Resumo: Análise sobre a possibilidade ou não da perda do cargo de parlamentares após o trânsito em julgado de sentença penal condenatória. Há grande divergência na doutrina e inclusive na jurisprudência quanto aos efeitos da sentença criminal na vida política de um deputado federal ou senador. A Discussão volta-se à necessidade da declaração ou não pelo Congresso Federal para que o congressista de fato perca o cargo.

Palavras-chave: Condenação com trânsito em julgado; Congressista; Parlamentar; Perda do Cargo.

Introdução 

Este artigo visa analisar o processo de perda do cargo ou função pública de Deputados Federais e Senadores após a condenação com trânsito em julgado por pena privativa de liberdade.

Para tanto, será discutido o âmbito de poderes-deveres constitucionais no qual se encontram os Parlamentares, suas atribuições e prerrogativas públicas para o desempenho satisfatório de suas funções.

Haverá também a diferenciação entre extinção e perda do cargo público, remetendo às hipóteses em que o parlamento meramente as declarará e as que decidirá sobre a perda.

Por fim, o entendimento do Supremo Tribunal Federal no que se refere à perda do cargo diante da condenação com trânsito em julgado e hipóteses de renúncia, suspensão e extinção das imunidades parlamentares.

Contexto Histórico-Político 

Vive-se um período de transições. O cenário político se encontra no centro de grandes discussões, tanto pela revolta da população em virtude dos grandes indícios de corrupção escancarados pela mídia, como pelos próprios Congressistas, que tentam trazer mudanças políticas e eleitorais expressivas para dar uma resposta à insatisfação popular.

A onda de protestos que começou diante do ajuste do preço do transporte público, em 2013, começou a abarcar outros setores. Eventos como a Copa do Mundo e as Olimpíadas, em que houve manifesto gasto do dinheiro público com obras, a elevação da inflação junto com a alta do dólar serviram para alimentar os protestos.

Porém, tais fatos não se mantiveram isolados. Aliado a todas essas crescentes insatisfações por parte do povo, a Polícia Federal e o Ministério Público deram início a uma das maiores investigações da história de nosso país, investigação esta, que foi denominada de Operação Lava-Jato.

Tal operação, cuja deflagração da fase ostensiva foi iniciada em 17 de março de 2014, com o cumprimento de mais de quase duas centenas de mandados de busca e apreensão, prisões temporárias, preventivas e conduções coercitivas,  tem como objetivo apurar um esquema de lavagem de dinheiro, evasão de divisas, associação criminosa, corrupção passiva e ativa, dentre outros, em movimentações que envolvem a Petrobrás, juntamente com as maiores empreiteiras do Brasil. Estima-se que mais de 10 bilhões de reais tenham sido movimentados ilegalmente.

Ocorre que há indícios da participação de vários parlamentares, tendo sido, inclusive, alguns deles, denunciados pelo Procurador Geral da República, por alguns dos delitos acima elencados, dentre eles está o até então presidente da Câmara, Eduardo Cunha. Tal fato não é inédito, haja vista o famigerado processo do “Mensalão”, ocorrido em 2008.

Do Congresso Nacional e suas atribuições 

O Congresso Brasileiro é formado por Deputados Federais e Senadores, num sistema bicameral, composto pela Câmara dos Deputados e do Senado Federal.

A Câmara dos Deputados é composta por 513 Deputados, eleitos pelo povo no sistema proporcional, os Deputados, em tese, representam o povo, e seu número, por Estado, é proporcional à sua população, não podendo ser menor do que 8 (oito), nem maior do que 70 (setenta). O DF e os Territórios, terão um número fixo de 04 (quatro) Deputados.

As eleições para concorrer ao cargo de Deputado Federal ocorrerão a cada 04 (quatro) anos, tendo uma legislatura a mesma duração. Nossos Deputados poderão exercer o mandato desde que maiores de 21 (vinte e um) anos, seja brasileiro, em pleno exercício dos direitos políticos. É necessário também o alistamento eleitoral, filiação partidária e o domicílio eleitoral na circunscrição.

 Já o Senado, é composto por 81 senadores, eleitos pelo povo no sistema majoritário. Há um número fixo de 03 (três) Senadores por Estado. Cada Senador é eleito com 02 (dois) suplentes.

A renovação no Senado não se compõe da mesma forma que na Câmara. Senadores serão eleitos para um mandato de 08 (oito) anos, a cada 04 (quatro), sendo a renovação por 1/3 e 2/3 respectivamente. A idade mínima para que um Senador possa tomar posse, é que ele tenha, 35 anos.

Nossa Carta Maior atribui competências diversas ao Senado e à Câmara, bem como enumerou as matérias que teriam de tratar de maneira conjunta, em seus artigos 48, 49, 50 e 51.

Dentre as competências de nosso Parlamento, podemos citar, dentre outros:

I - resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional;

II - autorizar o Presidente da República a declarar guerra, a celebrar a paz, a permitir que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente, ressalvados os casos previstos em lei complementar;

III - autorizar o Presidente e o Vice-Presidente da República a se ausentarem do País, quando a ausência exceder a quinze dias;

IV - aprovar o estado de defesa e a intervenção federal, autorizar o estado de sítio, ou suspender qualquer uma dessas medidas;

V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa;

VI - mudar temporariamente sua sede;

VII - fixar idêntico subsídio para os Deputados Federais e os Senadores, observado o que dispõem os arts. 37, XI, 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I;  (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 

VIII - fixar os subsídios do Presidente e do Vice-Presidente da República e dos Ministros de Estado, observado o que dispõem os arts. 37, XI, 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 

IX - julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo;

X - fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta;

XI - zelar pela preservação de sua competência legislativa em face da atribuição normativa dos outros Poderes;

XII - apreciar os atos de concessão e renovação de concessão de emissoras de rádio e televisão;

XIII - escolher dois terços dos membros do Tribunal de Contas da União;

XIV - aprovar iniciativas do Poder Executivo referentes a atividades nucleares;

XV - autorizar referendo e convocar plebiscito;

XVI - autorizar, em terras indígenas, a exploração e o aproveitamento de recursos hídricos e a pesquisa e lavra de riquezas minerais;

XVII - aprovar, previamente, a alienação ou concessão de terras públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares.

Além disso, apenas citando questões específicas de cada casa, a Câmara dos Deputados é responsável por julgar as contas do Presidente da República, caso não seja apresentado ao Congresso, no prazo de 60 (sessenta) dias.

Será também, de sua atribuição, autorizar, por dois terços de seus membros, a instauração de processo contra o Presidente e o Vice-Presidente da República e os Ministros de Estado.

Outrossim, para citar também algumas das atribuições do Senado Federal, cabe a ele,  processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República nos crimes de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles, processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal Federal, os membros do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público, o Procurador-Geral da República e o Advogado-Geral da União, nos crimes de responsabilidade. Nesses casos, atuará como presidente do Senado, o Presidente do Supremo Tribunal Federal.

Cabe também, ao Senado Federal, a escolha de Magistrados, nos casos estabelecidos nesta Constituição, dos Ministros do Tribunal de Contas da União, indicados pelo Presidente da República, do Governador de Território,  do Presidente e Diretores do Banco Central, dentre outras autoridades públicas.

Como visto alhures, é grande a responsabilidade de nossos Congressistas, pois tratam de questões de suma importância para o desenvolvimento nacional e político. Salienta-se que as questões trazidas acima não encerram seu rol de atribuições, podendo ser encontradas diversas outras atribuições no texto da Carta Magna.

 Ocorre que para tratar de questões tão específicas e importantes, Deputados e Senadores contam com prerrogativas e incompatibilidades, que visam garantir a plena liberdade no exercício do mandato parlamentar. Não fosse assim, tanta responsabilidade estaria comprometida.

Incompatibilidades e Impedimentos dos Parlamentares Federais 

Como dito, em decorrência de sua nobre função, os parlamentares possuem algumas vedações e impedimentos. Algumas funções lhes são proibidas desde a expedição do diploma, outras se referem à posse. O art. 54 da Constituição da República traz esses impedimentos. Vê-se a seguir.

Aos Senadores e Deputados é vedado, desde a expedição do Diploma, firmar ou manter contrato com pessoa jurídica de direito público, autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista, ou empresa concessionária de serviço público, salvo quando obedecer a cláusulas uniformes. Aceitar ou exercer cargo, função ou emprego remunerado, inclusive os de que sejam demissíveis ad nutum, nas entidades trazidas acima.

É vedado aos Congressistas, desde a posse: ser proprietário, controladores ou diretores de empresa que goze de favor decorrente de contrato com pessoa jurídica de direito público, ou nela exercer função remunerada. Ocupar cargo ou função de que sejam demissíveis ad nutum, nas referidas entidades, patrocinar causas em que sejam interessadas quaisquer dessas pessoas jurídicas, ou ser titular de mais de um cargo ou mandado público eletivo.

Caso descumpram quaisquer das vedações acima listadas, correrão o risco de perder o cargo por decisão de maioria absoluta da casa a qual pertençam.

Não obstante tais vedações, o texto Constitucional traz prerrogativas inerentes à função parlamentar. Trata-se das imunidades material e formal. A primeira refere-se à liberdade de crença, palavra e opinião. Já a segunda está ligada à prisão processual e de procedimentos especiais quanto à julgamento. Vê-se a seguir cada uma delas.

Imunidade Material 

A Imunidade Material, Real ou Substantiva, caracteriza-se pela exclusão da prática de crime, bem como pela exclusão da prática de crime e a inviolabilidade civil referente aos crimes contra a honra. Ou seja, opiniões, palavras e votos dos parlamentares não podem ser usados contra eles em um suposto processo criminal ou civil, desde que guardem relação com o cargo em que ocupem.

Segundo o Supremo Tribunal Federal, “... a inviolabilidade alcança toda a manifestação do congressista onde se possa identificar um laço de implicação recíproca entre o ato praticado, ainda que fora do estrito exercício do mandato, e a qualidade de mandatário político do agente”.

Trata-se de um importante viés democrático, dando a garantia de que o parlamentar jamais poderá ser perseguido ou prejudicado em razão de sua atividade na tribuna, na medida em que lhe é assegurada absoluta independência em suas manifestações de pensamento, de agir e de votar.

Não pode então, ser censurado por não dispor da mesma opinião de outro colega, ou mesmo, por em uma discussão no âmbito de suas manifestações, medir palavras para não ferir a honra de outro parlamentar.

É evidente que se devem evitar abusos, agindo um Deputado ou Senador de maneira temerosa, fora do âmbito de sua função, deve ser tratado como se particular fosse, não incidindo tal prerrogativa.

Fato recente que pode gerar repercussão futuramente, é o fato do Deputado Federal Jair Bolsonaro ter enaltecido em seu voto sobre a admissibilidade ou não do impeachment o militar que supostamente teria torturado a presidente Dilma Rousseff. Tal deputado foi alvo de ações pela Oab, resta saber se o STF entenderá pela imunidade material no caso, o que vem prevalecendo em suas decisões.

Imunidade Formal 

No que tange à Imunidade Formal, Processual ou Adjetiva, há regras sobre a prisão e o processo criminal dos parlamentares. Os parlamentares passam a ter imunidade formal para a prisão, a partir do momento em que são diplomados pela Justiça Eleitoral, portanto, antes mesmo de tomarem posse.

De maneira mais clara, a Imunidade Formal consiste na garantia aos parlamentares de que estes só poderão ser presos em razão de sentença judicial definitiva transitada em julgado, ou cautelarmente, em flagrante, pela prática de crimes inafiançáveis (racismo, crime contra a ordem constitucional e o estado democrático, crimes hediondos, tortura, tráfico de drogas e terrorismo).

Na hipótese acima, de prisão em flagrante, pela prática de crime inafiançável, os autos do processo deverão ser remetidos a casa Parlamentar respectiva, no prazo de 24 horas, para que esta resolva sobre a prisão, pela maioria absoluta de seus membros. Há de se ressaltar, que o texto original da Constituição, previa que essa votação seria secreta, fato que mudou em 2001 com a EC 35/2001.

Portanto, na hipótese da casa, a qual faça parte o Parlamentar, decida pela não manutenção do cárcere, este deverá ser imediatamente relaxado. Deve-se salientar, que essa decisão é política e manifestamente discricionária, não dependendo de ser a prisão ilegal ou não.

Por outro lado, caso reconheça e mantenha a prisão, entende-se majoritariamente que os autos devem ser encaminhados ao STF, que detém a competência para o julgamento dos membros do Congresso. Nesse caso, o STF poderá relaxar a prisão, se a considerar ilegal, converter a prisão em flagrante, em prisão preventiva, ou conceder, de modo fundamentado, a liberdade provisória, com ou sem fiança.

Percebe-se aqui, que diferentemente da discricionariedade presente no caso da decisão da Casa Parlamentar a que pertença o detido, a decisão do STF deve ser devidamente motivada e vinculada, não podendo ir além das três hipóteses mencionadas.

Um fato que foge a regra, deu-se no caso do Senador Delcídio do Amaral, preso em flagrante por crime que a princípio não seria inafiançável (obstrução da justiça), Fazer parte (integrar) crime organizado (da Petrobras – Lei 12.850/13, art. 2º).

Trata-se de delito permanente que autorizaria prisão em flagrante. Ocorre que não há nenhuma vedação legal à fiança, que só se é negada em caso de Crimes Hediondos, Tortura, Tráfico de Drogas, Terrorismo, Racismo e Ação de Grupos Armados contra o regime democrático.

Mas como então teria o Supremo deferido o pedido de prisão preventiva? A interpretação adotada pela 2ª Turma do STF foi a seguinte: crime permanente (fazer parte de organização criminosa) admite o flagrante; os atos imputados a Delcídio são causa de decretação de prisão preventiva (logo, torna o crime inafiançável). O crime permanente, somado ao fato de uma situação de situação de inafiançabilidade (motivo para decretação da preventiva) ensejaria a prisão em flagrante. Estão atendidos os requisitos constitucionais.

Prisão Parlamentar em virtude de sentença judicial transitada em julgado 

Trata-se aqui da única forma cabível de prisão de um congressista, ressalvada a hipótese excepcional da prisão em flagrante por crime inafiançável.

 O tema ganhou repercussão inicialmente com o fatídico julgamento do “mensalão”, e vem novamente a ganhar coro com a eminência de mais um julgamento envolvendo parlamentares denunciados na Operação Lava-Jato. Deve-se analisar tal caso a par da regra constitucional presente no artigo 55 em seu §2º, que trata especificamente da perda do mandato.

Convém lembrar que existem na CF/88 seis formas de perda do mandato, em três delas, o Congresso decidirá sobre a perda, nas outras três, o Congresso apenas as declarará. Segue abaixo a diferença entre elas.

A mesa do Senado ou da Câmara meramente declarará a perda do cargo no caso do Parlamentar deixar de comparecer à terça parte das sessões ordinárias da Casa a que pertencer, no caso de perder ou tiver suspensos seus direitos políticos ou quando decretar a Justiça Eleitoral, nos casos em que a Constituição prevê.

Por outro lado, necessitará da decisão da casa a qual pertença, não se fazendo meramente por declaração, em caso de parlamentar infringir as proibições do art. 54 da CF/88 (hipóteses já tratadas acima, no que tange as vedações parlamentares), ter seu procedimento julgado incompatível com o decoro parlamentar ou sofrer condenação transitada em julgado.

De acordo com este dispositivo, ocorrendo o trânsito em julgado da decisão condenatória, a casa a qual pertence o condenado, decidirá por voto aberto (o voto aberto nesse caso foi uma das recentes alterações constitucionais) e maioria absoluta, mediante provocação da respectiva Mesa ou Partido Político nela representado, se o parlamentar perderá o mandato ou não, assegurada ampla defesa.

Há quem entenda, que a perda do mandato deverá ser automática, pelo simples fato de haver condenação com trânsito em julgado, sendo descabido manter-se diplomado um condenado.

Tal fato, como dito, aconteceu no julgamento da Ação Penal 470 pelo STF (mensalão). O Min. Celso de Mello, em 17.12.2012, proferiu voto, desempatando a questão. O voto do Ministro determinou a aplicação do art. 55 §3º da CF, segundo o qual deverá o Parlamento simplesmente declarar a perda do mandato, e não decidir sobre a sua concretização, afastando, no caso da prisão definitiva, a aplicação do art. 55 §2º, ou seja, a possibilidade da mesa a qual pertença o condenado, decidir sobre a perda ou não do mandato.

Há porém, algumas ressalvas, conforme voto do Nobre Ministro, exposto a seguir: “...todos os condenados por mais de 04 (quatro) anos de reclusão, ou cuja condenação diga respeito a ato de improbidade administrativa – o que ocorre nos crimes contra a administração pública, tais como peculato e corrupção passiva - deve implicar a perda automática dos mandatos eletivos. E, nesse caso a perda deve ocorrer, mesmo nos casos de condenação inferior a quatro anos.

Já quanto aos demais casos, isto é, em condenações por tempo inferior que não tenham relação com a Administração Púbica e por delitos de menor potencial ofensivo, caberá à Câmara, no entendimento do ministro Celso de Mello, deliberar sobre a perda ou não do mandato, conforme previsto no parágrafo 2º do artigo 55 da Constituição Federal.

Deve-se salientar que tal tema, mostra-se ainda extremamente controverso. Isso porque, conforme se observa nos julgados “MS 21.443/DF de 1992” e “RE 179.502 de 1995”, o STF entendia que deveria ser seguida a regra do art. 55 §2º da CF. Tal controvérsia fica evidente inclusive nos números da votação, 5x4, tendo Celso de Mello desempatado o acórdão.

Em seu voto, o ministro ainda ressaltou que não há uma diretriz jurisprudencial da Suprema Corte sobre o tema. Mas é preciso encontrar uma harmonização entre disposições antinômicas contidas na CF/88, como no caso dos artigos 15, inciso III (que prevê a perda dos direitos políticos em caso de condenação criminal transitada em julgado, enquanto durarem os seus efeitos), e do artigo 55, em seus parágrafos 2º e 3º, que prevê a interveniência da respectiva Casa Legislativa, em caso de condenação criminal de seus membros.

Renúncia do cargo por parlamentar submetido a processo que vise ou possa levá-lo à perda do mandato 

Outra situação comum em no ordenamento jurídico brasileiro é o caso de renúncias de parlamentares quando iniciado, ou na iminência do início do processo que pode trazer-lhe a perda do mandato.

Ocorre que há diferença fundamental quanto ao momento da renúncia. Caso esta se dê após o início do processo que pode tirar-lhe o mandato, essa renúncia terá seus efeitos suspensos até as deliberações finais previstas nos §2º e §3º do art. 55. Ocorrendo por fim a decisão pela perda do mandato, o pedido de renúncia deverá ser arquivado, por perda do objeto, ficando assim o candidato condenado, inelegível por 08 (oito) anos subsequentes ao término da legislatura.

A Renúncia e a Suspensão das Imunidades Parlamentares 

Não raro, depara-se com parlamentares que afirmam renunciar às suas imunidades parlamentares para provar algo, ou mesmo para mostrar a população que não tem o que ou do que se esconder. Seria isso possível?

É evidente que não, as imunidades parlamentares são absolutamente irrenunciáveis, exatamente pelo fato de não decorrerem da pessoa que a renuncia, mas sim por serem inerentes ao cargo.

Conforme já assinalou Celso de Mello “o instituto da imunidade parlamentar atua no contexto normativo delineado por nossa Constituição, como condição de garantia de independência do poder legislativo, seu real destinatário, em face dos outros poderes do Estado. Estende-se ao congressista, embora não constitua uma prerrogativa de ordem subjetiva deste. Trata-se de prerrogativa de caráter institucional, inerente ao poder Legislativo (...)”

Há de se ressaltar que essas imunidades não se estendem aos suplentes, a não ser que assumam o cargo ou estejam em seu efetivo exercício.

Haverá, contudo, a suspensão das imunidades quando parlamentares forem investidos nos cargos de Ministros de Estado, Governador de Território, Secretário de Estado, Secretário de Estado, do DF, de Território, de Prefeitura da Capital ou chefe de missão diplomática temporária.

Assim, apesar de não perderem o mandato nesses casos, suas imunidades se encontraram suspensas. No entanto, no que se diz a prerrogativa de foro penal, esta continuará vigente, independente de ter o congressista assumido cargo compatível. Ou seja, apesar de não ter mais a Imunidade Formal e Material, continuará sendo processado perante o Supremo Tribunal Federal.

Conclusão 

A escolha dos representantes populares é um processo vital para a Democracia, bem como para o desenvolvimento sadio da República. Tal processo traz consigo um rol de deveres e responsabilidades públicas, assim como garantias, conhecidas como imunidades parlamentares.

Tais imunidades são inerentes ao cargo ou função exercidas pelos parlamentares. São elas a imunidade material, referente à opinião, voto e direito de expressar-se livremente, sempre no exercício da função.

A outra garantia parlamentar é a imunidade formal, que é o Direito de não ser preso, se não, com sentença transitada em julgado ou em flagrante delito de crime inafiançável.

Ocorre que há discussão doutrinária e jurisprudencial em relação ao caso da perda de mandato de um deputado condenado em definitivo, será esta, automática ou decidida pela mesa do Congresso a qual pertença?

O STF tem decidido pela perda automática, devendo ser apenas declarada pela Mesa a qual pertença o condenado, no caso de crimes com pena superiores à 04 (quatro) anos ou ainda que menores, desde que contra a Administração Pública. Nos casos de condenação por crimes com penas inferiores a 04 (quatro) anos a respectiva mesa decidirá pela perda ou não do cargo, numa decisão discricionária e política.

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