RESUMO: Análise sobre a moralidade consubstanciada nas divergências doutrinárias referentes às concepções de moralidade comum e moralidade administrativa e a Lei 9.874/99. Assevera que não há como existir um Direito puramente legalista ou imparcial, mesmo sendo um ramo autônomo e diferente da moral suas fundamentações acabam sendo embasadas e tendo um teor ético, contudo deve-se sempre ressaltar o devido processo legal. Corrobora em entender o papel do agente público e da Emenda Constitucional 45 de 8.12.2004. Além desses pontos, são analisadas as legislações infraconstitucionais e as jurisprudências brasileiras.

Palavras- chaves: Moralidade, Administração Pública, Princípio da Legalidade.

1 INTRODUÇÃO

A moralidade em sua essência é vista com um aspecto abstrato, já que se refere em linhas gerais aos bons costumes. Muito se fala em um meio jurídico imparcial, contudo deve-se lembrar que os operadores do direito por mais que tenham essa “imparcialidade” carregam consigo valores, ideais, e opiniões formuladas ao longo do contexto histórico em que estavam ou estão inseridos. 

No que tange ao Direito Administrativo, a moralidade é de suma importância já que é um meio e validade aos atos praticados pela Administração Pública, distinguindo-se da moral comum uma vez que trata da conduta interna do agente público. Não restam dúvidas que a moral está ligada aos princípios da legalidade e da finalidade.  A lei 9.784/99, art 2º, parágrafo único, IV assevera a atuação segundo os padrões éticos de probidade, decoro, e boa-fé. 

Outra questão que marca a moralidade no ramo da Administração Pública, é que o agente público dever agir de acordo com os ditames da lei, se fizer o contrário estará indo contra o princípio da legalidade, dessa forma será enquadrado na improbidade administrativa.

Não só substanciada na Constituição Federal, a moralidade está descrita no Decreto 6.029 de 01/01/2007 referente ao Sistema de Gestão Ética do Poder Executivo Federal e o Decreto 1.171 de 22/06/1994 sobre o Código de Ética Profissional do Servidor Público.

Ainda sim, serão analisados casos referentes à jurisprudência brasileira que aglutinam por vezes a legalidade com a moralidade ou afastam tal perspectiva.

2-DIVERGÊNCIA DOUTRINÁRIA ENTRE AS CONCEPÇÕES DE MORALIDADE COMUM E MORALIDADE ADMNISTRATIVA E A LEI 9.874/99    

O termo moralidade é dotado de um aspecto abstrato, associado muitas vezes com o que é certo deriva do latim “morale” referente aos bons costumes.  A moral sempre esteve presente ao se discutir o sistema do Direito, principalmente pelos jusnaturalistas e positivistas que sabiam que o Direito sofria influências do campo externo.

Não há como falar em um Direito simplesmente legalista ou imparcial, já que este surge como meio apaziguador dos conflitos existentes na sociedade, seu sistema é cognitivamente aberto e operativamente fechado.

Mesmo autônomo e sendo um sistema diferente da moral, suas fundamentações éticas e jurídicas podem coincidir, e devido a demanda da sociedade, tornarem a fazer parte do escopo jurídico, porém isso só vai ser possível mediante o devido processo legal.

Segundo Hely Lopes, no pensamento de Hauriou, a moralidade administrativa é de extrema importância porque serve de pressuposto de validade de todo o ato da Administração Pública, enquanto a moral comum versa sobre uma conduta externa, a moral administrativa deveria ser chamada de moral jurídica referente à conduta interna do agente público.

É da natureza do homem ao agir fazer um juízo de valoração, entre o Bem e o Mal, o honesto do desonesto, o agente público não pode desprezar as prerrogativas éticas da sua conduta, não basta apenas decidir entre o que a lei permite e o que a lei veta, o justo e o injusto, mas também os princípios morais da instituição.

Segundo Welter a moralidade administrativa se difere da comum por ser composta de regras da boa administração com a idéia geral de administração e de função administrativa, onde para exercer o poder discricionário o superior hierárquico deve impor limites aos seus subordinados. Ademais a moralidade está ligada aos princípios da legalidade e da finalidade.

Juarez Freitas fomenta a autonomia do princípio da moralidade:

“No tangente ao princípio da moralidade,por mais que tentem assimila-lo a outras diretrizes e conquanto experimentando pronunciada afinidade com todos os demais princípios, certo é que o constituinte brasileiro, com todas as imensas e profundíssimas conseqüências técnicas e hermenêuticas que daí advêm, pretendeu conferir autonomia jurídica ao princípio da moralidade, o qual veda condutas eticamente inaceitáveis e transgressoras do senso moral da sociedade, a ponto de não comportarem condescendência. “ 

Para Lucas Furtado,o princípio da moralidade constitui um dos mais complexos princípios de conceituação, porque ao mesmo tempo que não se confunde com a moralidade comum, seus padrões éticos devem ser observados, porém um não define o outro. 

Tendo em vista tal posicionamento, a melhor maneira de tentar descrevê-lo é buscar na legislação a tipificação de condutas que versem sobre a moralidade. A lei 9.784/99, art. 2°, parágrafo único, IV menciona que “atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa- fé.” Não nos resta dúvida tratar da moralidade, mesmo que comparada com a boa-fé ( Direito Privado), vista como modelo de conduta social, em que cada pessoa deve ser honesto.

3-EMENDA CONSTITUCIONAL 45 DE 8.12.2004 

A Emenda Constitucional 45 do 8.12.2004, publicada em 31.12.2004, refere-se à Reforma do judiciário e das demais instituições de justiça, que ocorreu para tentar dar aos processos maior celeridade e qualidade na sua prestação jurisdicional.

Um de seus maiores ganhos condiz com os institutos da súmula vinculante, da repercussão geral, o critério da transcendência e dos recursos repetitivos que passaram a ser efetivados no âmbito jurídico.

O artigo 102 da Constituição Federal de 1988 configura como competência do Supremo Tribunal Federal (STF) processar e julgar originalmente a ação direta de inconstitucionalidade (ADI) de lei ou ato normativo federal ou estadual e a ação declaratória de constitucionalidade (ADC) de lei ou ato normativo federal. No seu § 2° atribuía o caráter vinculante as decisões a nível de ação declaratória de inconstitucionalidade, porém a EC/45  ampliou o alcance às ações diretas de inconstitucionalidade.

O efeito vinculante seria aplicável aos órgãos do Poder Judiciário e  à Administração Pública direta e indireta, in verbis, no seu artigo 102: 

  Art. 102 – (...) 
§ 2º As decisões definitivas de mérito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, nas ações diretas de constitucionalidade  e nas ações declaratórias de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual, produzirão eficácia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal.”

 A Emenda Constitucional ainda prevê que o ato administrativo não pode contrariar súmula ou indevidamente utilizá-la , sob pena do ato ser considerado nulo podendo a nulidade ser declarada pelo STF, conforme o artigo 103-A da emenda:

O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei..

§ 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso."

O administrador público deve agir conforme a lei regulamenta, consubstanciando no princípio da moralidade administrativa não deve contrariar o efeito vinculante, se o fizer há uma afronta ao princípio da legalidade, e salvo erro escusável, serão enquadrados na improbidade administrativa.

4-LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL DECRETO 6.029, DE 1.1.2007-SISTEMA DE GESTÃO DA ÉTICA DO PODER EXECUTIVO FEDERAL E DECRETO 1.171, DE 22.6.94-CÓDIGO DE ÉTICA PROFISSIONAL DO SERVIDOR PÚBLÍCO CIVIL FEDERAL 

O princípio da moralidade não encontra legalidade apenas na Constituição Federal, mas há nas legislações infraconstitucionais

A Administração em sentido estrito é caracterizada pela produção de atos administrativos próprios, logo, a função do executivo por vezes é a principal na manutenção da ordem e organização administrativa. A moralidade como o Decreto 6.029 de 01/01/2007 referente ao Sistema de Gestão Ética do Poder Executivo Federal e o Decreto 1.171 de 22/06/1994 sobre o Código de Ética Profissional do Servidor Público. Os conceitos éticos devem ser os pioneiros na função e cargo público de quem as exerce.

O Sistema de Gestão Ética é formado por uma comissão ética pública, com sete brasileiros que preencham os requisitos de idoneidade moral, reputação ilibada e notória experiência em administração pública, designados pelo Presidente da República, para mandatos de três anos, não coincidentes, permitida uma única recondução.

Com funções consultivas, dirimir dúvidas nos casos de interpretação de suas normas e de omissão, recomendar, avaliar e acompanhar as decisões que estão sendo tomadas.

O Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil Federal  também é formado por uma comissão ética formada por três servidores ou empregados titulares em cargo efetivo ou emprego permanente, a comissão tem a finalidade de ter os registros sobre as condutas dos servidores ao órgão responsáveis pelas promoções e planos de carreiras.

Caso haja condutas contrárias ao zelo, dignidade, decoro, eficiência e primazia dos princípios morais a comissão pode assinar um termo com todos os integrantes cabível de censura. O servidor, portanto, deve ser justo, leal, honesto, conveniente e oportuno, já que a moralidade administrativa tem como objetivo maior o bem comum.

A ética pessoal e a profissional devem ser aglutinadas sob o mesmo ponto de vista, o servidor deve trazer consigo seus conceitos morais,deve obedecer os hierárquicos superiores, fazer a prestação de contas e seus atos devem ser públicos e dotados de eficiência e publicidade, tendo assim, um aspecto de transparência.

5- JURISPRUDÊNCIAS BRASILEIRAS

A autora Germana de Oliveira Moraes (Controle jurisdicional da Administração Pública-1999, p.120) ao mencionar a proteção da confiança ao princípio da moralidade narra um exemplo: “ o aluno de curso universitário requereu, à época oportuna, sua matrícula na disciplina de Educação Física, integrante do currículo do Curso de Direito, a qual lhe foi negada, sob o argumento de que essa disciplina não mais compunha a grade curricular. Ao encerrar o curso universitário, o acadêmico requereu documento comprobatório do término e recebeu declaração afirmativa da conclusão do Curso de Direito, com a qual inclusive, obteve licença para advogar. Não obstante, a Universidade recusou-se a expedir seu diploma, à falta da disciplina Educação Física. A Administração Universitária, primeiramente, dispensou o particular de seguir a disciplina, depois confirmou a autorização anterior, ao expedir declaração dando conta da conclusão do curso, declaração essa que surtiu efeitos perante terceiros. O princípio da boa-fé, neste caso, recomenda a convalidação e assegura ao universitário concludente o direito à expedição do diploma."

“A Quarta Turma do Superior Tribunal de Justiça também já acolheu expressamente a boa-fé como decorrência da moralidade administrativa no Recurso Especial 184.487/SP (DJU 03-05-1999, p. 153; RSTJ 120/386), a Corte considerou impossível que o Município anulasse promessa de compra e venda de lote celebrada com particular em razão de ilegalidades no loteamento, de responsabilidade do próprio Município. Fundamentando seu entendimento, o relator afirma:

"Sabe-se que o princípio da boa-fé deve ser atendido também pela administração pública, e até com mais razão por ela, e o seu comportamento nas relações com os cidadãos pode ser controlado pela teoria dos atos próprios, que não lhe permite voltar sobre os próprios passos, depois de estabelecer situações em cuja seriedade os cidadãos confiaram."

“O Tribunal de Justiça de Minas Gerais determinou o pagamento a servidores contratados ilicitamente, sem concurso público, de todas as parcelas remuneratórias normalmente devidas, considerando o enunciado 363 da Súmula do Tribunal Superior do Trabalho incompatível com o princípio da moralidade administrativa, pois a Administração não pode se aproveitar de sua própria torpeza, sendo inerente à boa-fé a proibição de agir contra fato próprio.”  Apelação Cível 261.180-4, julgada em 16-05-2002 pela Quinta Câmara Cível, relatora a Desembargadora Maria Elza

Há casos em que o princípio da moralidade deve ser afastado em decorrência ao princípio da legalidade: “Servidores em greve negociam com a Administração e obtém formalmente, tanto do Chefe do Poder Executivo quanto do Chefe do Poder Legislativo, a promessa de aumento em determinado percentual, que é encaminhada ao Poder Legislativo por meio de projeto de lei de iniciativa do Poder Executivo, com urgência constitucional. Os servidores então voltam ao trabalho, desmobilizando-se, confiantes na promessa do Poder Público. Logo depois, no entanto, o Chefe do Poder Executivo retira do projeto a urgência constitucional e o Chefe do Poder Legislativo o retira da pauta, relegando-o a segundo plano, para votação apenas no ano seguinte, ainda distante. A conduta é contrária à moralidade administrativa, uma vez que as expectativas legítimas dos servidores não foram respeitadas e o Poder Público agiu com nítida deslealdade e intenção de enganá-los. No entanto, nem por isso os servidores poderão pleitear na Justiça o aumento, uma vez que o art. 37, X, da Constituição estabelece reserva absoluta de lei na matéria ("somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica"); 

Em caso diferente, o princípio da moralidade prevaleceu sobre o da legalidade:

 “Servidores de uma autarquia estadual pleitearam a aplicação aos seus símbolos de vencimento de reajuste previsto por decreto estadual. A autarquia alegou que o decreto teria violado o art. 37, X, da Constituição. O Tribunal reconheceu a violação, no entanto, deu razão aos servidores, sob o fundamento de que o entendimento contrário permitiria à Administração aproveitar-se de sua própria torpeza, o que seria contrário à moralidade administrativa. Reconhecendo a colisão de princípios, o Tribunal utilizou como critério para a prevalência da moralidade administrativa o fato de que o entendimento contrário também violaria o princípio da isonomia, pois permitiria à Administração aplicar o reajuste apenas àqueles servidores que bem entendesse, como já havia feito com muitos.” Apelação Cível 274.904-2, julgada em 20-06-2002 pela  Quinta Câmara Cível, relatora a Desembargadora Maria Elza, DIREITO ADMINISTRATIVO DO ESTADO DE MINAS GERAIS. SERVIDOR PÚBLICO OCUPANTE DE CARGO EM COMISSÃO NO DEPARTAMENTO DE OBRAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS (DEOP/MG). DIREITO AO REAJUSTE PREVISTO PELO DECRETO ESTADUAL 36.829/95.

6- CONCLUSÃO

O princípio da moralidade administrativa deve ser entendido como um princípio jurídico observado nas funções e atividades desempenhadas pelos agentes públicos, de modo que, através de princípios correlatos como o da finalidade e legalidade validem a atividade pública. 

A moralidade comum difere da moralidade administrativa, todavia, o funcionário público ou gestor trazem consigo sua conduta social e princípios éticos do que é ser honesto, leal e bom, tornando o campo da moralidade administrativa mais amplo no que concerne a aplicação da lei e princípios.

Antônio José Brandão ( 1951, pag.454) resume de maneira simplória o que é a moralidade na Administração Pública:

“A atividade dos administradores, além de traduzir a vontade de obter o máximo de eficiência administrativa, terá ainda de corresponder à vontade constante de viver honestamente, de não prejudicar outrem e de dar a cada um o que lhe pertence.”

A Constituição Federal tece de maneira explícita no seu artigo 37 a aplicação do princípio da moralidade e no §1° a criação de lei para definir os atos de improbidade administrativa. A lei referente à Improbidade Administrativa é a 8.429/92.

Além da Constituição, leis infraconstitucionais estabelecem padrões éticos como o Decreto 6.029 de 01/01/2007 referente ao Sistema de Gestão Ética do Poder Executivo Federal e o Decreto 1.171 de 22/06/1994 sobre o Código de Ética Profissional do Servidor Público. 

Dessa forma, o princípio tem o intuito principal de buscar o bem comum da sociedade, com práticas e atividades desenvolvidas pelos órgãos administrativos em conformidade com a lei e com os bons costumes, já que, o Direito disciplina não só a legis,mas toda a relação existente entre os homens e o meio.

REFERÊNCIAS

BRANDÃO, Antônio José. Moralidade administrativa. Revista de Direito Administrativo. v. 25. Rio de Janeiro, Renovar, jul./set. de 1951, p. 454-467.  

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF, Senado, 2010. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/>. Acesso em: 14.10.2014. 

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Discricionariedade Administrativa na Constituição de 1988. São Paulo: Atlas, 1991. 

FREITAS, Juarez. O controle dos Atos Administrativos e os Princípios Fundamentais, São Paulo: Malheiros, 1997, p.67-68.

FURTADO, Lucas Rocha. Curso de Direito Administrativo. 1ª ed. Belo Horizonte: Editora Fórum Ltda, 2007. 

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27. ed. São Paulo: Malheiros, 2002.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 12. ed. São Paulo: Malheiros, 2000.

MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. São Paulo: Atlas, 2005.