RESUMO: O presente estudo tem por objetivo analisar o Sistema de Registro de Preços, à luz da legislação vigente e da doutrina acerca da matéria, buscando investigar os aspectos positivos e negativos desse instrumento inserido no bojo das licitações públicas. O tema mostra-se atual na medida em que o Poder Público é constantemente criticado pela gestão que realiza. O objeto de análise do presente artigo é um dos instrumentos que busca contornar a gestão burocrática, pretendendo harmonizar a eficiência com a legalidade no atendimento as necessidades da Administração e, em última análise, ao próprio interesse público. Nesse trilhar, o SRP busca congregar flexibilidade, simplificação e modernização às contratações públicas, fazendo com que as licitações se desenvolvam de forma mais racional e econômica, sendo extremamente útil a qualquer operador do Direito o entendimento de tal instituto.

Palavras-chave: Licitações. Sistema de Registro de Preços. Princípios Administrativos. Legalidade. Carona. Vantagens e desvantagens.

ABSTRACT: The present study aims to analyze the Price Registration System (SRP) under the perspective of the current legislation and doctrine in order to investigate the pros and cons of this instrument, which represents a core aspect on public bidding. The relevance of this study has lays in the fact that the Government is constantly criticized for its public management. The SRP, which is the object of analysis of this study, is a positive way to improve public management as it intends to harmonize legality and efficiency in order to meet the needs of Public Administration and, ultimately, the public interest itself. The SRP tries to congregate flexibility, simplification and modernization of public procurement, bringing a rational and economical development of the public biding. Understanding the SRG is extremely useful to any Law practitioner.

Keywords: Public bidding. Price Registration System. Public Administration Principles. Legality. Hitchhike. Advantages and disadvantages. 

SUMÁRIO: 1. Introdução. 2. Desenvolvimento. 2.1 Breve Histórico do SRP no Direito. 2.2 Características gerais: conceito, cabimento, sujeitos do SRP, ata do registro e inovações contidas do Decreto 7.892/2013. 2.3 Vantagens e desvantagens do SRP. 3. Conclusão. 4. Referências.

INTRODUÇÃO

Não são raras às vezes em que o Poder Público é criticado pela burocracia e conseqüente ineficiência da gestão que realiza, notadamente quando o assunto diz respeito às suas contratações. Procedimentos licitatórios morosos, engessados e complexos se irradiam por boa parte das repartições públicas, causando prejuízo ao rápido atendimento de suas demandas, o que vem a afetar, em ultima instância, ao próprio atendimento ao interesse dos administrados.

Consoante nos ensina CARVALHO FILHO, a licitação possui natureza jurídica de procedimento administrativo vinculado e tem por escopo selecionar a melhor proposta entre as oferecidas (CARVALHO FILHO, 2013, p. 236). Enquanto procedimento tem se que o certame é um verdadeiro conjunto de atos destinados a um fim consistente na contratação de um determinado bem ou prestação de um serviço. Outrossim, o elemento teleológico em escolher a melhor proposta encontra guarida no pilar da indisponibilidade do interesse público, já que o Administrador é gestor de coisa alheia, sendo a vontade da coletividade satisfeita quando existente a melhor contratação ou, em linguagem mais simples, o atendimento da equação custo-benefício.

Em que pese à boa intenção do Legislador, HERRMANN aponta que após a entrada em vigor da Lei de Licitações, as quantias pagas nas aquisições feitas pela Administração aumentaram entre 10% e 20%, tendo com um dos fatores para tanto o excessivo formalismo e a falta de eficácia no combate a corrupção (HERRMANN, 1999, p.36-37).

Diante disso, no que concernem as contratações feitas pela Administração Pública, temos que o principio da eficiência, embora constitucionalmente garantido, pouco se expressa no dia a dia da práxis administrativa. De fato, a harmonização dos princípios da eficiência e da legalidade não se mostrou das tarefas mais simples.

Se, de um lado, é necessária a observância dos comandos legais de modo a impor a atuação do administrador certos limites ante a indisponibilidade do interesse subjacente, de outro, é não é menos verdade que tais restrições não podem ser de tal monta que comprometam uma gestão mais eficiente. Por tal razão, o SRP fora criado buscando unir simplicidade, flexibilidade e modernização ao agir do Poder Público em termos de Licitações.

Nesse trilhar, o Sistema de Registro de Preços, procedimento inserido no bojo das licitações e objetivando formar um cadastro com produtos registrados disponíveis à Administração, tem sua utilização cada vez mais encorajada pelos doutrinadores e pelos órgãos de controle. Entender o instituto é, com efeito, útil a todo operador do Direito, assim como aos gestores públicos responsáveis pela realização de compras frequentes, dado o viés interdisciplinar que envolve a matéria.

Nessa toada, o instituto jurídico do SRP não é uma nova modalidade de licitação, mas um procedimento de aquisição por meio do qual se objetiva efetuar um cadastro de determinados objetos, os quais ficarão com seus preços registrados para quando for oportuno para a administração serem fornecidos pelos preços e nas condições fixadas na ata de registro de preços. Na definição dada por TORRES, trata-se de um mecanismo para formação de banco de preços de fornecedores (TORRES, 2009, p. 75).

A escolha de tal temática leva em consideração a necessidade de investigar uma ferramenta cada vez mais usada pelos órgãos públicos na aquisição de bens, buscando responder os seguintes questionamentos: em que consiste o SRP? Qual a diferença da sua utilização no bojo das licitações? É vantajoso para a Administração se valer do referido mecanismo? 

Sem a pretensão de esgotar a matéria, o presente artigo se baseou na revisão bibliográfica da doutrina, na legislação reguladora do SRP, bem como na jurisprudência do Tribunal de Contas da União para fazer uma análise geral acerca do supracitado sistema, verificando se a aplicação dele importa em uma atuação administrativa mais eficiente.

Assim, o estudo partirá de uma breve análise histórica do SRP no ordenamento jurídico brasileiro, passando, após isso, pelo entendimento de suas características gerais e as recentes inovações insertas pelo Decreto Federal nº 7.892/13, a fim de apontar as vantagens e desvantagens na adoção de tal sistemática de contratações públicas.

DESENVOLVIMENTO

2.1. Breve Histórico do SRP no Direito Brasileiro

Não obstante ser relacionado à moderna concepção de otimização da máquina pública, o SRP apareceu no ordenamento jurídico brasileiro pela primeira vez há um tempo considerável. Tal fato ocorrera no antigo Código de Contabilidade da União, previsto no Decreto 4.536/22, notadamente em seu art. 52, o qual trazia a possibilidade de existir um cadastramento de empresas na contabilidade dos Ministérios e demais repartições que possuíssem interesse, com o desiderato de fornecer bens passíveis de utilização constante, a partir de preços pré-estabelecidos, válidos pelo prazo mínimo de 04 meses. Vejamos:

Art. 52. Para os fornecimentos ordinarios ás repartições publicas, poderá o Governo estabelecer o regimen de concurrencias permanentes, inscrevendo-se, nas contabilidades dos Ministerios e nas repartições interessadas nos fornecimentos, os nomes dos negociantes que se propuzerem a fornecer os artigos de consumo habitual, com a indicação dos preços offerecidos, qualidade e mais esclarecimentos reputados necessários. 

Por seu turno, com a reforma administrativa implantada inicialmente pelo famigerado Decreto 200/67, apesar de não tratar diretamente do SRP, pode-se afirmar que os princípios informadores do sistema em análise foram, de certo, contemplados por aquele diploma legal. Uma das diretrizes contida no citado, especialmente a do art. 14, pugnava que: “o trabalho administrativo será racionalizado mediante simplificação de processos e supressão de contrôles que se evidenciarem como puramente formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco”.

Posteriormente, com o Decreto Lei nº 2.300/86, estatuto que a época regia as licitações, voltou-se a mencionar o SRP, sendo este, porém, adotado segundo o critério de conveniência e oportunidade do Administrador Público. É o que se extraí do art. 14, inciso II da referida espécie legislativa, in verbis: “Art. 14. As compras, sempre que possível e conveniente, deverão: (...) II – ser processadas através de sistema de registro de preços; (grifos nossos)”.

Ao depois, com a edição do Decreto 449, de 17 de fevereiro de 1992, fora positivado o SIREP – Sistema Integrado de Registro de Preços –, ao qual o gestor deveria observar com o escopo de verificar a compatibilidade da proposta com os preços praticados no mercado.

Com a edição da Lei de Licitações e Contratos – Lei 8.666/93 –, operou-se a revogação do Decreto 2.300/1986 e inovou no sentido de dar o caráter de compulsoriedade para o SRP. Melhor explicando, a partir do momento que se demonstrasse viável sua utilização, os órgãos da administração pública deveriam adotar o procedimento do Sistema de Registro de Preços, previsto no art. 15, II da LLC. O §3º deste dispositivo impôs, de igual modo, a necessidade de regulamentação do procedimento em apreço, o que foi inicialmente realizado pelo Decreto 2.743/1998.

Apesar disso, para alguns doutrinadores, como JACOBY FERNANDES (FERNADES, 2011, p. 74), entende-se que o sistema já poderia ser aplicado com a edição da LLC, sob o fundamento de que o já citado Decreto 449/1992, apesar de incompleto, cumprira com a lacuna existente no atual diploma das licitações até que se editasse novo decreto regulamentador. Além disso, quando do enfrentamento do questionamento acerca da aplicabilidade imediata do SRP, o Superior Tribunal de Justiça, nos autos do RMS nº 15.647/SP, de relatoria da Ministra Eliana Calmon, entendeu pela auto-aplicabilidade do sistema, respeitadas as limitações em normas regionais.

Posteriormente, veio o Decreto 3.931 de 19 de setembro de 2001, revogando o Decreto 2.743/98 e, por fim, recentemente, houve a edição do Decreto nº 7.892 de 23 de janeiro de 2013, atual diploma regulamentador do art. 15 da LLC.

2.2. Características gerais: conceito, cabimento, sujeitos do SRP, ata do registro e inovações contidas do Decreto 7.892/2013.

Necessário relembrar que o Sistema de Registro de Preços não é uma nova forma de modalidade licitatória, mas um procedimento específico que é operacionalizado por meio de duas modalidades já definidas no sistema jurídico pátrio: a concorrência (art. 22, §1º da Lei 8.666/93) ou o pregão (art. 11 da Lei 10.520/02). Sua definição legal está inserta no inciso I do art. 2º do Decreto nº 7.892, sendo um “conjunto de procedimentos para registro formal de preços relativos à prestação de serviços e aquisição de bens, para contratações futuras”.

BANDEIRA DE MELLO conceituou o SRP destacando a importância de sua utilização quando a Administração deseje realizar compras rotineiras de bens padronizados ou na obtenção de serviços (MELLO, 2009, p. 563). Sob outro prisma, JACOBY FERNANDES elabora um conceito para o Sistema, aduzindo que: “é um procedimento especial de licitação que se efetiva por meio de uma concorrência ou pregão sui generis, selecionando a proposta mais vantajosa, com observância do princípio da isonomia, para eventual e futura contratação” (FERNANDES, 2011, p. 31-37). Já JUSTEN FILHO entende que o SRP consubstancia um contrato normativo, o qual decorre de um procedimento específico e que estabelece regras vinculantes para os órgãos da Administração Pública e um particular em relação a obrigações futuras, fixando condições previamente (JUSTEN FILHO, 2005, p. 144).

Analisando a melhor doutrina, temos que os traços distintivos do instituto em apreço são: a especialidade do procedimento, a discricionariedade da Administração para contratar e a busca pela efetivação de uma maior eficiência e celeridade às aquisições públicas. Tais marcas se mostrarão mais evidentes à medida que se avance na analise da Legislação acerca da matéria.

Atual regulamentação possibilita o uso do SRP tanto para aquisição de bens quanto para a contratação de serviços, ainda que o art. 15 da Lei 8.666 não contemple a referida contratação, já se admitia tal situação ainda quando da vigência do Decreto 3.931/01. A título de exemplo, JUSTEN FILHO corrobora que ainda que a LLC só tenha se reportado apenas as compras, o diploma legal não tornou incompatível o SRP para os serviços (JUSTEN FILHO, 2005, p. 148).

Ao nosso entender, a mens legis fora no sentido de imprimir uma maior eficiência na realização das contratações e, não, a de proceder à exclusão do SRP para os serviços. Pensamento contrário implicaria numa verdadeira negação ao princípio da eficiência em favor de uma interpretação literal do dispositivo, quando a regra hermenêutica, em tais casos, impõe ao intérprete que adote uma solução a qual possibilite uma convivência harmônica entre os princípios em aparente colisão.

Outrossim, sobre o dispositivo base do SRP – art. 15 da Lei 8.666 – cumpre mencionar que a expressão “sempre que possível” utilizada no caput revela o caráter cogente da aplicação do sistema. Numa leitura superficial, poder-se-ia questionar o termo “possível” no sentido de indicar a facultatividade do sistema. Acontece que tal verbete não se refere ao mérito do administrador para deliberar se opta ou não pelo SRP, mas para a própria aplicação do SRP ao caso concreto. A bem da verdade, quis o Legislador enfatizar que a Administração Pública deve valer-se do sistema quando perceber que no caso concreto ele poderá ser aplicado, evitando-se, com isso, a adoção inadequada do mesmo (PEREIRA, 2009, p. 138).

Seguindo tal linha de raciocínio, o Decreto 7.892, dispôs em seu art. 3º sobre as hipóteses em que caberá a aplicação do SRP. De pronto, destaca-se que são situações particulares, mas que compõe um rol exaustivo na medida em que, apesar do termo “preferencialmente”, inexistem outras hipóteses na qual o sistema possa ser adequadamente usado (JUSTEN FILHO, 2005, p. 150), sendo, inclusive, tal entendimento já foi aceito pelo TCU no Acórdão 2.392/2006, in verbis:

“(...) 28. Compartilho da opinião de Marçal Justem Filho de que o elenco do art. 2º do regulamento é exaustivo, haja vista ser pouco provável localizar outra alternativa, além das ali existentes, para justificar pertinentemente a adoção do Sistema de Registro de Preços. Acórdão 2392/2006 – Plenário, Min. Rel. Benjamin Zymler” 

O primeiro inciso do art. 3º reporta-se a situação de bens ou serviços os quais são constantemente utilizados e com consumo rápido, demandando uma reposição contínua. Interessante é a observação feita por FERNANDES quanto ao dispositivo em comento, uma vez que ele afirma que “não são as características do bem ou serviço, mas o perfil da Administração que fundamenta a hipótese de contratação freqüente” (FERNANDES, 2011, p. 333). Tal ressalva é importante na medida em que um determinado bem pode ser para um órgão passível de contratação freqüente em virtude das necessidades daquela repartição, enquanto que para outro órgão, aquele bem possui utilização eventual, não havendo necessidade de compras freqüentes.

Aqui já podemos apontar de forma mais clara a vantagem proporcionada. Ora, verificada a necessidade perene do objeto, ao se fazer uso do SRP, tem-se que há uma prontidão de bens já registrados no cadastro, permitindo-se a requisição assim que o órgão possua a necessidade. Caso o órgão fosse se valer de um procedimento licitatório comum, ter-se-ia que adquirir toda a quantidade necessária para atendê-lo por um dado espaço de tempo, causando uma série de custos adicionais como, por exemplo, segurança dos bens adquiridos, acondicionamento, manutenção etc. O sistema, dessa forma, promove uma verdadeira economia em tais custos e dá a Administração uma espécie de estoque mantido pelo fornecedor registrado.

A segunda hipótese posta no artigo em comento indica situações em que é mais benéfico à Administração que o objeto licitado seja entregue de forma parcelada. Existem situações em que, mesmo que o órgão possua conhecimento prévio do quantitativo necessário, o bem ou serviço não deve ser fornecido integralmente. JUSTEN FILHO elucida tal hipótese dando o exemplo no caso de fornecimento de combustível para órgãos públicos de segurança, pois em tal caso, não se sabe o “quanto” nem o “quando” haverá a efetiva utilização do bem em questão (JUSTEN FILHO, 2005, p. 151).

O inciso III do art. 3º do Decreto regulamentador aponta situações que reúnem o interesse de diversos órgãos públicos. Em tal hipótese, podem-se vislumbrar com nitidez os sujeitos do SRP definidos como órgão gerenciador e participante, que serão vistos linhas à frente.

A razão de existir dessa hipótese de cabimento está no fato de que a junção de demandas semelhantes tende a possibilitar um ganho em economia de escala, ou seja, com o aumento das quantidades licitadas, a tendência é a redução dos preços unitários, com a atração de mais licitantes e a conseqüente possibilidade de existirem ofertas mais vantajosas. O que, em nome do dever de eficiência imposto ao Administrador, reforça a idéia de obrigatoriedade do sistema quando ele possa ser aplicado, já que a economia de escala a ser proporcionada implica em uma melhor destinação dos recursos públicos e, em última análise, no atendimento aos princípios da eficiência e da indisponibilidade do interesse público.

A última hipótese para o SRP encerra situação na qual não há como o órgão definir previamente a demanda necessária. A quantidade incerta a ser efetivamente utilizada de um determinado bem pela Administração poderia causar não só carências como também desperdícios. Com tal previsão, o administrador passar a possuir uma ferramenta atrelada à concepção de Just in Time aplicado de forma difundida na esfera privada de contratações. Essa previsão, “sintetiza ponto comum a todas as demais hipóteses” (JUSTEN FILHO, 2005, p. 152). Fazendo uma ressalva nesse ponto quanto à contratação de serviços de natureza continuada, o TCU já decidiu que: 

[...] Reconheceu que os quantitativos dos serviços de natureza continuada devem ser mensurados com antecedência, o que impediria o enquadramento de casos dessa natureza à hipótese prevista no inciso IV do art. 2º do Decreto 3.931/2001. A utilização desse sistema, contudo, pode ser justificada pelas outras hipóteses que ensejam a adoção do sistema de registro de preços, explicitadas nos incisos I, II e III desse mesmo artigo.[...] (Acórdão nº. 1737/2012-Plenário, TC-016.762/2009-6, rel. Min. Ana Arraes, 4.7.2011)

De igual forma, importante mencionar que o critério de licitação deverá ser, via de regra, de menor preço, salvo quando o órgão gerenciador optar motivadamente pelo critério de julgamento técnica e preço, conforme disposto 7º, §1º do Decreto 7.892/2013.

Além disso, quanto aos aspectos procedimentais da licitação, tem-se que a novel legislação estabeleceu a possibilidade de se criar uma espécie de cadastro de reserva em seu art. 11º. A mencionada inovação supera uma dúvida antiga sobre tal possibilidade e prestigia novamente a eficiência, já que sob a égide do diploma anterior não eram raras às vezes em que, dada a impossibilidade superveniente do fornecedor em cumprir com as obrigações registradas, os órgãos licitantes tinham que refazer todo o procedimento. Agora, diante da clareza do comando legal, isso não é mais necessário. Nos dizeres de AGUIAR VIVAS:

“(...) havendo algum obstáculo que impossibilite ao primeiro fornecedor cumprir a obrigação, não será necessária a revogação da ata de registro de preços, o que resultava em efeitos daninhos para o órgão público, já que teria que iniciar todo certame licitatório novamente, o que seria contraproducente e burocrático. Com fulcro no novo Decreto, a Administração poderá se valer do cadastro de reserva e convocar o segundo colocado, desde que este aceite cotar os bens ou serviços com preços iguais ao do licitante vencedor” (VIVAS, 2013).

Quanto aos agentes ou sujeitos que integram o SRP, encontra-se inserta no art. 2º, incisos III, IV e V, a definição legal dos participantes do sistema, são eles: órgão gerenciador, órgão participante e órgão não participante ou também conhecido como carona.

O órgão gerenciador, como a própria nomenclatura sugere, possui funções destinadas ao controle dos procedimentos e administração do sistema, responsabilizando-se pelo regular andamento da licitação uma vez que centraliza as necessidades de outros órgãos. São exemplos de deveres que o sujeito em comento possui, segundo o art. 5º do Decreto 7.892/2013: a) promover atos necessários à instrução processual para a realização do procedimento licitatório, b) realizar a licitação e c) conduzir eventuais renegociações dos preços registrados.

Já o órgão participante possui menos atribuições. Apesar disso, realizando um cotejo entre o atual Decreto regulamentador e o Decreto 3.931/2001, percebe-se que além da manifestação do interesse em aderir à ata do SRP, o participante passou a ter o poder de aplicar sanções ao fornecedor em caso de descumprimento de alguma obrigação contratual. Tal função era exclusiva do órgão gerenciador e, agora, com base no art. 6º, § único, poderá o participante, respeitado o contraditório e a ampla defesa, proceder à aplicação de sanções por inadimplemento do fornecedor.

Por fim, o terceiro sujeito do SRP é o órgão que, totalmente estranho ao certame licitatório, resolve aderir a Ata de Registro de Preços. O referido órgão não participante também denominado carona (regido pelas disposições contidas no art. 22 do Decreto) fora o que recebeu maiores atenções em termos de novidades pela nova legislação, buscando-se positivar as orientações da AGU e do próprio TCU, dada série de questionamentos acerca da legalidade, ou até mesmo da constitucionalidade, desse subprocedimento consistente na adesão posterior a ata. Nas palavras de REIS, o citado contratante pode ser definido como:

“(...) um órgão/entidade da Administração que não participou da licitação para registro de preços, nem como gerenciador, tampouco como participante. Em determinado momento, precisando adquirir um bem ou contratar um serviço comum, a Administração, em estando obrigada a, nos termos do ordenamento jurídico vigente, realizar licitação, poderá evitar esse procedimento aderindo a uma Ata de Registro de Preços que esteja dentro do seu prazo de validade” (REIS, 2013)

Dentre as referidas inovações, temos que para que o carona possa aderir à ata do SRP faz-se necessário não só a anuência do fornecedor, mas também que o órgão gerenciador consinta na adesão. Outras importantes limitações foram impostas pelos §§3º e 4º do art. 22 no sentido de limitar os quantitativos adquiridos pelos órgãos não participantes. “Logo, o quantitativo máximo a ser adquirido por todos os caronas não poderá ser superior a cinco vezes o quantitativo somado de órgãos gerenciador e participante (s)” (VIVAS, 2013).

A medida é vista como salutar pela doutrina uma vez que a utilização ilimitada da figura do carona acabava se tornando uma prática abusiva, tanto que o próprio TCU chegou a impor limites em decisões recentes em casos submetidos ao diploma legal anterior como decisão prolatada no Acórdão 1233/2012 (VIVAS, 2013). Além disso, o §5º do art. 22 impôs que a adesão de órgão não participante só poderá acontecer após a primeira aquisição dos licitantes originários, salvo quando, justificadamente, não houver previsão no edital para compra por parte do órgão gerenciador.

Outro instituto necessário a compreensão do SRP diz respeito à Ata de Registro de Preços. Ela não se consubstancia num contrato propriamente, tão pouco numa ata de licitação na qual se relatam os acontecimentos do certame (FERNANDES, 2011, p.326). Nos termos do art. 2º, inciso II do Decreto 7.892, trata-se de um instrumento vinculativo e obrigacional. É um verdadeiro pacto para futura contratação, verificada a oportunidade e conveniência do órgão público em fazê-la, com condições pré-estabelecidas.

Além disso, a nova regulamentação proibiu a prorrogação excepcional da vigência da ata na forma do art. 12º. Outra vedação diz respeito à impossibilidade de adesão pelos órgãos públicos federais a ata do SRP provenientes de licitações dos Estados, Municípios ou do Distrito Federal, conforme prevê o art. 22, §8º. Tal posicionamento ressalte-se, já era adotado pelo TCU e pela Orientação Normativa nº 21 da AGU, com vistas a privilegiar o princípio da publicidade, vejamos:

É vedada, de acordo com o TCU, a adesão de órgão ou entidade federal à ata de registro de preços promovida por órgão ou entidade estadual ou municipal, tendo em vista a violação ao princípio da publicidade. De acordo com a unidade técnica do Tribunal, “a publicidade de licitações promovidas por entes federais deve ter amplitude nacional, enquanto as licitações estaduais são divulgadas apenas no respectivo âmbito, a adesão de ente federal a ata de registro de preços estadual viola os arts. 3º e 21, I, da Lei 8.666/1993 (...) (TCU, Acórdão n. 3.625/2011, 2ª Câmara, Relator Min. Aroldo Cedraz, DOU de 03/06/2011)

ORIENTAÇÃO NORMATIVA Nº 21: Ementa: "É VEDADA AOS ÓRGÃOS PÚBLICOS FEDERAIS A ADESÃO À ATA DE REGISTRO DE PREÇOS QUANDO A LICITAÇÃO TIVER SIDO REALIZADA PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ESTADUAL, MUNICIPAL OU DO DISTRITO FEDERAL, BEM COMO POR ENTIDADES PARAESTATAIS”

Para JUSTEN FILHO, o registro de preços é “contrato normativo, expressão que indica uma relação jurídica de cunho preliminar e abrangente, que estabelece vínculo jurídico disciplinando o modo de aperfeiçoamento de futuras contratações entre as partes” (JUSTEN FILHO, 2005, p. 161).

Se por um lado a ata obriga o particular a fornecer determinados objetos na forma registrada, por outro, a Administração se compromete em dar ao licitante vencedor do SRP a preferência caso venha demandar o objeto fixado em ata. Para LEÃO a ata é um instrumento unilateral e não um contrato de fornecimento (LEÃO, 1996, p.70), o que a nosso entender mostra-se equivocado já que existe o caráter da bilateralidade só que está só se evidencia quando a Administração necessita demandar o objeto registrado, gerando, dessa forma, obrigações recíprocas entre o fornecedor e o órgão requisitante.

2.3. Vantagens e Desvantagens do SRP

Entendido tais conceitos iniciais, já podemos aprofundar nas vantagens e desvantagens do sistema, tendo como ponto de partida uma característica marcante que é a discricionariedade para contratar. Tal discricionariedade advém do art. 16 do Decreto 7.892/2013, que autoriza o administrador promover nova licitação, se perceber que não é conveniente o uso da Ata de registro de preços. Isso, diga-se de passagem, reforça a idéia de que a ata em si não se equipara a um contrato administrativo de fornecimento. Representa ela, a bem da verdade, mero cadastramento de bens ou serviços, acessíveis a um (uns) determinado (s) órgãos para uso oportuno e caso seja cabível. Apenas com a efetiva solicitação ao fornecedor registrado é que se aperfeiçoa o contrato e serve-se de base para outras marcas importantes do SRP.

Tendo isso em vista, o sistema busca de forma não antes vista encampar o princípio da eficiência dentro da licitação, fornecendo aos administradores um meio hábil ao alcance do melhor custo-benefício. A partir daí decorrem uma série de disposições específicas que tendem a possibilitar que o desiderato do SRP seja cumprido.

É de conhecimento comum que, em diversos de seus dispositivos, a LLC impõe como condição necessária a validade dos procedimentos licitatórios, a previsão de recursos orçamentários, conforme se vê nos arts. 7º, §2º, III (para obras e serviços), 14º (para aquisição de bens) e 38º, caput. Além disso, o art. 167, I e III, dispõe que toda despesa pública conterá a correspondente receita e a Lei Complementar nº 101/2000 proibiu a assunção de dívidas sem que o respectivo orçamento da entidade a respaldasse.

Com relação à disponibilidade financeira, o STJ já possui entendimento sedimentado no sentido de que não é necessária a disposição efetiva dos recursos quando da realização da licitação, mas tão somente que exista orçamento que possibilite o futuro ato de empenho. Segundo a referida Corte, basta que “(...) haja previsão desses recursos na lei orçamentária” – Resp 1.141.021/SP, Rel. Min. Mauro Campbell Marques.

 Em que pese à opinião em contrário de MEIRELLES (MEIRELLES, 2003, p. 153) e MELLO (MELLO, 2009, p. 600), a adjudicação não gera o direito líquido e certo a contratação, podendo a Administração, nos termos do art. 48 da LLC, anular ou revogar o certame desde que devidamente justificado e observado o contraditório e a ampla defesa. O direito a contratação só ocorre com a homologação do ato.

Nesse trilhar, percebe-se que o curso natural da Licitação comum é a assinatura do contrato após as fases de adjudicação e homologação, sendo excepcional os casos de revogação ou decretação de nulidade do procedimento administrativo. Daí a razão de ser necessária a previsão de recursos orçamentários capazes de fazer frente às licitações realizadas pelo órgão, presumindo-se que feito todo o trâmite, o contrato será firmado, gerando obrigações para o Poder Público.

Aqui se mostra evidente a vantagem trazida pelo SRP quando este puder ser aplicado, uma vez que a norma do art. 16 do Decreto, não deixa dúvidas quanto ao poder discricionário do Administrador em contratar o licitante vencedor, ainda que homologado o processo seletivo. O fornecedor melhor colocado passa a ter mera expectativa de direito de contratação. O sistema autoriza faticamente que a melhor proposta, respeitado o prazo de validade da ata do RP, fique aguardando a efetiva disponibilidade financeira para, a juízo de conveniência e oportunidade, realizar-se a contratação dos objetos registrados.

Quanto à questão da otimização da gestão das necessidades públicas, pode-se visualizá-las por dois aspectos: o do atendimento das demandas e o da melhor administração dos estoques.

Quanto ao primeiro viés, tem-se que o SRP possui a capacidade de atender de forma mais célere as demandas dos órgãos que a ele aderirem. A ata, ainda que não seja um contrato, possui a finalidade de garantia quase que imediata de eventual pedido de fornecimento ao Poder Público.

Para LEÃO, “ele agiliza incrivelmente as aquisições na área pública, permitindo que estas sejam efetuadas sem grandes entraves burocráticos” (LEÃO, 2007). Diante da discricionariedade de contratar, pode a licitação no procedimento SRP trabalhar com uma certa margem para determinados itens, sem que isso onere os cofres públicos. Constatada a real necessidade, requisitar-se-á os quantitativos necessários ao atendimento das demandas, sem desperdícios ou escassez.

No que tange à melhor otimização dos estoques, temos que nos conglomerados empresarias modernos, a satisfação das demandas se baseia numa concepção a qual preza pelo menor estoque, mas que ao mesmo tempo seja capaz de suprir as demandas da empresa. Com isso há uma redução dos custos em manutenção dos insumos.

No âmbito privado tal conceito se fundamenta no ideal do Just in Time – JIT – que implica na aquisição de bens apenas quando se mostre a real necessidade. Sobre o JIT, UHLMANN afirma que aquele é uma filosofia gerencial, objetivando eliminar desperdícios e por o produto certo, no local e hora apropriadas (UHLMANN, 1997).

Exemplificando, se uma determinada empresa privada demanda adquirir continuamente material de escritório, ela pode realizar contrato de fornecimento contínuo sem que precise ter um espaço físico para efetuar grandes compras para suprir sua demanda por um longo período. Além dos riscos que tal operação poderia acarretar isso não é uma medida econômica do ponto de vista do custo-benefício.

O mesmo raciocínio pode ser aplicado no setor público quando se analisa as hipóteses de cabimento do sistema. Ora, conforme já fora dito sobre o SRP, tal ferramenta tem o condão de dar uma alternativa a gestão pública que se aproxime dos mecanismos de economia privada. Os bens ou serviços necessários ao funcionamento da máquina pública passam a ser contratados tão só quando da real necessidade de aplicação, anulando-se, praticamente, os custos de estoques e os decorrentes desse.

Adotar o SRP, sobretudo, implica em ter o planejamento como constante na práxis administrativa. Com ele, estimula-se uma nova concepção nas repartições na medida em que as demandas podem ser satisfeitas reduzindo-se significativamente a quantidade de procedimentos licitatórios realizados.

Primeiramente, contudo, exige-se que exista um estudo sobre a necessidade daquele bem ou serviço para o órgão licitante, como, o tempo médio em estoque, características do objeto etc, que deverão ser considerados pelo setor responsável. E, em segundo lugar, reúnem-se num mesmo certame as demandas de vários órgãos, o que tende a baixar o custo global. Quanto a esse aspecto, privilegia-se também o caráter competitivo que deve subsistir nas licitações.

Ora, quanto maior a previsão de valores a ser contratados, maiores as chances de aparecerem uma quantidade significativa de interessados em participar da licitação. O que tende a gerar uma economia de escala. Segundo FERNANDES “a par de exigir competência de gerenciamento, traz a especialização de servidores, economia no preço e melhor controle de qualidade dos produtos” (FERNANDES, 2011, p. 335). Ademais, o próprio Decreto prevê art. 17 a possibilidade revisão dos preços registrados caso fato superveniente venha a implicar em uma discrepância entre os preços praticados no mercado e os constantes na ata.

Relacionadas às vantagens proporcionadas pelo SRP, é certo que o referido sistema não é a cura para todos os males administrativos. Conforme leciona FERNANDES, existem efeitos colaterais em seu uso (FERNANDES, 2011, p. 335). É certo que, dado o caráter inovador do sistema, exige-se uma nova cultura administrativa nos órgãos, com servidores capacitados a implementarem a ótica do planejamento, pilar do SRP. Diz-se isso porque o instituto demanda uma analise ampla de mercado, um conhecimento/estudo prévio do objeto, assim como de sua essencialidade ao funcionamento do órgão. Esses empecilhos são inerentes à própria instalação do sistema, o que pode gerar uma resistência inicial.

JUSTEN FILHO ressalta dois aspectos negativos da aplicação do procedimento, são eles: a obsolescência e a incompletude (JUSTEN FILHO, 2005, p. 147).

O aspecto da obsolescência implicaria na possibilidade de não acompanhamento do preço do produto em relação ao mercado e as demandas do órgão. Contudo, em que pese à opinião do ilustre administrativista, é patente que o Decreto regulamentador impõe o dever do administrador acompanhar os preços registrados e a evolução destes no mercado, consoante se depreende do art. 9º, inciso XI.

Outrossim, existente qualquer discrepância quando se decida adquirir o objeto registrado em ata, pode haver uma renegociação com base nos artigos 17 a 19, ou até mesmo, a realização de uma nova licitação, o que é, de fato, mais um instrumento de promoção da eficiência já que, percebia a desvantagem superveniente em utilizar a ata do RP, é dado ao administrador outros caminhos para o melhor atendimento da equação custo-benefício.

No que concerne a incompletude, a crítica incide sobre os efeitos da padronização. Melhor explicando, quer dizer que ao se realizar um RP, define-se um produto (bem ou serviço) de forma genérica, o que pode não atender a certas demandas específicas do órgão.

Ocorre que, novamente, temos que a crítica não é pertinente, pois o SRP deve ser usado justamente em casos que não sejam específicos. Para as especificidades adote-se uma licitação comum já que o SRP é instrumento de satisfação de demandas rotineiras ou continuas.

Embora como já fora anteriormente frisado no sentido da discricionariedade de contratar ser um aspecto positivo, há também inconveniente gerado por tal característica. Nesse ponto, concorda-se numa possível perda da economia de escala que a incerteza da aquisição efetiva pode ocasionar. Ora, a partir do momento em que não se define uma quantidade mínima a ser adquirida, provavelmente isso irá influenciar o particular licitante quando do oferecimento de sua proposta.

Não havendo uma quantia mínima a ser efetivamente demandada, o provável fornecedor tende a não ter o mesmo ímpeto para concorrência e, em nome da boa e prudente administração e de demandas incertas, pratique apenas um preço médio. Percebe-se, dessa maneira, que a administração poderá não obter a melhor proposta possível, já que o licitante não terá oferecido tudo que poderia.

Lapidar é a lição de JUSTEN FILHO quanto a esse ponto:

“(...) o SRP permite ganhos de escala porque permite a conjugação de necessidades diversas em uma única licitação. Assim, com o aumento das quantidades, há a redução do preço. No entanto, esse ganho de escala é parcialmente neutralizado porque se permite que os quantitativos totais previstos deixem de ser efetivamente contratados. Em outras palavras, o SRP acarreta inevitavelmente a prática de um preço médio. Mais precisamente, o preço total obtido seria inferior ao obtido num SRP se a Administração se valesse de uma licitação única, fixando quantitativos exatos que pretende adquirir”. (JUSTEN FILHO, 2012).

Assim, a discricionariedade em contratar mostra sua faceta negativa, impedindo que se chegue à oferta considerada ótima em face da incerteza da contratação. Para solucionar, ou ao menos minorar os efeitos de tal entrave, seria necessário que a legislação regulamentadora da matéria impusesse a contratação de quantitativos mínimos, o que daria ao pretenso fornecedor licitante a certeza de contratação de parte do objeto licitado.

Contudo, as maiores críticas ao SRP são referentes à figura do carona. Ainda que o novo diploma tenha tido o cuidado de impor uma série de limitações ao subprocedimento de adesão a ata do RP, entende-se que alguns questionamentos formulados ainda sob a égide do diploma anterior – Decreto 3.931/2001 – se aplicam a atual regulamentação. Diz-se isso, principalmente em razão da fundamentação principiológica nas quais tais críticas possuem base.

Para balizarmos devidamente tais questionamentos em face da adesão a ata do RP, optou-se por utilizar as divergências debatidas no Acórdão do TCU nº 1.487/2007 (Processo TC-008.840/2007-3). Essa decisão tomada pela Corte de Contas iniciou com maior profundidade e abordou uma série de aspectos sobre a constitucionalidade e legalidade da figura do carona e a necessidade de limitação das adesões. Além disso, buscando dar legitimidade ao subprocedimento da adesão à ata do RP, o MPOG elaborou um Pedido de Reexame da matéria, embasando-se para tanto nos juristas entusiastas do sistema, o que proporcionou um valoroso enriquecimento ao debate e a decisão supracitada.

Conforme já fora mencionado, o órgão não participante passou a ser tratado mais detalhadamente no novo Decreto, todavia, restará demonstrado que alguns das críticas anteriormente formuladas ainda são pertinentes.

A luz dos princípios que regem a administração pública, tem-se que o primeiro pilar colocado em cheque é o da legalidade. Questiona-se, oportunamente, acerca da própria possibilidade de a adesão do órgão não participante ser válida base no atual ordenamento jurídico.

Para NIEBUHR, não estaria presente o amparo legal desse instituto, pois fora criado via decreto presidencial de forma inovadora e usurpando-se a competência do Poder Legislativo (Apud BINS, 2010). No mesmo trilhar, JUSTEN FILHO afirma que a LLC não facultou a instituição dessa sistemática, que foi introduzida através de decreto (JUSTEN FILHO, 2005, p. 159).

Contraditando os referidos autores, MAGALHÃES defende que a figura do carona tem amparo numa espécie de concepção ampla de legalidade, o que ultrapassaria a idéia da lei em sentido estrito e chegaria à noção de todas as normas jurídicas (MAGALHÃES, 2011).

Entrementes, o que se percebe aqui é uma verdadeira invasão de competência legislativa inscrita na CF/88 sob variados aspectos. Do ponto de vista formal, primeiramente pode-se questionar se é caso de inconstitucionalidade ou de ilegalidade.

Da própria introdução do Decreto 7.892/2013, vê-se que ele fora editado com base no art. 84, inciso IV da CF/88, o qual encerra hipótese de atuação regulamentar do Presidente da República, é o típico caso de Decreto Executivo, o qual segundo MEIRELES “é ato administrativo geral e normativo, expedido privativamente pelo Chefe do Executivo, através de decreto, com o fim de explicar o modo e forma de execução da lei (regulamento de execução) (MEIRELES, 2003, p. 124).

Assim, tal regulamento deve limitar-se a mencionar como, de que maneira a lei deverá ser cumprida, não sendo meio idôneo à criação de direitos ou obrigações, mas apenas detalhar as competências já outorgadas pela Lei. Diferem, e muito, dos chamados decretos autônomos, os quais dispensam a existência de uma lei, já que tem seu fundamento direto na própria Constituição.

Ora, na linha do entendimento já firmado pelo STF, denota-se que na hipótese em que o Decreto extrapole a lei na qual se baseia, estaremos diante de um típico caso de ilegalidade e, não, de inconstitucionalidade, inviabilizando-se de tal forma, o controle abstrato de constitucionalidade. A partir do momento em que o caráter inovador trazido pela existência da figura do carona implica na ordem jurídica, a questão passa a ser referente a um extrapolamento à previsão contida no art. 15 da LCC, por tanto questão afeta a legalidade.

Precisas são as palavras de LENZA no sentido de que: “Quando o regulamento extrapolar a lei padecerá de vício de legalidade, podendo, inclusive, o Congresso Nacional, nos termos do art. 49, V, sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar” (LENZA, 2013, p. 708).

Por outro lado, a inconstitucionalidade da figura da adesão a ata do RP poderia ser embasada na violação ao princípio da obrigatoriedade da licitação. Tal princípio, nos palavras de CARDOZO significa que:

“De forma sintética, podemos defini-lo como sendo aquele que determina como regra o dever jurídico da Administração de celebrar ajustes negociais ou certos atos unilaterais mediante prévio procedimento administrativo que, por meios de critérios preestabelecidos, públicos e isonômicos, possibilite a escolha objetiva da melhor alternativa existente entre as propostas ofertadas pelos interessados” (Apud SERESUELA, 2002).

Com a adesão, em termos práticos, promove-se uma forma não observar esse postulado por meio de decreto regulamentar, criando verdadeira hipótese de dispensa de licitação. Ora, como é lição básica em matéria de contratações públicas, as dispensas de licitação deveriam ser tratadas exclusivamente através da Lei, consoante disposto no art. 2º da LLC.

Por tal razão, NIEBUHR afirmar que:

“a figura do carona é ilegítima, porquanto por meio dele procede-se à contratação direta, sem licitação, fora das hipóteses legais e sem qualquer justificativa, vulnerando o princípio da isonomia, que é o fundamento da exigência constitucional que faz obrigatória a licitação pública” (Apud Bins, 2010)

Em contraponto a tal entendimento, FERNANDES assenta que:

Essa perspectiva procedimental fica ao alcance de formatações de modelos: [...] no primeiro, é possível conceber mais de uma licitação para um só contrato, como na prática se vislumbra com o instituto de uma licitação para um só contrato, como na prática se vislumbra com o instituto da pré-qualificação em que a seleção dos licitantes segue os moldes da concorrência, para só depois licitar-se o objeto, entre os pré-qualificados; no segundo, a figura do carona em registros de preços ou a utilização de licitação por mais de um órgão, como permite o art. 112 da Lei nº 8.666/1993. Desse modo, é juridicamente possível estender a proposta mais vantajosa conquistada pela Administração Pública como amparo a outros contratos. (FERNANDES, 2011, p. 337)

Em linhas gerais, para o supracitado jurista, a CF/88 não impõe a realização de uma licitação para cada contrato a ser firmado pelo Poder Público.

Com a devida vênia a opinião do eminente doutrinador, o que se vislumbra é um verdadeiro esforço retórico para conferir legitimidade à adesão do órgão não participante. Com efeito, não há licitação no subprocedimento da adesão. Há patente descumprimento ao comando constitucional contido no art. 37, XXI da CF/88 na medida em que o aproveitamento da licitação por outrem realizada é forma de se não realizar a própria licitação. Diante de uma verdadeira forma fática de dispensa da licitação, violando-se o supramencionado dispositivo constitucional.

Para FURTADO e VIERA, a possibilidade do administrador aderente desvirtuar a necessidade real do órgão ao objeto registrado em ata tende a implicar numa das distorções mais corriqueiras na aplicação do instituto, exemplificando que:

“Na necessidade de adquirir um bem ou serviço, adere-se as Atas, nas quais o objeto não contempla a real necessidade do órgão interessado, modifica-se o pedido, suas características, suas especificidades, periodicidades, freqüência na execução, prazo de recebimento, quantitativos, métodos, etc. Modifica-se o projeto inicial, visando atender à Ata quando deveria ser o inverso, a Ata poderá ou não atender ao requisitado.” (Apud Xavier, 2012)

De maneira mais contundente, MELO afirma que o carona:

“prestigia a inércia e o comodismo administrativo, uma vez que os órgãos poderão esconder a ausência de planejamento nas contratações, buscando sempre a adesão a Atas de Registro de Preços de outros órgãos que implantaram o Sistema de Registro de Preços.” (MELO, 2009).

Por fim, outro princípio passível de violação quando da prática da adesão por órgão não participante é o da economicidade. Esse está relacionado de maneira intrínseca à obtenção da proposta mais vantajosa. Como o SRP trabalha, em regra, com a licitação do tipo menor preço, tal objetivo ver-se-á atendido quando a Administração Pública tenha o menor custo possível com um determinado objeto licitado, desde que este cumpra com as especificações determinadas no Edital do certame.

Melhor explicando. Tendo como exemplo o caso analisado pelo TCU no Acórdão supramencionado de nº 1.487/07, o cenário de contratação, no qual o licitante vencedor fez sua proposta, poderia aquele fornecedor obter uma renda máxima de 32 milhões. Contudo, com as adesões e novos contratos, a referida proposta passou a gerar uma expectativa de rendimento na ordem de 02 bilhões – cerca de 60 vezes o valor inicialmente previsto.

Nesse caso, percebe-se claramente que o particular obteve um lucro exorbitante à custa da Administração uma vez que, se houvesse previsão de uma demanda inicial maior, a oferta do então licitante tenderia a ser menos onerosa.

Ora, a economia de escala implica em dizer que conforme se aumentam os quantitativos, reduzem-se os custos de aquisição e aumenta-se a possibilidade de melhor oferta. Dessa maneira, na sistemática do carona, os ganhos efetuados com a adesão são transferidos em forma de lucro ao particular, o qual passará a fornecer maiores quantitativos, sem, contudo, promover uma redução nos preços. Ainda que o novo diploma regulamentador tenha limitado os quantitativos passíveis de ser adquiridos através da adesão posterior a ata, permanece a desvantagem em favor da administração uma vez que as limitações positivadas não tem o condão de afastas a perda da economia de escala, no máximo, minimizam-na.

Não bastasse a indefinição da demanda, diante da alhures reportada discricionariedade de contratar, a figura do carona, ainda que limitada na forma dos art. 22 do Decreto 7.892/2013, vulneram significativamente os objetivos pretendidos pelo SRP em termos de economicidade.

CONCLUSÃO

A ineficiência administrativa da gestão pública é um fato praticamente incontroverso. Especialmente quando analisado o sistema de contratações firmadas pelos órgãos públicos, as críticas passam a ter contornos mais expressivos. Não são poucos os obstáculos criados pela Legislação vigente que, sob o páreo da legalidade e da indisponibilidade do interesse público, implicam num atendimento moroso às necessidades dos órgãos públicos e, conseqüentemente, aos interesses da coletividade.

Com efeito, a alteração desse quadro passa por uma série de aspectos, dentre eles a criação de instrumentos legais que importem em maior flexibilidade e simplicidade, contribuindo para que os processos licitatórios se desenvolvam de forma mais rápida e econômica. Diante disso, estimula-se o interesse dos particulares, aumentando-se a competição e as chances de obtenção de propostas mais vantajosas.

Contudo, para tanto, faz-se necessário implantar no setor público, observando-se as devidas particularidades deste, mecanismos próprios de gestão das organizações privadas. Não é salutar, nem atende ao princípio da eficiência, uma Administração Pública que se mostre inerte as necessidades de otimização dos processos gerenciais com foco no resultado, com redução de custos e aumento na qualidade de suas contratações.

Ocorre que as mudanças precisam observar os pilares do Estado de Direito para que a propalada eficiência a ser inserida no bojo das licitações não seja feita “a toque de caixa”, violando a isonomia, a legalidade, a impessoalidade dentre outros princípios da Administração Pública.

Diante disso, o presente estudo buscou analisar Sistema de Registro de Preços, ferramenta que propõe atender as demandas dos órgãos públicos de forma mais célere e econômica. Consubstanciando em um mecanismo para a formação de um banco de fornecedores, o SRP possui a característica especial respeitante à desobrigação em contratar.

Como conseqüência da flexibilidade do instituto em questão, pode-se visualizar uma série de vantagens proporcionadas como, por exemplo, a desnecessidade de orçamento no momento da licitação; a otimização no cumprimento das demandas, com compras no modelo Just in time e o desenvolvimento da cultura do planejamento nas repartições públicas. Tais características importam na adoção de métodos de gestão mais eficientes, típicos das organizações privadas, sem, contudo, perder de vista as limitações impostas pelo regime jurídico administrativo.

Por outro lado, ao se analisar a figura do carona, tem-se que o cenário de otimismo gerado em torno do sistema muda de contornos. Restou demonstrado que a possibilidade de adesão por um órgão não participante, ainda que de forma limitada pela atual legislação, tem o condão de causar efeitos nefastos as vantagens pretendidas com o SRP.

Inicialmente, a figura do carona tem o condão de burlar um dos princípios básicos da Administração que é o da obrigatoriedade de licitar. Trata-se de uma forma de contratação direita (sem licitação, por tanto), com fundamento em decreto regulamentar. Fere-se, outrossim, o princípio da legalidade e tende a perda da economia de escala que o sistema busca proporcionar nas compras públicas.

Ora, o princípio da eficiência não pode ter por escopo a legitimação da figura do órgão não participante, sendo clara a desvantagem que ele proporciona à Administração contratante e os benefícios ao particular que, no fim das contas, acaba recebendo mais do que a previsão inicialmente feita quando da realização do certame.

Numa visão geral, enfim, pode-se concluir que o SRP revela-se um grande mecanismo de otimização das contratações, simplificando e imprimindo melhores resultados às contratações. Compulsório o seu uso, portanto, exige-se a devida justificativa em caso de não utilização. Já o carona, “subprocedimento” do escopo do registro de preços, não se coaduna com os valores base do Estado, além de não proporcionar os melhores ganhos econômicos à Administração.

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