RESUMO: O presente trabalho tem como finalidade determinar qual o valor da isenção do imposto de importação em remessas internacionais de pequeno valor. Com efeito, tem sido noticiado que, ao contrário do que estabelecem a Portaria do Ministério da Fazenda nº 156/99 e a Instrução Normativa da Receita Federal nº 97/99, tal isenção seria não de $50 (cinquenta dólares), mas de até $100 (cem dólares), ou o equivalente em outra moeda. Da análise, observou-se que tais atos administrativos contrariam o Decreto-Lei nº 1.804/80, sendo, portanto ilegais. Assim, a isenção atualmente é mesmo de cem dólares americanos, desde que enviada para pessoa física, ao contrário, neste último requisito, dos atos administrativos em questão que exigiam o envio de pessoa física para pessoa física.

Palavras-chave: isenção; imposto de importação; remessas internacionais; remessas de pequeno valor.

ABSTRACT: This study aims to determine the value of the exemption from import taxes on international shipments of small value. Indeed, it has been reported that, contrary to establish the Ordinance of the Ministry of Finance No. 156/99 and Normative Instruction of the Federal Revenue No. 97/99, the immunite would not be $ 50 (fifty dollars Americans), but up to $ 100 (one hundred US dollars Americans), or the equivalent in another currency. From the analysis, it was observed that such administrative acts contrary to the Decree-Law No. 1.804/80, and is therefore illegal. Thus, the exemption is currently up to one hundred US dollars, since sent to individuals, unlike in the latter requirement, the administrative acts in question that required sending individual to individual. 

Keywords: immunite; taxes import; international shipments; small vallue shipments.

INTRODUÇÃO

Recentemente, com a globalização e a ampliação do acesso à internet, multiplicaram-se as compras por partes de brasileiros em sites internacionais, aumentando, portanto, o número de importações por remessas.

Nesse contexto, com as consequentes tributações por parte da Receita Federal, em aplicação do imposto de importação, passou a ser questionada legalidade da Portaria do Ministério da Fazenda nº 156/1999 (BRASIL, 1999a), e da Instrução Normativa da Secretaria da Receita Federal nº 96/1999 (BRASIL, 1999b), que estabelecem, em resumo, o limite  da isenção em até $50 (cinquenta dólares), ou o equivalente em outra moeda, em remessas enviadas de pessoa física para pessoa física, frente ao Decreto-Lei nº 1.804/80 (BRASIL, 1980), que limitaria a isenção em até $100 (cem dólares), ou o equivalente em outra moeda, desde que o destinatário fosse pessoa física.

Cabe relatar que tem sido noticiado na mídia, inclusive, decisões judiciais que encontraram guarida nessa tese. Nesse sentido, o sítio eletrônico Consultor Jurídico identificou quatro ações, nas quais sentenças ampliaram a isenção para cem dólares (RECEITA, 2014).

Diante desta crise de incerteza, a Receita Federal se manifestou em Nota Técnica, na qual reafirmou a validade dos aludidos atos administrativos (BRASIL, 2014).

Neste panorama de insegurança jurídica e na falta de texto jurídicos que esclareçam a celeuma, ressai a necessidade de se determinar qual, de fato, é o limite da isenção do imposto de importação no que tange às remessas de pequeno valor.

1. ASPECTOS GERAIS DO IMPOSTO DE IMPORTAÇÃO E DA ISENÇÃO

O imposto de importação, previsto no art. 153, I, da Constituição Federal, tem como objeto e fato gerador a entrada de produtos estrangeiros no Brasil, ainda que o aspecto temporal deste último seja apurado com o da declaração de importação (ALEXANDRE, 2014, p. 543), possuindo caráter marcadamente extrafiscal, o que, nas palavras de Ricardo Alexandre, significa que:

(...) seu principal objetivo não é carrear recursos para os cofres públicos federais, mas sim servir como mecanismo de controle sobre as importações, podendo ser utilizado, por exemplo, como instrumento de planejamento de terminado setor da indústria nacional que esteja sofrendo dificuldades em face da concorrência de produtos similares estrangeiros (2014, p. 542).

Outrossim, segundo Harada:

Como imposto de caráter regulatório da economia, a faculdade de o Executivo alterar sua alíquota há de fundar-se em motivação que harmonize com a norma do art. 174 da CF, que confere ao Estado o papel de agente normativo e regulador da atividade econômica (2011, p. 394).

Em outras palavras, por conta do seu caráter extrafiscal, ou seja, regulatório da economia, a Constituição, por força do §1º, do seu art. 153, excepcionou o princípio da legalidade tributária e possibilitou ao Poder Executivo alterar sua alíquota por meio de atos administrativos.

A isenção, por sua vez, é “uma mera dispensa legal de pagamento de tributo devido” (SABBAG, 2011, p. 892), vale dizer, isentar significa que, não obstante a ocorrência do fato gerador em uma determinada situação e da consequente incidência do tributo, o legislador escolheu dispensar o pagamento deste (hipótese de exclusão do crédito tributário, portanto).

Outrossim, conforme o comando do §6º, do art. 50, da CF, a isenção apenas poderá ser dada através de lei específica, a ser elaborada pelo ente instituidor do tributo, dessa forma, submetendo-se ao princípio da legalidade.

A isenção pode ser de caráter geral ou de caráter individual, será do primeiro caso o benefício atinja a generalidade dos sujeitos passivos, sendo prescindível a comprovação de quaisquer requisitos pessoais especiais (ALEXANDRE, 2014, p. 285).

No entanto, será individual nos casos em que a lei restringir a abrangência dos benefícios às pessoas que preenchiam requisitos específicos, sendo necessário, assim, requerimento administrativo, no qual se comprove o preenchimento dos pressupostos legais (ALEXANDRE, 2014, p. 285).

1.1  O REGIME DE TRIBUTAÇÃO SIMPLIFICADA DO IMPOSTO DE IMPORTAÇÃO

O Decreto-Lei nº 1.804/80 institui o regime de tributação simplificada para a cobrança do imposto de importação incidente sobre bens contidos em remessas postais internacionais (art. 1º, caput).

De acordo com Leandro Paulsen e José de Melo:

Os bens objeto de remessa postal ou de encomenda aérea internacional sujeitam-se, quando de valor até $3.000,00 ao Regime de Tributação Simplificada – RTS, instituído pelo DL 1.804/1980 e regulamentado pela Portaria MF 156/1999 e pela IN SRF/1999. Aplica-se ao destinatário pessoa física ou jurídica (2015, p. 40).

Basicamente, a disciplina deste regime está estabelecida em seu art. 2º, in litteris:

Art. 2º O Ministério da Fazenda, relativamente ao regime de que trata o art. 1º deste Decreto-Lei, estabelecerá a classificação genérica e fixará as alíquotas especiais a que se refere o § 2º do artigo 1º, bem como poderá: 

I - dispor sobre normas, métodos e padrões específicos de valoração aduaneira dos bens contidos em remessas postais internacionais; 

II - dispor sobre a isenção do imposto de importação dos bens contidos em remessas de valor até cem dólares norte-americanos, ou o equivalente em outras moedas, quando destinados a pessoas físicas. (BRASIL, 1980).

Destarte, da forma como se vem interpretando, o Decreto-Lei, basicamente, reenvia a matéria ao Ministério da Fazenda, o qual deverá, de fato, instituir o regime simplificado específico às remessas postais internacionais, e dispor sobre a isenção do imposto de importação, porém, tendo lhe sido estabelecidas restrições quanto a este último aspecto, quais sejam: a) a isenção só poderá incidir sobre remessas até cem dólares norte-americanos, ou o equivalente em outras moedas; e b) quando as remessas foram destinadas a pessoas físicas.

Fazendo uso dessa faculdade, o Ministério da Fazenda (MF) editou a Portaria nº 156/1999, que em síntese, em seu art. 1º, instituiu o regime de tributação simplificado, para as remessas postais ou encomendas aéreas até o valor de $3.000 (três mil dólares), ou o equivalente em outra moeda, e no parágrafo 2º, deste mesmo artigo, criou a isenção de até $50 (cinquenta dólares norte-americanos), ou o equivalente em outra moeda, nas remessas de pessoa física para pessoa física.

Nessa esteira, a Instrução Normativa (IN) nº 96/99, da Secretaria da Receita Federal (SRF), apenas repetiu em seu art. 2º, §2º, o que já dispôs a Portaria do MF sobre a isenção das remessas de pequeno valor.

Não é outra a interpretação da doutrina acerca dos dispositivos citados:

(...) Remessas ou encomendas de até US$ 50,00 (cinquenta dólares), que tenham como o remetente e como destinatário pessoas físicas, são isentas do Imposto de Importação, nos termos do art. 1º, §2º, da Portaria MF 156/99 (PAULSEN e MELO, 2015, p. 40).

1.2  A RECEPÇÃO DO DECRETO-LEI Nº 1.804/80 PELA CONSTITUIÇÃO DE 1988

De acordo com a doutrina de Gilmar Mendes (2010, p. 279), em relação às normas anteriores à Constituição se adota a teoria da recepção, pela qual, se houver compatibilidade material, a norma anterior é pela Constituição nova recepcionada. Caso contrário, ocorre a revogação e não a inconstitucionalidade superveniente.

Tendo em vista que o Decreto-Lei nº 1.804/80 é anterior à Constituição de 1988, não se pode crer que tenha sido recepcionado por esta, ao menos no que tange ao seu art. 2º, inc. II, caso se entenda que o sentido dele foi de outorgar ao Ministério da Fazenda a criação de uma isenção, como sustentou a Receita Federal em sua Nota Técnica, litteris:

Dessa forma, o que fez o Decreto 1.804/80 foi delegar ao Ministro da Fazenda a faculdade de dispor sobre a isenção em remessas entre pessoas físicas da maneira que melhor convier aos interesses da Fazenda Nacional e da economia do país. Ao fixar o valor em US$ 50,00, respeitou-se o teto estabelecido pela Lei, que é de cem dólares dos Estados Unidos da América ou o equivalente em outra moeda, o qual não deve ser confundido com o valor da própria isenção. (BRASIL, 2014).

Eis que, neste caso, o Decreto-Lei possuiria em si uma delegação legislativa para o Poder Executivo, mais especificamente, para o Ministério da Fazenda, acerca da competência da criação de isenção nas remessas internacionais que é contraditória à regra  do §6º, do art. 50, da Constituição, a qual reserva à lei a criação de quaisquer isenção.

E que não se diga que o caráter extrafiscal que ressalva o princípio da legalidade na alteração da alíquota do Imposto de Importação permitiria a isenção sem fundamento na lei, eis que seria possível ato administrativo que reduzisse a alíquota a zero.

A natureza jurídica entre isenção e alíquota zero não permitiria tal interpretação, não foi outra a conclusão de um estudo específico sobre a matéria:

Pelos apontamentos anteriores, conclui-se que, na isenção tributária, não há á incidência da norma de tributação, em virtude da prévia incidência de norma isentiva, de natureza autônoma, que torna insuficiente o suporte fático da norma de tributação, evitando, portanto, o surgimento do fato jurídico tributário. A norma de isenção, por ter suporte fático e preceitos próprios, dever ser considerada norma jurídica autônoma. Tal norma possui caráter de norma permissiva (exceção à norma geral de tributação). Assim, sob o ponto de vista lógico-formal, a sua incidência afasta a incidência da norma geral de tributação. Sob a ótica da teoria do fato jurídico, significa dizer que o suporte fático da norma de tributação tornar-se insuficiente com a incidência prévia da norma isentiva, afastando, deste modo, a incidência da norma de tributação.

Por sua vez, na situação de alíquota zero, há incompletude da própria norma de tributação em decorrência da nulificação do critério quantitativo do seu consequente, não tendo, assim, condições de incidir sobre o suporte fático nela previsto. Assim, não há incidência da norma de tributação, porque esta, por ser incompleta, jamais terá a possibilidade de incidir (= eficácia normativa). Destarte, quando o legislador nulifica a alíquota, a norma de tributação se torna incompleta, uma vez que o seu preceito determinará um nada. Por conseguinte, ainda que o fato “X”, descrito na hipótese normativa, ocorra no mundo dos fatos, ele não ingressa no mundo jurídico, por não se transformar em fato jurídico. Ademais, como visto, a norma incompleta é o mesmo que falta de norma (BRITO,  2013).

De fato, pelo sentido literal, não há escapatória, o Decreto-Lei em epígrafe não foi recepcionado e estaria, assim, revogado. É possível, entretanto, salvar o Decreto-Lei interpretando-o de outra forma?

Penso que sim.

No caso em tela, partindo da intepretação sistemática, lendo o Decreto-Lei a partir da Constituição e lembrando ainda que o próprio caráter extrafiscal do imposto de importação denota a finalidade de regulamentar o mercado e não meramente o intuito arrecadatório do Estado, é possível crer que no momento que o Decreto-Lei  dispõe sobre a isenção do imposto de importação dos bens contidos em remessas de valor até cem dólares norte-americanos, ou o equivalente em outras moedas, quando destinados a pessoas físicas, está, em verdade, determinando que o Ministério da Fazenda deve observar em suas portarias a isenção de até cem dólares norte-americanos e não meramente escolher, por oportunidade e conveniência, uma isenção nesse limite.

“Dispor”, nesse sentido, seria na acepção de “pôr de acordo”, não tendo sido recepcionada a acepção de dispor como “estabelecer” – na prática, essa seria a única forma de interpretar o dispositivo conforme a Constituição. Tratar-se-ia de uma obrigação de repetição, apenas com o fim de dar fiel execução ao Decreto-Lei.

Adotando este mesmo sentido ao Decreto-Lei, assim estabeleceu o seguinte precedente do Tribunal Regional Federal da 4ª Região: “Conforme disposto no Decreto-Lei nº 1.804/80, art. 2º, II, as remessas de até cem dólares, quando destinadas a pessoas físicas, são isentas do Imposto de Importação.” (BRASIL, 2010). 

Como se vê, esta interpretação não-literal atende inclusive ao princípio da proporcionalidade e da própria função do imposto de importação, eis que, se, por um lado, fortalece o princípio da legitimidade da leis, por outro, não impede a Administração Pública de proteger o mercado interno de produtos estrangeiros e ao mesmo tempo não onerar demasiadamente o contribuinte, tendo-se em vista o razoável e modesto limite de até $100, ou o equivalente disto em outra moeda.

Ademais, atende muito mais ao princípio jurídico do diálogo das fontes uma mudança de interpretação da lei, por mais que minimamente contrarie o seu sentido literal, do que a revogação pura e simples desta (ou a não recepção, como no caso em tela).

1.2 LEGALIDADE DA PORTARIA MF Nº 196/99 E DA INSTRUÇÃO NORMATIVA 96/99 

Partindo-se da noção de que o Decreto-Lei nº 1.804/80 estabeleceu uma isenção e não uma delegação legislativa ao Poder Executivo (posicionamento que se adota neste trabalho), não é necessária uma análise aprofundada dos citados atos administrativos, para se saber que eles são contra legem, uma vez que afrontaram diretamente o inc. II, do art. 2º, do Decreto-Lei em comento.

Com efeito, se de um lado tais atos administrativos impuseram uma isenção menor que o Decreto-Lei, isto é, adotaram $50 ao invés $100, de outro lado, também restringiram mais ainda o benefício, versando que só poderia ser utilizado quando a remessa fosse feita de pessoa física para pessoa física e não quando enviado para pessoa física, sem necessidade de ser endereçado por pessoa física como determinado no Decreto-Lei.

Nesse sentido, o Tribunal Regional da 4ª Região também decidiu que:

1. (...)

2. A Portaria MF 156/99 e a IN 096/99, ao exigir que o remetente e o destinatário sejam pessoas físicas, restringiram o disposto no Decreto-Lei nº 1.804/80.

3. Não pode a autoridade administrativa, por intermédio de ato administrativo, ainda que normativo (portaria), extrapolar os limites claramente estabelecidos em lei, pois está vinculada ao princípio da legalidade. (BRASIL, 2010).

Seriam, nessa hipótese, portanto, atos administrativos ilegais, porquanto contrariaram a norma material em que tentaram se fundar. Não é outro o entendimento da Suprema Corte:

EMENTA AGRAVO REGIMENTAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. 1º, 2º E 3º DA RESOLUÇÃO Nº 102/2007 DO SECRETÁRIO DE ESTADO DA AGRICULTURA E DO ABASTECIMENTO DO ESTADO DO PARANÁ. FUNDAMENTO EM LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. NATUREZA REGULAMENTAR. ATO SECUNDÁRIO. CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE. INVIABILIDADE. 1. Decisão denegatória de seguimento de ação direta de inconstitucionalidade por manifesto descabimento. 2. Segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, somente os atos normativos qualificados como essencialmente primários ou autônomos expõem-se ao controle abstrato de constitucionalidade. Precedido o conteúdo do ato normativo atacado por legislação infraconstitucional que lhe dá amparo material, a evidenciar sua natureza de ato regulamentar secundário, inviável a sua impugnação pela via da ação direta. Precedentes. Agravo regimental conhecido e não provido.
(ADI 4095 AgR, Relator(a):  Min. ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 16/10/2014, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-218 DIVULG 05-11-2014 PUBLIC 06-11-2014) 

Caso, entretanto, se considere, não ter sido recepcionado pela Constituição de 1988 (posição a qual o presente artigo refuta), o inc. II, do art. 2º, do Decreto-Lei nº 1.804/90, necessário pensar se ele teria vida própria, de acordo com o ordenamento jurídico brasileiro em vigor.

Sobre o tema, André Ramos Tavares ensina que:

Apenas o Poder Legislativo é que goza da faculdade de criar normas jurídicas que inovem originariamente o sistema jurídico nacional. É isso que distingue a competência legislativa da mera competência regulamentar.

As normas regulamentares se inserem na competência privativa dos Chefes do Executivo, tendo como finalidade última a instrumentalização dos comandos legais, fornecendo meios materiais adequados a seu cumprimento efetivo. Sua exteriorização dá-se por meio de decreto. (2009, p. 639).

Em outras palavras, está expressamente vedado, com exceção das hipóteses previstas no art. 84, inc. VI, da CF, a figura do Decreto Autônomo no direito pátrio, que significa “(...) a prerrogativa de editar regulamentos como atos primários, diretamente da Constituição (...)” (ALEXANDRINO e PAULO, 2014b, p. 140), apenas sendo permitido decretos para a fiel execução de leis (art. 84, IV, e 87, II, ambos da CF).

As exceções permitidas do Decreto Autônomo são, por sua vez, as seguintes hipóteses: a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; e b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos.

Logo, a partir de uma análise perfunctória, é possível concluir que não se tratariam, caso se entenda que o Decreto-Lei não foi recepcionado, a Portaria do Ministério da Fazenda nº 156/99 e a Instrução Normativa da Receita Federal nº 97/99 de Decretos Autônomos permitidos.

Ademais, como se viu acima, a Constituição (§6º, do art. 50) reservou a criação de isenção expressamente à lei.

Não há, portanto, aqui outra conclusão: a) ou seriam tais atos administrativos inconstitucionais, passíveis de controle de constitucionalidade, inclusive de acordo com o precedente acima colacionado do STF, e, esse caso, não haveria qualquer isenção nas remessas de pequeno valor no que tange ao imposto de importação; b) ou seriam tais atos ilegais (principal tese do presente artigo), tendo em vista que contrariaram o Decreto-Lei, sendo, assim, contra legem.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Diante do que se viu, chega-se a conclusão de que é possível interpretar o Decreto-Lei nº 1.804/80 de acordo com a Constituição Federal, extraindo-se dele que a isenção nas remessas internacionais de pequeno valor para o imposto de importação é atualmente de até $100 (cem dólares americanos), ou o equivalente em outra moeda, desde que enviada para pessoa física.

Ademais, entendeu-se também que a Portaria do Ministério da Fazenda nº 156/99 e a Instrução Normativa da Receita Federal nº 97/99 são ilegais e estão em contrariedade ao precitado pelo Decreto-Lei.

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