RESUMO: Através do presente trabalho, pretende-se evidenciar a necessidade de modificações nos moldes da Administração Pública atual, de modo a torná-la consoante ao modelo constitucional previsto, obedecendo ao Estado Democrático de Direito e princípios constitucionais da Administração, demonstrando, ainda, a necessidade de sua desburocratização e descentralização, para que se torne mais eficiente. Os conceitos de Estado Democrático de Direito, de princípio da eficiência, assim como de direitos humanos e garantias fundamentais são trabalhados, enquadrando-os no tema abordado. Como método de pesquisa, utilizou-se a bibliográfica, a citar, Jalil Berwig, Maria Denise Abeijon Pereira Gonçalves, José dos Santos Carvalho Filho, João Bosco Medeiros, Hely Lopes Meirelles e Bruno José Ricci Boaventura.

PALAVRAS-CHAVE: Administração pública. Princípio da eficiência. Gestão Pública. Estado democrático de direito.

ABSTRACT: Through this work, the intention is to demonstrate the need of modifications in the actual Public Administration, in a way to make it according to the fixed constitutional model, obeying the Democratic State and the constitutional principles of administration, showing, yet, the need of its debureaucratisation and descentralization, in order to Public Administration become more efficient. The concepts of Democratic State, principle of efficiency, and of human rights and fundamental guarantees are shown, fitting in the addressed issue. As research method, it was used the bibliographic, with authors such as Jalil Berwig, Maria Denise Abeijon Pereira Gonçalves, José dos Santos Carvalho Filho, João Bosco Medeiros, Hely Lopes Meirelles e Bruno José Ricci Boaventura.

KEYWORDS:  Public Administration. Principle  of efficiency. Democratic state.

INTRODUÇÃO

O campo de estudo deste artigo é a Administração Pública, nos moldes do Estado Democrático de Direito, analisada sob o olhar de uma busca de uma Gestão Pública funcional e vertida para o princípio constitucional da eficiência. O trabalho traz, ainda, em sua abordagem, a necessidade da descentralização e desburocratização da gestão, para que, desse modo, alcancem-se os mencionados objetivos da funcionalidade e eficiência.

A importância das pesquisas e tratativas presentes neste artigo pauta-se na tentativa de aquisição e propagação de um conhecimento que possibilite a correta implementação dos moldes previstos constitucionalmente para a matéria, sempre sob o paradigma da eficiência (que lhe é intrínseca) e sob o viés da participação popular como razão constituinte do Estado Democrático de Direito Brasileiro. Por isso a relevância do estudo do tema ora abordado.

Entender e articular o tema de modo a disseminar a ideia constituinte de Gestão Pública, praticando um modelo de eficiência e participação popular que reflita o Estado Democrático de Direito Brasileiro são também alvos do presente trabalho. Sobre o assunto, Hely Lopes Meirelles preceitua:

O estudo da Administração Pública em geral, compreendendo a sua estrutura e as suas atividades, deve partir do conceito de Estado, sobre o qual repousa toda a concepção moderna de organização e funcionamento dos serviços públicos a serem prestados aos administrados (MEIRELLES, 1994, p.55).

Assim, denota-se que o conceito de Estado deve nortear todo e qualquer estudo que se faça acerca da Administração Pública, posto que esta é consectário do modelo de Estado constitucionalmente adotado no Brasil, devendo ser estruturada e organizada sob os mesmos princípios e bases, lastreando-se na concepção atual de funcionamento e organização dos serviços levados pelos administradores aos administrados, garantindo as necessidades e interesses destes.

Deve-se ressaltar que “a concepção atual” na realidade significa a circunstância e realidade social que se observa no povo brasileiro, como um todo e também segregado em grupos, quando se mostrar o caso, com vistas à garantia de suas necessidades e interesses. Ou seja, ora o povo evidenciará uma mentalidade e exigência mais para o lado burocrático da administração, ora um imperativo de democratização, com a descentralização e eficiência como alvo. Não sobram dúvidas de que, atualmente, a sociedade brasileira mostra-se ter evoluído para um momento de necessidade de implementação do modelo de eficiência, funcionalidade e participação popular, tal como há muito já previsto constitucionalmente.

O desafio do presente trabalho é abordar as especificidades do arquétipo constitucional de Gestão Pública, sob o viés dos princípios constitucionais da Administração, assim como de estruturação do Estado Democrático de Direito ora instituído como modelo brasileiro.

A relevância de tanto, conforme outrora dito, importa na real aplicação e implementação do modelo constitucional. Ou seja, este deve sair do âmbito somente teórico, e deve passar a realmente fazer parte da realidade brasileira, na prática efetivamente. Com isso, alcançar-se-á uma administração e organização de estado não só mais eficientes e funcionais, mas também mais próximas das necessidades sociais do povo, levando, consequentemente, a uma melhor qualidade de vida, de maneira indireta.

Com isso em vista, indubitável que quanto mais se aprofunde na matéria, disseminando-a amplamente, mais provável que se alcance o objetivo ora mencionado, com mais excelência e em menor tempo. O tema abordado é trazido com base na pesquisa bibliográfica realizada sobre o assunto, em que se expõe as ideias e teorias dos autores pesquisados, contrapostas entre si, assim como com a opinião e defesa da autora do presente artigo.

Dessa forma, permitir-se-á que os leitores deste trabalho tenham uma visão ampla sobre o assunto, podendo chegar a uma conclusão própria sobre a matéria, que, todavia, culminará no mesmo ponto comum: necessidade da rápida e efetiva implementação de uma administração democrática, sob a orientação de um modelo funcional e de efetividade, conforme previsto na Constituição Federal Brasileira de 1988.

CONCEITOS E APLICAÇÕES

O ser humano, modernamente, tem a proteção, em especial jurídica, da instituição dos direitos humanos e garantias fundamentais. Aqueles ditam que todos os seres humanos nascem livres e iguais em dignidade e em direitos, devendo agir, uns perante os outros, com espírito de fraternidade. São privilégios básicos de todos os seres humanos, englobando direitos civis, políticos, econômicos, sociais, culturais, difusos e assim por diante. Já o tema destas discorre sobre as prerrogativas que o indivíduo tem diante do Estado Constitucional, de modo que os poderes soberanos encontram limitações para o seu agir, não podendo trespassá-las, sob pena de invadir a esfera jurídica do cidadão.

O Estado Democrático de Direito é justamente aquele que preza e se compromete, como basilar de sua atividade, a garantir, através do respeito pelos direitos humanos e pelas garantias fundamentais, a observância das liberdades civis, estabelecendo uma proteção jurídica nesse sentido.

Sobre isso, cumpre, ainda, citar que, ao artigo 1º, da Constituição Federal Brasileira de 1988, dispõe-se que:

A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa, o pluralismo político.

Frisa-se, ademais, que, além do compromisso e alicerces mencionados supra, o mesmo artigo, em seu parágrafo único, prevê que “todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”. Ou seja, o Estado Democrático de Direito, que constitui a República Federativa do Brasil, não só se baseia e se motiva no respeito pelos direitos humanos e garantias fundamentais, com observância das liberdades civis, mas também dita a centralidade da participação popular nas decisões e condução do País.

Assim, emana do povo todo o poder, cujo exercício pode ser feito de forma direta, ou através da eleição de representantes, os quais têm o dever de levar a termo a vontade manifestada pelo povo. Por isso, “democrático”. Nesse sentido, há que se ressaltar que, em sendo o Brasil regido por um Estado Democrático de Direito, é salutar e primário considerar-se que a participação popular na sua condução é medida que se impõe, devendo ser implementada por todos os meios que se fizerem possíveis, seja pela regulamentação e criação de leis, pelo lançamento de políticas públicas, por incentivos governamentais, propagandas, etc.

Neste âmbito, inclui-se também, portanto, consoante o tema ora abordado, a participação do povo na Administração Pública, que deve indicar aos administradores quais são sua necessidades, de modo que as mudanças e implementações públicas sejam no sentido de as satisfazer plenamente, sempre com o fito de alcançar uma gestão mais eficiente e funcional, sob a égide da participação popular, o que, portanto, enquadrar-se-ia no Estado Democrático de Direito que deve sempre ser observado pelo  Brasil.

A diferença entre o mero Estado de Direito para um concreto Estado Democrático de Direito é a previsão de participação popular em todos os atos decisivos no exercício do poder, consoante escreve Carlos Ari Sunfeld: “o mero Estado de Direito decerto controla o poder, e com isso protege os direitos individuais, mas não garante a participação dos destinatários no seu exercício”. (In: Fundamentos do Direito Público. 4ª ed. SP:Malheiros. 2003. p.49).

Dessa forma, o fluxo de diretrizes do Estado passou a não mais ser estritamente burocrática, atingindo o nível democrático que ora se menciona. Neste, as ordens partem de baixo para cima, e não o contrário, como bem discorreu José de Albuquerque Rocha. Isto é, as ordens vêm de baixo, do povo, para cima, poder/representantes políticos também instituídos pelo próprio povo. Observe-se:

Nesse sentido vamos fazer um corte na realidade, isto é, vamos reduzir os inúmeros tipos de organização de poder existentes na realidade, para trabalharmos com apenas dois tipos de organizar o exercício do poder: o burocrático e o democrático. Portanto, para nossos fins, as organizações, do ponto de vista do exercício do poder, ou são burocráticas ou democráticas. As burocracias se caracterizam pelo fato de o poder ser hierarquizado, significando que o exercício do poder está condicionado ao lugar que a pessoa ocupa na organização. Portanto, o poder de mando nas organizações burocráticas decorre do posto que se ocupa nela, de uma relação superior-inferior. Em síntese, a burocracia é o modo de exercício do poder em que este desce dos governantes para os governados, de cima para baixo. As organizações democráticas, ao contrário, se caracterizam pelo fato de o poder derivar da participação política dos interessados na formação dos órgãos de poder, de modo que nem governa o faz em nome de todos, ou da maioria. Em síntese, a democracia é modo de exercício do poder em que este sobe dos governados para os governantes, de baixo para cima (Bobbio). (In: Estudos sobre o Poder Judiciário. São Paulo: Malheiros, 1995. p. 40).

Sob este viés, salienta-se que as diversas divisões na estrutura da administração mostram-se despiciendas e, em verdade, reais obstáculos à implementação do modelo de efetividade e funcionalidade em pauta. Na realidade, para que se atinja mencionado alvo, necessário que se entenda e se instrumentalize a divisão entre o modelo burocrático e o democrático. Obviamente, aquele que vem se perpetuando há longos anos na Administração Pública brasileira é o primeiro, enquanto que o segundo é aquele de que se pretende a instalação, mostrando-se ser a real necessidade dos ora administrados. Para tanto, a participação popular é imprescindível, de forma que as ordens devem vir do povo em direção dos Administradores, os quais, salienta-se, somente ocupam referidos cargos para justamente satisfazerem as necessidades populares.

Nessa linha de raciocínio, mostra-se ultrapassada a antiga visão de que os interesses do Estado se sobrepõem aos da comunidade. Ao contrário, hodiernamente, os direitos fundamentais vêm acima, e sua satisfação deve ser buscada pelo Estado, como foco principal, em detrimento de qualquer outro interesse.

E, com isso, as alterações na configuração e estruturas do aparato estatal devem ocorrer de maneira a que estas tomem a forma disposta pelo Estado Democrático de Direito. Neste âmbito, por conseguinte, entram as modificações na Administração Pública do País, com vistas a se alcançar um modelo funcional de Gestão Pública, sob o paradigma da eficiência, inclusive.

Em relação à aduzida “eficiência”, tem-se que esta faz parte dos princípios norteadores da Administração Pública, estando elencada no rol expresso do artigo 37 (caput), da Constituição Federal. Observe-se:

A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...).

Este princípio foi acrescentado ao rol já existente, através da emenda n. 19 de 1990. Ele trata da busca de resultados mais efetivos, e de forma a se obter menor gasto, seja este econômico ou de tempo. Assim, o princípio da eficiência traduz-se na expectativa da atuação do agente público com o melhor desempenho possível de suas atribuições, de modo a se atingir os melhores resultados. E mais, o princípio em questão também diz respeito à idêntica finalidade no que tange à organização, estruturação, e disciplina da Administração Pública. Isso quer dizer que, não só no “modus operandi” do agente público, mas na própria estruturação da Administração Pública, o princípio da eficiência deve estar presente. Ademais, os gestores públicos devem pautar-se em resultados concretos e efetivos.

Sobre o princípio da eficiência, discorrem os autores Aldemir Berwig e Laís Gasparotto:

A inclusão expressa do princípio da eficiência na Constituição da República faz com que o bom resultado nos serviços e um melhor aproveitamento do dinheiro, sejam condutas exigíveis do administrador pela sociedade. Poderíamos dizer que estabelecido como princípio constitucional, a eficiência passa a se constituir direito subjetivo público do cidadão (BERWIG, Aldemir; e JALIL, Laís Gasparotto, 2016, p. 5). 

Isso significa dizer, portanto, que o princípio da eficiência, levado a valor e importâncias constitucionais, é tanto o fim, como o meio, para que se alcance a Administração Pública merecida e aclamada pela população brasileira. Referido princípio determina que o resultado positivo e de qualidade, assim como o bom aproveitamento dos cofres públicos, sejam aplicados em prol da sociedade em geral, e, especialmente, sejam condutadas exigidas e exigíveis por esta.

Os autores supracitados complementam, ainda, que:

Esse princípio é uma poderosa arma da sociedade no combate a má administração. Ele dá legitimação para o controle do exercício da atividade do agente público, tanto pelo cidadão como pela própria Administração Pública. E este controle, abrange tanto a competência vinculada, como a discricionária dos agentes públicos. Isso porque o objetivo do princípio da eficiência é a própria satisfação do interesse público (BERWIG, Aldemir; e JALIL, Laís Gasparotto, 2016, p. 5).

Nesse sentido, denota-se que o princípio em comento legitima a sociedade a reclamar pelas condutas de responsabilidade da Administração, legitimando aquela, ainda, ao controle que, desde o princípio, fora seu (todo o poder emana do povo), a partir do momento da instituição do Estado Democrático de Direito. O interesse público deve sempre nortear a Administração, e o princípio da eficiência traduz-se no próprio interesse público.

E mais, José Afonso da Silva, inclusive, desenvolve a mesma ideia, sob uma diferente perspectiva:

O princípio da eficiência administrativa consiste na organização racional dos meios e recursos humanos, materiais e institucionais para a prestação de serviços públicos de qualidade em condições econômicas e de igualdade dos consumidores (SILVA, José Afonso da, 2007, p. 342).

Ou seja, o autor trabalha a ideia da eficiência administrativa, menos pelo lado conceitual, e mais para o lado instrumental do assunto, abordando os aspectos práticos de organização e estruturação da Administração, sempre com a finalidade de uma gestão eficiente e funcional, com a participação popular intrínseca de um Estado Democrático de Direito, no qual o Brasil está constitucionalmente inserido.

Para tanto, na busca do referido modelo funcional que abarque o referido princípio, além de todos aqueles outros que também direcionam a Administração Pública, esta deve perfilhar um modelo descentralizado, dentre outras técnicas.

Fica, portanto, evidenciada a necessidade de se abandonar arquétipos de demasiada burocratização e centralização.

Nesse sentido, salienta-se que tal processo pode também ser obtido através da transferência de poder decisório; da autonomia para a escolha dos administradores; da elaboração de legislação referente às competências distribuídas (o que especializa os serviços); da autonomia tributária e financeira, entre outras técnicas e políticas de incentivo. Ou seja, políticas de incentivo, sob a égide de elementos como, especialização, autonomia, profissionalização e planejamento são estratégias de grande valia para a finalidade em debate.

De mais a mais, tem-se que trazer maior efetividade seria garantir a otimização de recursos escassos, em uma clara gestão de resultados. Assim, a administração sob métodos modernos revela-se bastante promissora, permitindo a oferta de melhores serviços, com mais qualidade, menores custos e maior agilidade em sua prestação. Quer dizer que haveria uma aproximação da gestão pública com o modelo utilizado na administração privada, o que, por trazer os consectários referentes a esta, seria responsável por, através da competitividade gerada, levar o gestor a aprimorar os meios utilizados para a produção de resultados eficientes.

Além disso, a atuação do ente descentralizado permite maior e intensa participação da população local, na medida em que facilita os meios de acesso e flexibilidade de gestão, garantindo, portanto, também uma maior adequação ao modelo democrático de direito que atualmente vige no País (Estado Democrático de Direito). Sob este viés, muitas são as vantagens decorrentes da delegação dos deveres da Administração Direta. As delegações, entes da administração indireta, obtêm prerrogativas como:

- receita própria;

- criação por lei específica;

- personalidade jurídica própria;

- cargos criados na forma e por lei específica;

- meios próprios de controle da atividade;

- administração própria;

- órgãos próprios;

- atuação por direito próprio, por força da lei que a cria;

- privilégios administrativos.

Permite-se articular, deste modo, que, com a autonomia que se confere em decorrência da descentralização, consegue-se uma gestão mais efetiva e menos burocrática, seja pelas facilidades acima citadas, como a existência de receita própria e administração própria, que garantem maior liberdade e menor engessamento dos atos praticados, assim como menor dependência do ente delegante, seja pela especialização e mentalidade criadas.

Para a estruturação de uma gestão de resultados, que de fato compreenda os fins almejados, conforme José Matias Pereira (2012. pp. 36/37) bem enfatiza, faz-se necessário um cronograma de ações e alvos, tendo, como principais itens, os seguintes:

- foco nos resultados;

- políticas públicas formuladas a partir de processo de planejamento governamental;

- caráter descentralizado da tomada de decisões;

- flexibilização de recursos com cobrança de responsabilidade de gestores;

- utilização de planejamento estratégico nas organizações públicas e otimização dos processos administrativos;

- mudanças metodológicas no processo de formulação do orçamento público;

- sistemas de informação que forneçam subsídios para a tomada de decisão e mensurem os recursos na obtenção dos resultados (sistemas de apuração de custos);

- sistemas de monitoramento da gestão, prestação de contas e avaliação;

- desenvolvimento de indicadores que permitam medir o impacto da ação governamental e indicar os desvios para introdução de medidas corretivas.

Destarte, extrai-se que, para que se leve a termo o novo modelo de gestão pública, mostra-se imprescindível que se adotem novas tecnologias, assim como condições de trabalho adequadas, a citar as necessárias mudanças culturais, desenvolvimento pessoal dos agentes públicos, planejamento de ações, controle de resultados e, especialmente, a criação de uma mentalidade toda nova.

A esse respeito, pondera Janaína J. Morais:

Na análise de interpretações ao princípio da eficiência surge a ideia de economicidade, esta postura pode ser adotada se considerar como eficiência tão somente a ausência de desperdício de recursos. Tal interpretação deve ser ampliada, tendo em vista que o princípio da eficiência se concretiza quando a ação administrativa atinge materialmente os seus fins lícitos e propiciando ao cidadão satisfação na resolução dos problemas.

Não é suficiente usar com economia, zelo e dedicação os bens e os recursos públicos, mas também se faz necessária a produção de eficácia, ou seja, comprometimento político e institucional com um planejamento competente, ocasionando a obtenção de resultados sociais aspirados pela sociedade, oferecendo serviços de interesse social compatíveis com suas necessidades em extensão, qualidade e custos (MORAIS, Janaina Jacolina, pp. 5/6).

Com a mentalidade, planejamento, estruturação e obtenção de instrumentos e meios adequados, aplicando-se efetivamente o que já está previsto na Emérita Constituição Federal Brasileira, facilmente se alcançará a efetividade e sucesso na Administração, com uma Gestão Pública funcional e eficiente, democraticamente organizada, que se mostrará destaque e exemplo mundiais. Para tanto, não se pode olvidar que, atrelado a isso, os demais princípios norteadores da Administração Pública (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, entre outros) devem sempre trabalhar em conjunto, contribuindo para o fim em questão.

Finalmente, menciona-se a colocação de José Matias Pereira, ponderando sobre a gestão estratégica da administração pública brasileira:

Nesse sentido, entendemos que a construção de um novo modelo de gestão estratégica para a administração pública no Brasil precisa levar em consideração três dimensões: o contexto, a estratégia, o modelo de gestão e a gestão de pessoas. Nesse esforço, é importante não desconsiderar as rápidas mudanças que estão ocorrendo na sociedade, especialmente o nível de cidadania da população brasileira, que exige eficiência, eficácia, efetividade e transparência na aplicação de recursos públicos. Fica evidente, assim, para cumprir o seu papel de forma adequada, que a administração pública precisa criar as condições necessárias para garantir os direitos constitucionais dos cidadãos (PEREIRA, José Matias, 2012, 198/199).

Ou seja, do referido excerto e demais considerações trazidas supra, denota-se que a implementação de um novo modelo de gestão estratégica depende não somente de técnicas e intenção voltadas para esse fim. Mas, em verdade, exige o esforço da aplicação de uma nova gestão pautada e planejada sob a observância de três conjunturas distintas, quais sejam, o contexto, a estratégia, e o modelo de gestão voltada para a gestão de pessoas.

Sobre isso, cumpre destacar que se devem, portanto, observar as necessidades indicadas pelos geridos, sejam aquelas expressas diretamente por estes, como também aquelas depreendidas da análise social realizada no campo de aplicação do projeto a ser implementado. Com isso, alcança-se uma visão ampla e norteadora das atitudes e políticas necessárias para o objetivo em questão. De posse de tais estudos, deve-se projetar uma estratégia que viabilize o melhor caminho a se atingir o objetivo almejado, sob a ótica de uma gestão com o foco em pessoas, e não em procedimentos burocráticos, priorizando, desta feita, a efetividade e funcionalidade, com o fim último de se atender às necessidades sociais e pessoais dos administrados como um todo. Para tanto, deve-se observar a realidade social do povo gerido, a qual já demonstra a exigência de eficiência, eficácia, efetividade e transparência na aplicação de recursos públicos.

Finalmente, em síntese, torna-se evidente a imposição de que a Administração Pública crie as condições que se mostram imperiosas para que justamente os direitos constitucionais dos cidadãos sejam observados, garantidos e aplicados.   

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Observa-se, por fim, que não cabe mais uma Administração Pública burocrática, lenta e centralizada, devendo ela se adequar aos padrões modernos e que atendam às necessidades e a vontade do povo. Para tanto, pode-se utilizar das novas e atuais técnicas e instrumentos, além de planejamento e estruturação próprios, com a delegação e descentralização de funções. Desse modo, a especialização e autonomia também colaborarão para um modelo mais funcional e eficiente.

Além disso, devem-se observar as necessidades e peculiaridades do povo, que detém todo o poder de decisão e que, portanto, devem direcionar os passos e mudanças rumo a uma nova Gestão Pública.

Ou seja, deve-se buscar funcionalidade e eficiência, através de uma gestão de resultados, buscando sempre modernização de equipamentos e técnicas de gestão, aperfeiçoamento de quadro de pessoal e adoção de instrumentos para fiscalizar as ações realizadas, com vistas a se alcançar um resultado menos oneroso, mais eficiente e adequado às necessidades dos cidadãos.

Desse modo, considerando toda a abordagem, esclarecimentos e comentários tecidos ao longo deste trabalho, finaliza-se com a ideia de que a introdução do princípio da eficiência no rol de princípios constitucionais que norteiam a Administração Pública veio a exigir dos administradores da coisa pública uma nova mentalidade e postura, de modo que se tornou indubitável a necessidade de se abandonar o velho modo burocrático de administrar, o qual era responsável por tornar a máquina pública pesada, lenta, cara e ineficaz, e, por outro lado, a de se adotar uma nova administração gerencial, através da qual se atinjam os fins sociais buscados, com o uso de meios mais eficientes e sem desperdício de tempo e de recursos públicos.

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