RESUMO: O presente artigo pretende analisar a competência para interposição de ações em face da União Federal. A Justiça Federal possui competência absoluta para julgamento de ações interpostas em face da União Federal, conforme artigo 109 da Constituição Federal. Porém, há uma situação específica que merece estudo. Trata-se da competência de foro quando o autor é domiciliado em cidade do interior de determinado Estado. Nessa situação, pode o autor interpor a ação em face da União Federal na Capital do Estado, ou é obrigatória a interposição em seu domicílio? Como solucionar essa questão frente ao artigo 109, §2º, da Constituição Federal? São essas as questões que se pretende responder.

Palavras-Chave: Processo Civil. União Federal. Competência. Domicílio do Réu. Capital.

SUMÁRIO: Introdução; 1 Da Jurisdição e Competência; 2 Da Competência Fixada na Constituição Federal; 3 Da Capital do Estado; 4 Conclusão; 5 Referências.

INTRODUÇÃO

O presente artigo pretende abordar uma relevante questão na prática forense, especialmente daqueles que militam em causas interpostas em face da União Federal.

O artigo 109 da Constituição Federal fixou a competência, absoluta, da Justiça Federal para julgamento de ações interpostas em face da União Federal.

Contudo, existe uma situação específica que é objeto de divergência e merece estudo mais aprofundado. Trata-se da competência de foro quando o autor é domiciliado em cidade do interior de determinado Estado. Nessa situação, pode o autor interpor a ação em face da União Federal na Capital do Estado, ou é obrigatória a interposição em seu domicílio?

O ponto fulcral da questão é o estudo do artigo 109, §2º, da Constituição Federal.

Como deve ser interpretado o referido dispositivo constitucional? Os diversos locais elencados pela referida norma são opções concedidas ao autor da demanda? É possível a União Federal alegar incompetência em demanda ajuizada na Capital de Estado, quando o autor reside em cidade do interior?

São essas as questões que o presente artigo se propõe a analisar. Para tanto, é preciso uma pequena explanação sobre alguns institutos jurídicos de processo civil, em especial a jurisdição e a competência.

O objetivo final do presente trabalho é fornecer elementos para que os operadores do direito (especialmente os advogados privados e públicos) tenham segurança no momento do endereçamento de ações em face da União Federal, bem como na análise da necessidade e utilidade da alegação de incompetência de foro.

1  DA JURISDIÇÃO E COMPETÊNCIA

Jurisdição e competência são temas centrais do Direito Processual Civil e fundamentais para fixarmos premissas essenciais para o presente artigo. Fredie Didier Jr. e Hermes Zaneti Jr tratam dos temas com propriedade:

A jurisdição, como função estatal para prevenir e compor os conflitos, aplicando o direito ao caso concreto, em última instância, resguardando a ordem jurídica e a paz social, é exercida em todo o território nacional (art. 1º, CPC). Por questão de conveniência, especializam-se setores da função jurisdicional.

Distribuem-se as causas pelos vários órgãos jurisdicionais, conforme as suas atribuições, que têm seus limites definidos em lei. Limites que lhes permitem o exercício da jurisdição. A jurisdição é una, porquanto manifestação do poder estatal. Entretanto, para que mais bem seja administrada, há de ser feita por diversos órgãos distintos.

A competência é exatamente o resultado de critérios para distribuir entre vários órgãos as atribuições relativas ao desempenho da jurisdição. A competência é o poder de exercer a jurisdição nos limites estabelecidos por lei. É o âmbito dentro do qual o juiz pode exercer a jurisdição. É a medida da jurisdição. Trata-se da quantidade de jurisdição cujo exercício é atribuído a cada órgão ou grupo de órgãos[1].

Sobre Jurisdição, ainda é importante a transcrição da lição de José Afonso da Silva:

A jurisdição hoje é monopólio do Poder Judiciário do Estado (art. 5º, XXXV). Anteriormente ao período moderno havia jurisdição que não dependia do Estado. Os senhores feudais tinham jurisdição dentro de seu feudo: encontravam-se jurisdições feudais e baronais. [...] No período monárquico brasileiro, tínhamos a jurisdição eclesiástica, especialmente em matéria de direito de família, a qual desapareceu com a separação entre Igreja e Estado. Agora só existe jurisdição estatal, confiada a certos funcionários, rodeados de certas garantias: os magistrados[2].

Jurisdição, em síntese, é a função estatal destinada a prevenir e compor os conflitos, aplicando o direito ao caso concreto. Competência, é a distribuição da jurisdição entre os diversos órgãos titulares da função jurisdicional.

A competência tem como objeto, primordialmente, a delimitação da jurisdição entre os diversos órgãos do Poder Judiciário (detentor da função jurisdicional).

É preciso conceituar e estudar especificamente a competência de foro. Fredie Didier Jr. e Hermes Zaneti Jr, mais uma vez, nos trazem importantes ensinamentos sobre a competência:

A competência de foro está diretamente ligada à ideia de território, de limites territoriais, nos quais o juiz exerce e atua a jurisdição. Foro, ensinam Cintra, Grinover e Dinamarco, ‘é o território dentro de cujos limites o juiz exerce a jurisdição’ e ‘foro competente’ leciona Athos Gusmão Carneiro, é ‘a circunscrição territorial judiciária em que a causa deve ser processada’, chamada comarca, nas Justiças Estaduais de primeiro grau e seção judiciária, na Justiça Federal[3].

A competência de foro é, portanto, a delimitação territorial na qual a jurisdição deve ser exercida. Em outras palavras, o local em que determinada demanda deve ser processada em função de critérios previamente estabelecidos.

A competência de foro pode ser classificada em relativa ou absoluta. Segundo Marcus Vinicius Rios Gonçalves:

As regras gerais de competência, formuladas pelas leis federais, para indicação do foro competente, podem ser divididas em duas categorias: as absolutas e as relativas. O legislador, ao formulá-las, teve em vista ou o melhor funcionamento da organização judiciária, ou o maior conforto das partes, no ajuizamento da demanda. No primeiro caso, considerou-se absoluta; no segundo, relativas. Em suma: há normas de competência que são de ordem pública; e há as que não são, sendo instituídas tão somente no interesse das partes.

Disso resultam diversas consequências, de grande relevância, que tornam fundamental identificar se uma norma se enquadra em uma ou em outra categoria. O legislador formulará critérios que permitem identificar quando ocorre uma coisa ou outra. Mas antes de apresentá-los, cumpre examinar as principais consequências que advirão de uma norma ser de competência absoluta ou relativa. São elas: (i) somente as de competência relativa estão sujeitas à modificação pelas partes. As de competência absoluta não podem ser modificadas [...], (ii) somente a competência absoluta pode ser reconhecida pelo juiz de ofício. A relativa não (Súmula 33, do Superior Tribunal de Justiça) [...], (iii) a incompetência relativa deve ser arguida por exceção de incompetência, no prazo de contestação, sob pena de preclusão[4].

Em síntese, a competência absoluta busca garantir o melhor funcionamento da atividade jurisdicional. A competência absoluta é fixada em função das necessidades de prestação do órgão jurisdicional. A competência relativa é fixada em função do conforto das partes. Isto é, diante da inexistência de especial necessidade na prestação jurisdicional, a competência é fixada em função do melhor interesse das partes. É por essa razão que a competência relativa permite modificação.

Sobre o tema, Marcus Vinicius Rios Gonçalves ainda acrescenta:

É fundamental identificar se uma norma de competência é cogente (absoluta) ou dispositiva (relativa), porque disso advirão numerosas consequências. Para saber em que juízo uma demanda deve ser proposta, verificamos que é indispensável consultar três tipos de legislação: a Constituição Federal, as leis federais, e as leis de organização judiciária. A Constituição estabelece se a ação é de competência de alguma das justiças especiais, da justiça comum federal, da Justiça Estadual; ou se é de competência originária dos Tribunais Superiores. As regras de competência fixada pela CF são sempre absolutas.

[...]

O CPC e outras leis federais formulam regras para apuração do foro competente. Para tanto, se valem do critério funcional e do critério territorial. Vale lembrar, mais uma vez, que, conquanto o Código aluda ao critério objetivo (matéria e valor da causa), não o utiliza para indicar o foro competente. Atribuindo-o às normas de organização judiciária, que indicam o juízo competente. Portanto, só vamos encontrar exemplos de normas que utilizam o critério matéria e valor da causa nas normas de organização judiciária, para a apuração do juízo competente e não do CPC. Todas as normas do CPC que usam o critério funcional são de competência absoluta. Por exemplo, o art. 800 que determina que as ações cautelares corram onde correm as principais, ou o art. 1049, que determina que os embargos de terceiro sejam distribuídos por dependência para o juízo que ordenou a apreensão de bens. Quando o CPC se vale do critério territorial, a regra é que a competência seja relativa, salvo as exceções previstas no art. 95, baseadas na situação do imóvel. As regras do CPC fundadas no domicílio dos litigantes, do autor da herança, do local de exercício da atividade principal, do local do ato, do dano ou do acidente, são de competência relativa[5].

Do acima exposto, verifica-se que as normas do CPC que tratam da competência territorial (competência de foro) são dispositivas, com exceção do art. 95 do CPC, que trata de situações baseadas em imóveis.

2 DA COMPETÊNCIA FIXADA NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL

Houve uma breve abordagem sobre os principais institutos de direito processual civil envolvidos na presente análise. Houve o estudo dos conceitos de jurisdição, competência relativa e competência absoluta.

É preciso analisar, especificamente, a competência para ações interpostas em face da União Federal.

Inicialmente, é preciso destacar que a própria Constituição Federal possui normas sobre competência:

Art. 109. Aos juízes federais compete processar e julgar:

I - as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho;

[...]

§ 1º - As causas em que a União for autora serão aforadas na seção judiciária onde tiver domicílio a outra parte.

§ 2º - As causas intentadas contra a União poderão ser aforadas na seção judiciária em que for domiciliado o autor, naquela onde houver ocorrido o ato ou fato que deu origem à demanda ou onde esteja situada a coisa, ou, ainda, no Distrito Federal.

§ 3º - Serão processadas e julgadas na justiça estadual, no foro do domicílio dos segurados ou beneficiários, as causas em que forem parte instituição de previdência social e segurado, sempre que a comarca não seja sede de vara do juízo federal, e, se verificada essa condição, a lei poderá permitir que outras causas sejam também processadas e julgadas pela justiça estadual.

O citado artigo constitucional revela que, para fins de determinação de competência processual, o termo ‘União’ deve ser interpretado de forma restrita. Não se pode afirmar que o referido termo engloba as Autarquias Federais, Fundações Federais e outros entes ligados à União Federal.

Quando a Constituição pretendeu dar o mesmo tratamento para União e demais entes, o fez expressamente, conforme se verifica do art. 109, I da CF/88: “as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras [...].”

O §1º e o §2º do art. 109 da CF/88, não podem ser interpretados de forma ampliada, na medida em que referem-se somente à União. Nesse sentido:

PROCESSO CIVIL. DANO AMBIENTAL. AÇÃO ANULATÓRIA DE AUTOS DE INFRAÇÃO. COMPETÊNCIA DE FORO. LOCAL DA OCORRÊNCIA DO DANO. SEDE DA AUTARQUIA FEDERAL. HARMONIZAÇÃO DOS ARTIGOS 94 E 100 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. INAPLICÁVEL A REGRA DO ARTIGO 109, §2º DO TEXTO BÁSICO. 1. Interpõe o INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS - IBAMA, agravo, na modalidade de instrumento, em face da JUAN PABLO DE MARCO E IRMÃO LTDA ME, objetivando cassar decisão do Juízo da 4ª Vara Federal Cível de Vitória, Seção Judiciária do Espírito Santo, que rejeitou liminarmente a argüição de incompetência do referido Juízo, por ser manifestamente improcedente, conforme o disposto no Art. 94, §1º, do CPC. [...] a duas, que resta inaplicável a regra do artigo 109, §2º, do Texto Básico, dirigida exclusivamente à União (STJ, mutatis, Resp 307353, DJ 13/08/2001; STJ, CC 33605, DJ 18/03/2002; STJ, CC 29274 DJ 12/03/2001); [...]. 5. Agravo de Instrumento provido[6].

Uma importante conclusão que se extrai do texto constitucional acima transcrito é que a competência para processamento de ações interpostas em face da União Federal é da Justiça Federal.

É verdade que o texto constitucional determina algumas exceções (por exemplo, a Justiça do Trabalho). Mas as referidas exceções não alteram a conclusão acima exposta e, como decorrem diretamente da Constituição Federal, não apresentam qualquer contradição.

É possível afirmar, com segurança, que a referida competência é absoluta e não permite prorrogação. Trata-se de competência definida em função das partes envolvidas (União Federal). Nesse sentido, há entendimento do Supremo Tribunal Federal: “Competência. Justiça estadual e Justiça Federal. Ação de execução. Cédula rural pignoratícia. Mandado de segurança. I. A competência da Justiça Federal, fixada na Constituição, é absoluta e, por isso, improrrogável por conexão [...]”[7]. 

Sobre a competência absoluta da Justiça Federal, Marcus Vinicius Rios Gonçalves afirma:

O art. 109, da CF, enumera, em onze incisos, quais as causas, de natureza civil e criminal, que devem ser julgadas pela Justiça Federal. As hipóteses estão fundadas na qualidade das pessoas que participam no processo ou na matéria nele discutida, razão pela qual é sempre absoluta[8].

Seria possível, ainda, concluir pela competência absoluta da Justiça Federal pelo critério, lato sensu, da competência funcional. Adriano Andrade, Cleber Masson e Landolfon Andrade fornecem importante lição sobre esse aspecto:

Segundo classificação de Chiovenda, o gênero competência funcional compreenderia duas espécies: uma, mais próxima da competência material, diz respeito à repartição de funções entre órgãos distintos dentro de um mesmo processo (P. ex., a competência de primeiro grau dos juízes monocráticos, e a competência recursal dos tribunais); outra, mais próxima da competência territorial, consiste em definir como competente o órgão onde o exercício da função jurisdicional seria mais fácil e eficaz, dada a sua localização territorial (P. ex., a competência do juízo do foro de situação do imóvel, nas causas fundadas em direitos reais sobre imóveis). A competência funcional estabelecida não no interesse das partes (como seria, por exemplo, a competência determinada de acordo com o domicílio do réu, ou do autor), mas sim no interesse público da eficiência da função jurisdicional. Por tal razão, as hipóteses de competência funcional são sempre absolutas[9].

Conforme ensinamento de Chiovenda acima exposto, seria possível falar em critério funcional para fixação da competência absoluta da Justiça Federal. Mas, tendo em consideração que essa divergência não afeta a conclusão aqui exposta (competência absoluta da Justiça Federal) não haverá aprofundamento do tema.

Fixada a competência absoluta para processamento das ações intentadas em face da União Federal, é preciso determinar qual o foro competente.

O artigo 109, §2º, da CF/88 arrola expressamente os foros competentes para ações intentadas em face da União Federal. Na hipótese em que o autor da ação seja domiciliado em cidade do interior de Estado, temos, segundo interpretação gramatical, as seguintes opções: foro do domicílio do autor e Distrito Federal.

Destaque-se que o artigo 109, §2º, da Constituição Federal arrola expressamente, além dos já citados, os seguintes foros: “a) naquela onde houver ocorrido o ato ou fato que deu origem à demanda; b) onde esteja situada a coisa”. Referidos foros não serão objeto de estudo específico no presente artigo, na medida em que estão fora do alcance da problemática proposta, embora sejam aplicáveis as mesmas premissas e conclusões aqui elaboradas.

José Afonso da Silva, sobre o tema, assim se manifesta:

As causas em que a União for autora serão aforadas na seção judiciária onde a outra parte tiver domicílio. As intentadas contra a União Federal poderão ser aforadas na seção judiciária em que for domiciliado o autor, naquela onde houver ocorrido o ato ou fato que deu origem à demanda ou esteja situada a coisa, ou, ainda, no Distrito Federal (art. 109, §§1º e 2º)[10].

Por fim, Moacyr Amaral Santos trata do tema da seguinte forma:

Ainda é a mesma Constituição que rege a matéria, nos §§1º e 2º do art. 109. Assim, sendo a União autora, foro competente para o processamento e o julgamento da ação é o da seção judiciária onde tiver domicílio a outra parte. Mas, sendo a ré a União, há concorrência de foros: a ação poderá ser processada e julgada: a) na seção judiciária em que for domiciliado o autor; b) naquela onde houver ocorrido o ato ou fato que deu origem à demanda, c) onde esteja situada a coisa, d) no Distrito Federal (Constituição Federal, art. 109, §2º)[11].

As lições doutrinárias acima transcritas são claras ao afirmar que, em ações intentadas em face da União Federal, o autor pode livremente optar em qual foro pretende ajuizar a demanda, dentre aqueles elencados no art. 109, §2º, da Constituição Federal. Trata-se, como bem destacado por Moacyr Amaral Santos, de competência concorrente.

Afinal, os foros elencados no art. 109, §2º preservam o interesse do autor e, especialmente, da União. Vale dizer, a União Federal pode ser demandada em qualquer dos foros, sem que exista prejuízo para sua defesa.

No caso em análise, a ação poderia ser interposta pelo autor na Vara Federal de seu domicílio, ou no Distrito Federal. Trata-se de competência relativa, cuja escolha cabe somente ao autor.

A União Federal, desde que respeitadas as opções de foro elencadas no art. 109, §2º, da Constituição Federal, não pode formular qualquer alegação de incompetência, na medida em que inexiste interesse e a livre opção é direito do autor.

Sobre o direito do autor em optar entre os foros estabelecidos no art. 109, §2º, da Constituição Federal, cite-se:

PROCESSUAL CIVIL - CONFLITO DE COMPETÊNCIA - ARTIGO 109, PARÁGRAFO 2º., CONSTITUIÇÃO FEDERAL – ARTIGO 115, II, CPC. 1. PARA A PROPOSITURA DE AÇÃO CONTRA A UNIÃO FEDERAL, MESMO NO LITISCONSÓRCIO PASSIVO, RECONHECE-SE AO AUTOR A EXCLUSIVA CONVENIÊNCIA DA OPÇÃO, CONCERNENTE AS HIPÓTESES ESTABELECIDAS NO TEXTO CONSTITUCIONAL (ART. 109, PARÁGRAFO 2º., C.F.). ENFIM, É DA EXCLUSIVA CONVENIÊNCIA DA AUTORA A OPÇÃO CONFERIDA CONSTITUCIONALMENTE[12]. 

Porém, nesse ponto cabe indagação mais específica. Além do domicílio do autor e do Distrito Federal, a ação pode ser intentada na Capital do Estado em que reside o autor?

Esse aspecto é objeto de divergência. Afinal, quando a Constituição Federal utiliza o termo ‘seção judiciária’ está se referindo somente ao domicílio do autor, ou também à Capital do Estado em que o autor reside?

Seção judiciária, no sentido utilizado pela Constituição Federal, corresponde a todo o Estado em que reside o autor (incluindo a Capital), ou deve ser sinônimo de subseção judiciária, restringindo-se ao domicílio do autor?

3 DA CAPITAL DO ESTADO

Theotonio Negrão assim se manifesta sobre o art. 109, §2º, da Constituição Federal:

Tratando-se de ação contra a União Federal [...] pode a ação ser aforada na Capital do Estado ou do Território em que for domiciliado o autor; [...] ou onde esteja situada a coisa ou no Distrito Federal[13].

O citado jurista é claro ao afirmar que é possível a interposição de ação na capital do Estado de domicílio do autor. Isso porque, ao se referir a ‘seção judiciária’, a Constituição se refere a todo o Estado, e não somente à subseção judiciária de domicílio do autor.

A Lei Federal 5.010 de 1966 assim determina:

Art. 3° Cada um dos Estados e Territórios, bem como o Distrito Federal, constituirá uma Seção Judiciária, tendo por sede a respectiva Capital.

Referida norma, recepcionada pelo atual texto magno, estabelece que cada Estado da Federação é uma Seção Judiciária, tendo sede na respectiva Capital.

Trata-se de fundamento à interpretação no sentido de que o termo ‘seção judiciária’ (artigo 109, §2º, da CF) corresponde a todo o Estado e não apenas ao local de domicílio do autor.

A lei que trata da Justiça Federal é de 1966, enquanto que a Constituição Federal foi promulgada em 1988. Logo, se o constituinte originário tivesse a intenção de restringir as opções de foro daqueles que demandam em face da União Federal, o teria feito de forma expressa, utilizando a expressão ‘subseção judiciária’.

A Advocacia-Geral da União, responsável pela representação judicial da União Federal, reconhece a possibilidade de aforamento de ações nas capitais dos Estados (sede da Seção Judiciária): “Súmula Nº 23/2006: É facultado a autor domiciliado em cidade do interior o aforamento de ação contra a União também na sede da respectiva Seção Judiciária (capital do Estado-membro)”. 

A referida súmula reflete o entendimento jurisprudencial sobre a matéria:

CONFLITO NEGATIVO DE COMPETÊNCIA. AÇÃO POPULAR AJUIZADA EM FACE DA UNIÃO. LEI 4.717/65. POSSIBILIDADE DE PROPOSITURA DA AÇÃO NO FORO DO DOMICÍLIO DO AUTOR. APLICAÇÃO DOS ARTS. 99, I, DO CPC, E 109, §2º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 1. Não havendo dúvidas quanto à competência da Justiça Federal para processar e julgar a ação popular proposta em face da União, cabe, no presente conflito, determinar o foro competente para tanto: se o de Brasília (local em que se consumou o ato danoso), ou do Rio de Janeiro (domicílio do autor). [...] 7. Nos termos do inciso I do art. 99 do CPC, para as causas em que a União for ré, é competente o foro da Capital do Estado. Esse dispositivo, todavia, deve ser interpretado em conformidade com o § 2º do art. 109 da Constituição Federal, de modo que, em tal caso, "poderá o autor propor a ação no foro de seu domicílio, no foro do local do ato ou fato, no foro da situação do bem ou no foro do Distrito Federal" (PIZZOL, Patrícia Miranda. "Código de Processo Civil Interpretado", Coordenador Antônio Carlos Marcato, São Paulo: Editora Atlas, 2004, p. 269). Trata-se, assim, de competência concorrente, ou seja, a ação pode ser ajuizada em quaisquer desses foros. 8. Na hipótese dos autos, portanto, em que a ação popular foi proposta contra a União, não há que se falar em incompetência, seja relativa, seja absoluta, do Juízo Federal do domicílio do demandante. 9. Conflito conhecido para declarar a competência do Juízo da 10ª Vara Federal da Seção Judiciária do Estado do Rio de Janeiro[14].

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. CAUSAS INTENTADAS CONTRA A UNIÃO FEDERAL. COMPETÊNCIA: ARTIGO 109, §2º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PROPOSITURA DE AÇÃO. FORO. Ação judicial contra a União Federal. Competência. Autor domiciliado em cidade do interior. Possibilidade de sua proposição também na capital do Estado. Faculdade que lhe foi conferida pelo artigo 109, § 2º, da Constituição da República. Consequência: remessa dos autos ao Juízo da 12ª Vara Federal de Porto Alegre, foro eleito pela recorrente. Vícios no julgado. Inexistência. Embargos de declaração rejeitados[15].

PROCESSO CIVIL. RECURSO ESPECIAL. COMPETÊNCIA TERRITORIAL. EXEGESE DO ARTIGO 109, § 2º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 1. O Supremo Tribunal Federal já se manifestou no sentido de que a expressão "seção judiciária" do § 2º do artigo 109 da Constituição Federal, também engloba a expressão "capital do Estado", podendo o autor ajuizar a ação contra a União tanto na vara federal da capital, quanto na vara federal da comarca onde tiver domicílio. 2. A divergência jurisprudencial, a par de não ter sido demonstrada na forma regimental, não restou configurada porquanto o aresto paradigma não guarda similitude fática com a hipótese em exame, sendo imprescindível para a caracterização do dissídio que os acórdãos confrontados tenham sido proferidos em situações fáticas semelhantes, o que não se evidencia no caso dos autos. 3. Recurso provido parcialmente[16]. 

Diante do exposto, parecia que a questão estava definitivamente encerrada. Afinal, desde 2006, existe Súmula da própria Advocacia-Geral da União reconhecendo a possibilidade de interposição de ação contra a União Federal na Capital do Estado em que é domiciliado o autor.

Mas, em 2009, a orientação foi rompida pelo seguinte julgado do STF:

COMPETÊNCIA – JUSTIÇA FEDERAL – AÇÃO CONTRA A UNIÃO. O rol de situações contempladas no §2º do artigo 109 da Carta Federal, a ensejar a escolha pelo autor de ação contra a União, é exaustivo. Descabe conclusão que não se afine com o que previsto constitucionalmente, por exemplo, a possibilidade de a ação ser ajuizada na capital do Estado

[...]

Na espécie, fixou-se competência à margem da previsão constitucional. Esta última viabiliza o ajuizamento da ação contra a União na seção judiciária em que domiciliado o autor, naquela onde houver ocorrido o ato ou fato que deu origem à demanda, onde estiver situada a coisa ou, ainda, no Distrito Federal - §2º do artigo 109 da Carta Federal. A Corte de Origem acabou por criar mais uma opção ao fixar a competência da Seção Judiciária Federal de Porto Alegre, capital do Rio Grande do Sul, apesar de a autora da ação ter domicílio no Município de São Borja. Provejo o extraordinário para restabelecer a decisão do Juízo. Fica definida, assim, a competência da seção judiciária localizada na comarca de domicílio da autora[17].

O estudo do acórdão revela que o STF limitou-se a afirmar que o artigo 109, §2º, da Constituição Federal não poderia ser interpretado de forma a incluir a Capital do Estado como uma das opções de foro. Vale dizer, o STF fez uma interpretação restritiva do termo ‘seção judiciária’. 

Quanto ao referido julgado, é importante ressaltar um aspecto. Como dito, o STF limitou-se a interpretar de forma restritiva o termo ‘seção judiciária’. Não analisou um importante argumento para determinação da competência das ações intentadas em face da União Federal.

Quando houve a promulgação da Constituição Federal, em 1988, o processo de interiorização da Justiça Federal ainda era muito pequeno. Portanto, é possível afirmar que, ao elaborar o artigo 109, §2º, da CF, o constituinte originário pretendeu possibilitar a escolha do autor pela interposição de ação em face da União na Capital do Estado, de forma a facilitar ainda mais o acesso à prestação jurisdicional.

Passados 20 anos da promulgação da Constituição de 1988, a situação fática mudou por completo. Houve um intenso processo de interiorização e, sobretudo com a criação dos Juizados Especiais Federais, o acesso à justiça restou facilitado.

Não haveria, portanto, permanência de base fática para manter uma interpretação que possibilitasse a competência concorrente para interposição de ação na Capital do Estado, ou no domicílio do autor.

Há mais. Como dito, a Justiça Federal busca, cada vez mais, o processo de interiorização, com a inauguração de Varas Federais em diversas cidades do interior do Brasil.

O escopo da interiorização é, de forma imediata, facilitar o acesso do jurisdicionado ao Poder Judiciário, bem como aproximar o julgador dos fatos, de forma a possibilitar a melhor prestação jurisdicional em termos qualitativos e quantitativos.

O entendimento de que o autor é livre para escolher pela interposição de ação em face da União Federal na Capital do Estado, gera o risco de esvaziamento das Varas Federais inauguradas no interior e um acúmulo de processos na Capital, em franco prejuízo à eficácia da prestação jurisdicional.

No caso em comento, é possível sustentar a impossibilidade de interposição de ação contra a União Federal na Capital do Estado, na medida em que haveria prejuízo ao Princípio Constitucional da Eficiência, instituído pelo Artigo 37 da Constituição Federal.

Apesar de inegável o direito individual de amplo acesso ao Poder Judiciário, não se pode falar em direito absoluto. Referido direito individual precisa ser harmonizado com as demais normas e princípios constitucionais.

Em uma interpretação harmônica entre o direito individual de amplo acesso ao Judiciário e o Princípio da Eficácia (artigo 37 da Constituição Federal), é plenamente possível restringir a interpretação do artigo 109, §2º, da CF, de forma a excluir a opção do autor em interpor ação na Capital.

Essa tese foi acolhida em julgado recente do Tribunal Regional Federal da Segunda Região:

CONFLITO NEGATIVO DE COMPETÊNCIA. PROCESSUAL CIVIL. JUÍZO FEDERAL DA CAPITAL E JUÍZO FEDERAL DO INTERIOR. AÇÃO EM FACE DA UNIÃO FEDERAL. CRITÉRIO FUNCIONAL. DOMICÍLIO DO AUTOR. PRECEDENTE. 1 - Com a interiorização da Justiça Federal, houve maior facilitação de acesso do jurisdicionado à prestação jurisdicional. A divisão da Seção Judiciária em várias localidades atendeu à exigência de se prestar jurisdição de maneira mais ágil e fácil, com base em imperativo de ordem pública. Daí o critério ser o funcional, tal como se verificou no âmbito das Justiças Estaduais em determinadas Comarcas com a institucionalização dos Foros Regionais ou Varas Distritais. 2 - O Juízo Federal da 15ª Vara do Rio de Janeiro é incompetente para processar e julgar a ação de rito ordinário, vez que o domicílio da parte autora é abrangido pelas Varas Federais de Duque de Caxias, as quais afiguram-se como uma parcela do foro da Seção Judiciária do Estado do Rio de Janeiro, desmembrada para fins funcionais e originando, via de consequência, competência absoluta. 3 - Não se trata de Seções Judiciárias distintas, mas de uma única Seção Judiciária subdividida em Subseções Judiciárias, daí porque não incide à hipótese o artigo 109 da Constituição da República. 4 - Conflito de competência conhecido, declarando-se competente o Juízo suscitante[18].

Note-se que esse entendimento não demanda qualquer modificação do texto constitucional, para substituir a expressão ‘seção judiciária’ por ‘subseção judiciária’. Isso porque estamos diante do fenômeno da mutação constitucional, que foi assim definida pelo próprio STF:

A INTERPRETAÇÃO JUDICIAL COMO INSTRUMENTO DE MUTAÇÃO INFORMAL DA CONSTITUIÇÃO. - A questão dos processos informais de mutação constitucional e o papel do Poder Judiciário: a interpretação judicial como instrumento juridicamente idôneo de mudança informal da Constituição. A legitimidade da adequação, mediante interpretação do Poder Judiciário, da própria Constituição da República, se e quando imperioso compatibilizá-la, mediante exegese atualizadora, com as novas exigências, necessidades e transformações resultantes dos processos sociais, econômicos e políticos que caracterizam, em seus múltiplos e complexos aspectos, a sociedade contemporânea[19]. 

A interpretação exposta é exatamente o caso de mutação constitucional. É possível uma nova leitura do artigo 109, §2º, da CF/88, em função da alteração completa da situação fática.

Com o entendimento exarado pelo STF em 2009, parecia existir uma mudança de orientação da Corte Suprema. Contudo, em julgamentos posteriores, foi retomado o entendimento original:

Agravo regimental no recurso extraordinário. Ações propostas contra a União. Competência. Justiça Federal. 1. A jurisprudência desta Corte firmou entendimento no sentido de que a parte autora pode optar pelo ajuizamento da ação contra a União na capital do Estado-membro, mesmo quando instalada Vara da Justiça Federal no município do mesmo Estado em que domiciliada. 2. Agravo regimental não provido

[...]

O referido precedente discute, “à luz do art. 109, § 2º, da Constituição Federal, os critérios de aplicação desse dispositivo — que trata da competência territorial de causas ajuizadas contra a União — e a extensão, ou não, da regra nele prevista aos demais entes da administração indireta federal, como autarquias e fundações, permitindo-se que elas sejam demandadas fora de suas sedes ou em localidades que não possuem agência ou sucursal”.

Já o caso ora em análise diz respeito à faculdade da parte autora poder optar pelo ajuizamento de ação contra a União na capital de seu Estado, mesmo quando houver Vara da Justiça Federal instalada no local de seu domicílio.

Conforme asseverado na decisão agravada, o acórdão recorrido está em sintonia com a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, que reconhece tal possibilidade. Nesse sentido, destaco trecho da fundamentação da decisão proferida pelo Ministro Ricardo Lewandowski, no julgamento do RE nº 599.188/PR, DJe de 9/5/11

[...]

Ressalte-se, ademais, que o art. 109, § 2º, da Constituição deixou exclusivamente a critério do autor a escolha do juízo no qual pretende propor a demanda, dentre aqueles nele previstos, sem estabelecer nenhuma ressalva quanto a essa opção[20]. 

Verifica-se, portanto, que o entendimento que prevalece no STF é aquele que permite, a critério do autor, a interposição de ação em face da União Federal na Capital do Estado em que possui domicílio, ou na Vara Federal de seu domicílio.

Por fim, ante o exposto, entende-se que seria primordial que o STF, diante do fenômeno da mutação constitucional, realizasse nova leitura do artigo 109, §2º, da CF/88, de modo a estabelecer interpretação consoante a realidade atual. 

4  CONCLUSÃO

A jurisdição é função própria e exclusiva do Poder Judiciário. Trata-se da aplicação do direito objetivo na composição dos conflitos de interesses que ocorrem na sociedade.

Competência, por sua vez, é a distribuição da jurisdição entre os diversos órgãos titulares da função jurisdicional. A competência tem como objeto, primordialmente, a delimitação da jurisdição entre os diversos órgãos do Poder Judiciário (detentor da função jurisdicional).

Dentre os diversos critérios para fixação da competência, merece destaque a competência de foro. Foro é o local onde o juiz exerce as suas funções, é a unidade territorial sobre a qual se exerce o poder jurisdicional.

A competência para ações interpostas em face da União Federal está disposta no artigo 109 da Constituição Federal. Referido dispositivo determina a competência absoluta da Justiça Federal para julgamento das ações interpostas em face da União Federal.

O §1º e o §2º do artigo 109 da Constituição Federal aplicam-se, somente, à União Federal e não às Autarquias ou Fundações Federais.

O artigo 109, §2º, da Constituição Federal, arrola, expressamente, os foros competentes para ações interpostas em face da União Federal. Na hipótese em que o autor está domiciliado em cidade do interior de Estado, existem as seguintes opções: (i) foro do domicílio do autor, (ii) Distrito Federal, (iii) onde houver ocorrido o ato ou fato que deu origem à demanda e (iv) onde esteja situada a coisa.

Segundo entendimento do Supremo Tribunal Federal, a escolha do foro cabe exclusivamente ao autor da ação. Trata-se de foro concorrente.

A Súmula 23 da Advocacia-Geral da União e a jurisprudência dominante do Supremo Tribunal Federal garantem, a critério do autor, a interposição de ação contra a União Federal também na Capital do Estado. Para tanto, irrelevante se o autor é domiciliado em cidade que é sede de Vara Federal.

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