RESUMO: A Ação Popular é um remédio constitucional que permite a todo e qualquer cidadão que esteja no pleno gozo de seus direitos e deveres civis, intervir em atos administrativos considerados lesivos ao patrimônio publico. Tal instrumento só teve maior reconhecimento com a instauração da democracia, haja vista que todas as ações do Estado Democrático são voltadas ao interesse daquele que possui a titularidade do poder soberano, o povo. Destarte, mesmo tendo em suas mãos a oportunidade de participar da vida administrativa do Estado e assim viabilizar a efetivação da justiça social, a população têm se mostrado omissa perante as irregularidades administrativas. É com o intuito de modificar tal paradigma que este artigo vem proporcionar informações a respeito da Ação Popular e mostrar o qual importante é a participação popular para a configuração de uma sociedade democrática de direito efetiva. 

PALAVRAS-CHAVE: Ação Popular; Democracia; Justiça.

SUMÁRIO: Introdução; 1. Democracia; 2. Aspectos Conceituais da Ação Popular; 3. Aspectos Processuais da Ação Popular; Considerações Finais; Referências Bibliográficas.

INTRODUÇÃO

Com o intuito de assegurar ao cidadão brasileiro maiores poderes para intervir em atos administrativos do Estado que venham a lesionar o patrimônio público, histórico, cultural e ambiental, em 1934 foi implementada em nossa Constituição Federal a Ação Popular. Destarte, somente com a Constituição Federal de 1988,  a qual ampliou e fortaleceu os direitos e garantias individuais e sociais, que este remédio constitucional ganhou de fato reconhecimento.

Entretanto, a população pouco uso faz de tal instrumento constitucional. Inúmeras são as acusações de irregularidades nas administrações municipais, estaduais e até mesmo federais. Licitações a empresas fantasmas e pagamento a funcionários inexistentes são os exemplos mais comuns. E o que a população tem feito? De que forma tem reagido em defesa do bem público? Por que não intervêm através da ação popular?

Várias são as possíveis explicações: o desconhecimento da existência deste remédio constitucional, a falta de informação a respeito do assunto, medo ou até mesmo puro comodismo por parte dos indivíduos. Seja qual for o motivo, este quadro deve ser modificado.

A população precisa tomar ciência de que a sua participação na vida política e administrativa do Estado não se limita ao direito de sufrágio e ao exercício deste através do voto, vai além. A ação popular é um claro exemplo de participação popular assegurada constitucionalmente seja antes, durante ou depois das eleições.

O povo brasileiro deve ter consciência que patrimônio público é um bem cujo qual pertence a cada cidadão de uma forma individual e ao mesmo tempo coletiva. Deste modo, é responsabilidade e obrigação de todos zelarem pela proteção e integridade do bem público, intervindo, quando assim necessário, para anular atos administrativos que não se enquadrem nos parâmetros morais e sejam lesivos ao patrimônio público.

O objetivo deste artigo é traçar aspectos conceituais e processuais essenciais a respeito da Ação Popular, de modo a demonstrar, pelo menos ao mínimo, porque ela é tão importante à efetivação dos ideais democráticos e da justiça.

1. DEMOCRACIA

Na realidade brasileira, a democracia adotada é a representativa, sendo esta “um sistema político no qual as decisões que afetam uma comunidade não são tomadas pelo conjunto de seus membros, mas pelas pessoas que eles elegeram para essa finalidade” (GUIDDENS, p. 564, 2005).

Tal modalidade é o regime comum de governo nos Estados modernos. Entretanto, afirma Darcy Azambuja que “(...) a doutrina política e a legislação constitucional preconizaram e adotaram modificações sensíveis no regime representativo, surgindo uma terceira modalidade de democracia, a democracia semidireta” (AZAMBUJA, p. 251, 2008).

A democracia semidireta é um sistema misto que abarca tendências do regime representativo, pois o povo elegeu representantes para a defesa de seus interesses. Todavia, possui instrumentos para intervir, às vezes, diretamente em momentos decisivos do funcionamento de órgãos estatais e na elaboração legislativa.

Ela é revestida de alguns instrumentos de participação direta, muito importantes dados ao cidadão: o referendum, o plebiscito, o veto popular, o recall e a ação popular. Vale ressaltar que tais instrumentos são garantidos constitucionalmente porque garantem direitos difusos coletivos da sociedade pluralista. Dentre os referidos instrumentos, irá ser destacada a Ação Popular.

2. ASPECTOS CONCEITUAIS DA AÇÃO POPULAR

Segundo José Afonso da Silva, “(...) o nome ação popular deriva do fato de atribuir-se ao povo, ou parcela dele, legitimidade para pleitear, por qualquer de seus membros, a tutela jurisdicional de interesse que não lhe pertence, ut singuli, mas à coletividade” (SILVA, p. 462, 2008).

Historicamente, a ação popular teve origem no direito romano e no Brasil, o texto constitucional de 1824 mencionou em ação popular, nos termos do Art. 157[1]. Porém, como afirma Pedro Lenza, “(...) parece que este se referia a certo caráter disciplinar ou mesmo penal” (LENZA, p. 823, 2010). Entretanto, o instituto foi retomado e elevado a nível constitucional de fato, não somente de caráter disciplina ou penal como era outrora, na Constituição de 1934 na seção “Dos Direitos e Garantias Individuais”:

Art. 113 - A Constituição assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no País a inviolabilidade dos direitos concernentes à liberdade, à subsistência, à segurança individual e à propriedade, nos termos seguintes: 

38) Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a declaração de nulidade ou anulação dos atos lesivos do patrimônio da União, dos Estados ou dos Municípios (BRASIL, 2014. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Constituiçao34.htm>. Acesso em 26. Ago. 2014). (Grifo nosso). 

Na Constituição de 1937, que foi a única na qual não houve previsão expressa do instituto, fato que ocorreu nas Constituições de 1946 (no seu Art. 141 § 38), de 1967 (Art. 150, § 31) e na atual Constituição Federal de 1988 (Art. 5º, LXXIII):

“Art. 141 - A Constituição assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade dos direitos concernentes à vida, à liberdade, a segurança individual e à propriedade, nos termos seguintes: 

(...) §38 - Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos do patrimônio da União, dos Estados, dos Municípios, das entidades autárquicas e das sociedades de economia mista”. (BRASIL, 2014. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Constituiçao46.htm>. Acesso em 26. Ago. 2014). (Grifo nosso). 

“Art. 150 - A Constituição assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade dos direitos concernentes à vida, à liberdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

(...) § 31 - Qualquer cidadão será parte legítima para propor ação popular que vise a anular atos lesivos ao patrimônio de entidades públicas”. (Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Constituiçao67.htm>. Acesso em 26 Ago. 2014). (Grifo nosso). 

“Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

(...) LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência”. (ANGHER, 2009, p. 25). (Grifo nosso).

O nome ação popular deve-se ao fato de atribuir-se ao povo, ou a parcela dele, legitimidade para pleitear, por qualquer um de seus membros, a tutela jurisdicional de interesse que não lhe pertence, mas à coletividade.

José Afonso da Silva afirma que ela “(...) constitui manifestação direta da soberania popular consubstanciada no art. 1º, parágrafo único, da Constituição: todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de seus representantes eleitos ou diretamente” (SILVA, p. 462, 2008, grifo nosso).

A ação popular é um instrumento do qual se pode valer qualquer cidadão, no gozo pleno de seus direitos políticos e civis, a comparecer perante o Estado-Juiz, demonstrando a existência de algum ato lesivo ao patrimônio público[2], onde quer que esteja e independentemente de quem o tenha feito, estendendo-se ao ataque à imoralidade administrativa ou que fira qualquer outro bem que esteja dentro dos grupos dos interesses sociais ou individuais indisponíveis.

No que concerne à propositura da ação popular, Alexandre de Moraes menciona a existência de dois requisitos:

• Requisito subjetivo: somente tem legitimidade para a propositura da ação popular o cidadão;

• Requisito objetivo: refere-se a natureza do ato ou da omissão do Poder Público a ser impugnado, que deve ser, obrigatoriamente, lesivo ao patrimônio público, seja por ilegalidade, seja por imoralidade (MORAES, p. 187-188, 2010).

Quem tem legitimidade ativa para propô-la é o cidadão brasileiro, nato ou naturalizado, inclusive aquele entre 16 e 18 anos, no gozo de seus direitos políticos. Segundo Alexandre de Moraes, “(...) a comprovação da legitimidade será feita com a juntada do título de eleitor (brasileiros) ou do certificado de equiparação e gozo dos direitos civis e políticos e título de eleitor (português equiparado)” (MORAES, p. 188, 2010). No caso da legitimidade passiva, a Lei n° 4717/65, no seu Art. 6º, §2º faz a previsão de quem a tem: 

Art. 6º A ação será proposta contra as pessoas públicas ou privadas e as entidades referidas no art. 1º, contra as autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissas, tiverem dado oportunidade à lesão, e contra os beneficiários diretos do mesmo.

(...) § 2º No caso de que trata o inciso II, item "b", do art. 4º, quando o valor real do bem for inferior ao da avaliação, citar-se-ão como réus, além das pessoas públicas ou privadas e entidades referidas no art. 1º, apenas os responsáveis pela avaliação inexata e os beneficiários da mesma. (Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4717.htm . Acesso em: 26 ago. 2014).

3. ASPECTOS PROCESSUAIS DA AÇÃO POPULAR

Em termos processuais, o processo da ação seguirá o rito ordinário, todos os responsáveis serão citados e o Ministério Público será intimado através do despacho inicial do juiz.

Entre 15 e 30 dias deverão ser apresentados os documentos necessários. O magistrado ordenará a citação pessoal dos que praticaram o ato, e por edital e nominal os beneficiários – estes, se revéis, lhe serão nomeados curador especial. Posteriormente, havendo a definição da lide a defesa não poderá ser alterada, ainda que haja substituição do diretor da entidade ou do governante, procedimento justificável por ser a Administração Pública uma e perene.

No processo, não será admitida a reconvenção, porque o autor não está no pleito de direito próprio em face do réu, sendo que o prazo de contestação de 20 dias prorrogáveis por igual período. As partes processuais terão vistas ao processo por 10 dias, sendo os autos conclusos nas 48 horas seguintes.

Quanto à competência, segundo a Ministra do Supremo Tribunal Federal Ellen Gracie na Ação Originária AO 859-QO:

A competência para julgar ação popular contra ato de qualquer autoridade, até mesmo do Presidente da República, é, em regra, do juízo competente de primeiro grau. Precedentes. Julgado o feito na primeira instância, se ficar configurado o impedimento de mais da metade dos desembargadores para apreciar o recurso voluntário ou remessa obrigatório, ocorrerá a competência do Supremo Tribunal Federal, com base na letra N do inciso I, segunda parte, do artigo 102 da Constituição Federal (BRASIL, AO 859-QO, Rel. Min. Ellen Gracie. Disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?incidente=1964987. Acesso em 26 ago. 2014).

Na ação popular, caso seja considerada procedente, o ato impugnado[3] será inválido e haverá a condenação dos responsáveis ao pagamento por perdas e danos aos beneficiários, condenação dos réus às custas e despesas processuais e honorários advocatícios e a produção de efeitos de coisa julgada erga omnes. Todavia, caso ela seja julgada improcedente, afirma Alexandre de Moraes:

Se a ação popular for julgada improcedente por ser infundada, a sentença produzirá efeitos de coisa julgada erga omnes, permanecendo válido o ato. Porém, se a improcedência decorrer de deficiência probatória, apesar da manutenção da validade do ato impugnado, a decisão de mérito não terá eficácia de coisa julgada erga omnes, havendo possibilidade de ajuizamento de nova ação popular com o mesmo objeto e fundamento, por prevalecer o interesse público de defesa da legalidade e da moralidade administrativas, em busca da verdade real. (MORAES, p. 191, 2010).

Nas hipóteses de improcedência, salvo comprovada a má-fé do autor, ficará isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência. A razão dessa previsão no texto constitucional objetiva impedir a utilização eleitoreira da ação popular, quando, com objetivos político-partidários, candidatos, que tenham conhecimento de tal ação, queiram desmoralizar os outros, de forma leviana.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Por fim, para se dirigir ao caminho de uma ordem democrática, com base nos preceitos fundamentais republicanos, se faz imprescindível o fortalecimento da participação popular nos assuntos da vida pública. Na nossa democracia representativa e semidireta, como afirma Alexandre de Moraes:

(...) a ação popular, juntamente, com o direito de sufrágio, direito de voto em eleições, plebiscitos e referendos, e ainda a iniciativa popular de lei e o direito de organização e participação de partidos políticos, constituem formas de exercício da soberania popular (CF, arts. 1º e 14). (MORAES, p. 187, 2010).

Portanto, ela permite ao povo a participação, de forma direta, exercer fiscalização no patrimônio público, com base no princípio da legalidade dos atos administrativos e no conceito de que a coisa pública é patrimônio do povo.

Todavia, são crassos os problemas de pouco acesso à informação sobre os institutos democráticos garantidos constitucionalmente. É fundamental o desenvolvimento cultural da população, para que esta tenha plenas condições para exercer seus direitos. Somente a partir de uma cultura cívica e política se leva à compreensão da importância de que os cidadãos deliberem sobre questões de interesse comum e compartilhem responsabilidades.

Quando isto ocorrer, maior será à força da ação popular que terá apoio de um grande número de cidadãos, e o mais importante, de cidadãos conscientes e determinados naquilo que estão propondo. Logo, a ação popular é uma arma poderosa no exercício da democracia e cidadania.

O ideal democrático é originado pela própria prática e experiência, sendo genuinamente cultural. Logo, a participação política da população, sendo esta indo ao encontro com o que afirma Aléxis de Tocqueville[4], em sua concepção de democracia. Para ele, ela seria um processo dinâmico que pressupõe uma sociedade aberta e ativa, no sentido de que, no decorrer do processo histórico oferece aos cidadãos possibilidades de desenvolvimento integral, liberdade de participação, crítica no processo político e consolidação de igualdade econômica, política e social.

Atualmente, muito se tem falado em justiça social. Mas o que é justiça? E justiça social? Uns dizem ser um direito humano e em virtude disto é intrínseco ao ser, outros um sinônimo de igualdade entre todos, ainda há aqueles que a entendem como um meio para que seus direitos sejam respeitados.

O fato é que não existe um conceito único e universal sobre justiça. É como diz Roberto Aguiar: “a palavra justiça abarca vários significados” (AGUIAR, 2004 p. 15) por consequência, cada pessoa concebe de uma maneira.

Destarte, de um modo genérico, a justiça é “(...) dar algo que é devido a alguém” ^[5]. Como exemplo, quando recursos são distribuídos de forma igualitária entre todos os habitantes de uma nação.

A justiça social, por sua vez, é conceder ao indivíduo aquilo que lhe pertence, mas ao mesmo tempo pertence aos membros da comunidade, “o que é devido a um é devido a todos, e o benefício de um recai sobre todos”⁶. São os chamados direitos difusos. Desta forma a justiça social visa a relação igualitária entre o indivíduo e comunidade, respeitando o bem comum[6].

O responsável por garantir que tal distribuição seja realizada de forma equitativa é o administrador público. E como dito anteriormente, foi dado ao cidadão brasileiro o poder de intervir e ir a juízo impugnar um ato administrativo considerado lesivo ao bem público. Como por exemplo, em casos de desvio de verba destinada a construção de hospitais públicos.

Assim, o povo brasileiro tem em suas mãos poder para garantir a efetivação da justiça social através do remédio constitucional ação popular. Todavia, este acesso à Justiça nem sempre foi tão “facilitado”. Ao tempo dos estados liberais “burgueses” o cidadão que não pudesse arcar com as custas processuais, não tinha possibilidade de recorrer ao Poder Judiciário para questionar um direito seu:

“A justiça, como outros bens, no sistema de laissez-faire, só podia ser obtida por aqueles que pudessem enfrentar seus custos” (CAPPELLETTI, 1998. p.9).

Ao passar dos anos, a sociedade sofreu modificações e os direitos humanos por sua vez também, haja vista que direito e sociedade encontram-se interligados. Segundo Mauro Cappelletti:

A medida que as sociedades do laissez-faire cresceram em tamanho e complexidade, o conceito de direitos humanos começou a sofrer ma transformação radical. A partir do momento em que as ações em relacionamentos assumiram, cada vez mais, caráter coletivo que individual, as sociedades modernas necessariamente deixaram para trás a visão individualista dos direitos” (CAPPELLETI, p. 10, 1988).

Com a transformação do mundo jurídico – social, e principalmente com a implementação da democracia, haja vista que a concepção de direitos humanos adquiriu novas formas, permitindo aos cidadãos um maior acesso à justiça. Como afirma Mauro Cappelletti, “o acesso à justiça pode, portanto, ser encarado como requisito fundamental – o mais básico dos direitos humanos – de um sistema jurídico moderno e igualitário que pretenda garantir e não apenas proclamar o direito de todos” (CAPPELLETTI, p. 10, 1988).  

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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AZAMBUJA, Darcy. Introdução à Ciência Política. 2ª ed. São Paulo: Globo, 2008.

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_______. Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 18 de setembro de 1946. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Constituiçao46.htm. Acesso em 26 ago. 2014.

_______. Constituição Política do Império do Brazil (25 de março de 1824). Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituiçao24.htm. Acesso em 26 ago. 2014.

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DINIZ, Maria Helena. Dicionário Jurídico Vol. 1 e 2. São Paulo: Saraiva, 1998.
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LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 14ª ed. rev. atual e ampl. São Paulo: Saraiva, 2010.

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