4.357, declarou inconstitucional a expressão “na data de expedição do precatório”, trazida no bojo do mencionado § 2º, art. 100, da CF. O STF entendeu que esta limitação até a data da expedição do precatório viola o princípio da igualdade e que esta preferência deveria ser estendida a todos os credores que completassem 60 anos de idade enquanto estivessem aguardando o pagamento do precatório de natureza alimentícia.

Isso porque é comum que entre a data da expedição do precatório e a data em que ele é efetivamente pago decorram muitos anos. Assim, a pessoa que não seja idosa no instante em que o precatório é expedido, mas que completaria 60 anos durante a espera pelo seu pagamento, não seria beneficiada pela preferência trazida por ocasião da Emenda Constitucional nº 62/2009.

Em face da falta de isonomia, o STF declarou inconstitucional somente a expressão que limita a idade de 60 anos à data da expedição do precatório, permanecendo válido todo o restante do dispositivo legal.

4 REQUISIÇÃO DE PEQUENO VALOR

Com o advento da Emenda Constitucional nº 20/98, o legislador constituinte derivado introduziu uma exceção à expedição dos precatórios, instituindo a figura da requisição de pequeno valor no conjunto dos pagamentos devidos pela Fazenda Pública. A diferença desta para o precatório é que a entidade pública devedora deve disponibilizar a quantia suficiente para saldar a dívida, independentemente de prévia dotação orçamentária.

Como explica Vitor Fonseca (2007, p. 374):

A requisição de pequeno valor é uma ordem de pagamento, tal como o precatório, mas que prescinde de dotação orçamentária específica. O credor da Fazenda, portanto, não precisa esperar a inclusão de verbas destinadas ao pagamento de seu crédito no orçamento do ente político, para ver satisfeita sua dívida. A grande vantagem da requisição de pequeno valor é exatamente esta: a desnecessidade de inclusão, no orçamento, da verba necessária ao pagamento da dívida de pequeno valor. O credor, por isso, não tem de aguardar até o exercício seguinte para ter seu crédito pago.

A requisição de pequeno valor mostra ser uma maneira mais efetiva de enxergar o direito à tutela jurisdicional contra o Poder Público, tudo em virtude da própria natureza do débito em questão.

O art. 17 da Lei Federal nº 10.259/01, que criou os Juizados Especiais Cíveis no âmbito da Justiça Federal com competência para processar, julgar e conciliar as causas até o valor de 60 salários mínimos, instituiu que a obrigação de pagar quantia certa, após o trânsito em julgado da sentença, será atendida independentemente de precatório. Ademais, estipulou aquele mesmo montante para as obrigações definidas como de pequeno valor, nas condenações impostas contra a União, vedando-se a repartição ou quebra do valor da execução, para que não seja parte da quantia paga de maneira imediata, e a outra parte mediante a expedição de precatório. Por óbvio, caso o montante da condenação ultrapasse o valor correspondente a 60 salários mínimos, o pagamento deverá ser feito por meio do precatório.

Quanto aos Estados, Municípios e Distrito Federal, deve prevalecer o quanto disposto no art. 87 do ADCT[4] da CF enquanto não editadas as respectivas leis fixando o limite considerado de pequeno valor. A Emenda Constitucional nº 37/2002 acrescentou o referido artigo ao ADCT, que possui caráter meramente supletivo, dispondo que o limite fixado é de até 40 salários mínimos para as condenações impostas às Fazendas dos Estados e do Distrito Federal, e para as condenações impostas às Fazendas Municipais será de até 30 salários mínimos.

Tais limites previstos no art. 87 da Constituição Federal não constituem critérios mínimos nem máximos, não ostentando a feição de pisos nem tetos definitivos, de forma que os Estados, os Municípios e o Distrito Federal podem fixar limites inferiores ou superiores àqueles estabelecidos no referido dispositivo do ADCT.

[...] Em qualquer caso, se o valor da execução ultrapassar o limite específico, deverá o pagamento submeter-se à sistemática do precatório, a não ser que a parte renuncie ao crédito do valor excedente, para que possa optar pelo pagamento do saldo sem o precatório. (CUNHA, 2010, p. 321).

Cumpre verificar se, numa demanda em que haja litisconsórcio ativo, a dispensa do precatório decorrerá do valor global da demanda ou do valor devido a cada litisconsorte.

Leonardo José Carneiro da Cunha (2010, p. 325) parte do entendimento de que “uma demanda caracteriza-se por conter um autor, um réu, uma causa de pedir remota, uma causa de pedir próxima, um pedido imediato e um pedido mediato.” Sendo o litisconsórcio uma cumulação de demandas, o tratamento, para o mencionado professor, deve ser dispensado de forma individual a cada demanda. Se os litisconsortes não estivessem juntos na demanda, não se falaria em precatório, pois o valor total não ultrapassaria o teto fixado para se configurar a RPV. Logo, havendo cumulação de demandas, por estarem todos juntos em um único processo, o valor de cada um dos litisconsortes deve prevalecer sobre o total[5].

Parece-nos mais ponderado, e consonante com o direito fundamental à efetividade do processo e sua razoável duração, que deverá ser considerado o valor devido a cada um dos litisconsortes, expedindo-se a cada um deles sua respectiva requisição, o que não impede de, simultaneamente, serem expedidos precatórios para aqueles que ultrapassarem o teto fixado.

O que se proíbe, na verdade, é o fracionamento, repartição ou quebra do valor da execução, para que não se faça o pagamento de parte da dívida por RPV e, o que restou, por meio de precatório. Vale a regra de que, ou o credor renuncia ao excedente, a fim de que receba o seu valor por meio de RPV, utilizando-se da sua maior brevidade, ou ele execute o valor total e submeta-se ao procedimento dos precatórios. Tenta-se coibir, dessa maneira, a intenção do exequente em dispor de dois mecanismos diferentes para obter o seu crédito, indo de encontro ao art. 100, §8º, da CF, que veda a expedição de precatórios complementares ou suplementares de valor pago, bem como o seu fracionamento, quebra do valor da execução ou repartição, para fins de enquadramento de parcela do total. 

5 CONCLUSÃO

O princípio da isonomia tem sido fortemente questionado quando se fala da Fazenda Pública em juízo. Ao figurar no polo passivo da execução, esta se reveste de regras que visam observar a natureza sui generis da parte em juízo, diante das suas prerrogativas processuais que impossibilitam a expropriação de seus bens na execução, o que fez originar o pagamento das suas condenações por meio dos precatórios.

Ao mesmo tempo, é cediço que a sistemática do pagamento das dívidas da Fazenda Pública mediante precatório foi orientada essencialmente pelo princípio da isonomia, porquanto aplicado na medida em que credores de precatórios de naturezas distintas obedecem à fila disciplinada pela CF, de modo a resguardar o princípio da impessoalidade. Resta, portanto, configurado o direito fundamental do indivíduo ao recebimento do seu crédito, conforme ordem preestabelecida.

O STF assentou que “a norma consubstanciada no art. 100 da Carta Política traduz um dos mais expressivos postulados realizadores do princípio da igualdade, pois busca conferir, na concreção do seu alcance, efetividade à exigência constitucional de tratamento isonômico dos credores do Estado.” (ADI 584/PR, Rel. Min. Celso de Mello, j. 26/03/1992, DJ de 02/04/1992).

Desse modo, as particularidades encontradas no processo executivo por quantia certa contra a Fazenda Pública estão de acordo com o ordenamento vigente, cujos princípios e garantias fundamentais insculpidos no texto da CF são reproduzidos no sistema em que se dá o pagamento dos débitos dos entes públicos. 

REFERÊNCIAS

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