Resumo: A situação de esgotamento financeiro por que passam os Estados tem demandado dos Gestores uma reavaliação das suas fontes de receitas. Nesse ínterim, buscando potencializar e melhorar o gasto público, surge o debate a respeito da viabilidade jurídica de utilizar os recursos financeiros obtidos com taxas arrecadadas pelo DETRAN. Apurar a (in)existência de vinculação dos recursos financeiros provenientes das taxas arrecadas pelo DETRAN.  Tudo isto, cotejado, em face de decisão do TCE RO que impediu o Governo do Estado de utilizar recursos subutilizados do DETRAN RO.

Abstract: The state of financial exhaustion that the States are going through has demanded from the Managers a reassessment of their sources of income. In the meantime, seeking to boost and improve public spending, the debate arises as to the legal feasibility of using the financial resources obtained with fees collected by Department of Motor Vehicle - DMV. Determine the (in) existence of the linkage of financial resources derived from the fees collected by Department of Motor Vehicle - DMV. All this, collated, in the face of a decision by the TCE RO that prevented the State Government from using underutilized resources of Department of Motor Vehicle - DMV or Rondônia.

Introdução

A finalidade precípua do Estado é alcançar o bem comum da sociedade, por meio da prestação de serviços públicos. Nas palavras de Régis Fernandes de Oliveira e Estevão Hovart “tudo aquilo que incumbe ao Estado prestar, em decorrência de uma decisão política, inserida em norma jurídica, é necessidade pública”[1].

O Prof. Valdecir Pascoal, ao destacar a atividade do Estado, assim o faz[2]:

Em resumo: é tarefa do Estado a realização do bem comum que se concretiza por meio do atendimento das necessidades públicas, como por exemplo: segurança, educação, saúde, previdência, justiça, defesa nacional, emprego, diplomacia, alimentação, habitação, transporte, lazer, etc. (ver. Art.s 3º, 21, 23, 25 e 30 da CF/1988). Para realização dos seus objetivos fundamentais, definidos especialmente em sua Lei Maior, o Estado precisa obter fontes de recursos (extraindo-os da própria sociedade – tributos e contribuições – recorrendo a empréstimos, alienando o seu patrimônio, cobrando pela prestação de serviços, etc.), planejar a aplicação desses recursos por meio do orçamento público e efetivamente realizar o gasto público.

Portanto, no objetivo de alcançar a série de determinações Constitucionais, o Estado depende de assegurar/arrecadar recursos financeiros. Necessita assim de receitas para arcar com a prestação desses serviços. De Plácido e Silva define receitas pública como "o complexo de valores recebidos pelo erário público, sejam provenientes de rendas patrimoniais, sejam resultantes de rendas tributárias, destinados a fazer frente à despesa pública”.[3]

Consoante a doutrina clássica, as receitas podem ser classificadas em 03 (três) espécies: originária, derivada e transferida. Novamente, o Prof. Régis Fernandes é cirúrgico ao especificar cada uma delas[4]:

A receita originária decorre da exploração, pelo Estado, de seus próprios bens ou quando pode exercer atividade sob o que se denomina de direito público disponível. [...] A receita derivada provém do constrangimento sobre o patrimônio do particular. É o tributo. Divide-se ele em imposto, taxa e contribuição de melhoria, podendo, ainda, o Estado cobrar as denominadas contribuições parafiscais, hoje denominadas, sociais ou de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas (ver o art. 149 da CF). [...] Há receitas que denominamos de transferidas, porque, embora provindas do patrimônio do particular (a título de tributo), não são arrecadadas pela entidade política que vai utilizá-las.

Dentro da segunda espécie de receitas (receitas derivada) encontra-se a taxa. A taxa constitui em espécie de tributo “cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição”(Art. 77 do Código Tributário Nacional – CTN).

A taxa “é, assim, tributo cuja exigência é orientada pelo princípio da retributividade, vale dizer, ostenta caráter contraprestacional – paga-se a taxa por ter-se provocado o exercício do poder de política, em razão de ter sido prestado serviço público específico ou divisível ou, ainda, por ter sido serviço dessa natureza colocado à disposição do sujeito passivo”[5].

Portanto, dentro das espécies de exações tributárias, é a taxa uma das modalidades de receitas do Estado para consecução do bem comum.

Nesse contexto, o presente artigo visa a discutir a respeito da (in)existência de vinculação dos recursos financeiros provenientes das taxas, mas em específico, das taxas arrecadas pelos Departamentos Estaduais de Trânsito - DETRAN.

O presente estudo visa a abordar e verificar se os valores arrecadados pela Fazenda Estadual com as taxas cobradas pelo DETRAN são de arrecadação vinculada ou podem ser destinadas a outras ações para consecução do bem comum. É dizer, na hipótese dos valores arrecadados superarem o ônus do custo do serviço, se seria legítimo a utilização desses recursos em outras finalidades públicas.

O estudo tem extrema importância no atual contexto de limitações financeiras por que passam os Estados.

O atual cenário de crise econômica Brasileira é irrefutável. Dos 26 (vinte e seis) Estados e o Distrito Federal, 20 (vinte) deles atrasaram salários dos servidores desde 2015 até o último dia 11.11.2016.[6]Há pelo menos 11 (onze) Estados com pedidos de empréstimos pendentes de apreciação junto ao Tesouro Nacional e pelo menos 03 (três) – Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e Rio Grande do Norte – têm afirmado não ter condições de quitar o 13º salário dos seus funcionários[7].

Neste cenário de penúria financeira, constitui a receita do DETRAN importante fonte de recursos a amparar o pagamento de diversas obrigações e compromissos dos Estados.

Tudo isso problematizado no contexto de limitações que a Corte de Contas do Estado de Rondônia vem sustentando em face do Poder Executivo daquele Estado. Abordará o presente artigo as diretrizes da matéria e o pensamento da consolidada doutrina e jurisprudência nacional.

Do contexto de limitação do Tribunal de Contas do Estado de Rondônia.

O Tribunal de Contas do Estado de Rondônia, analisando lei estadual que efetuava a transferência de recursos arrecadados com taxas pelo DETRAN RO, subutilizados naquela autarquia, para o Tesouro Estadual (fonte 0100)[8], instaurou processo administrativo[9] para apurar a legitimidade de tal ato, bem como, incidentalmente, a (in)constitucionalidade da norma.

A colar do debate a respeito da vigência da Súmula 347 do STF[10], posicionou-se a Corte de Contas Estadual contrário a transferência dos Recursos arrecadados com taxas pelo DETRAN. Sustentou que tal medida violaria,a um só tempo, aLei n° 5.172, de 25 de outubro de 1.966- CTB, a Lei Federal n° 4.320/64 e a Lei Federal n° 101/2000[11].

A despeito de pouco específica a fundamentação da Corte de Contas, fundou a impossibilidade de desvinculação dos recursos extravagantes arrecadados com taxas em dois grupos normativos: o Código de Trânsito Brasileiro - CTB e as Leis Federais Orçamentárias (LC 101/00 e a Lei 4.320/64).

Adentraremos, minudentemente, em cada uma das normas citadas para apurar se, de fato, existe vedação a transferência de receitas arrecadadas com taxas pelo Departamento Estadual de Trânsito.

Indo além, iremos apurar como tem se comportado a jurisprudência nacional ao enfrentar o tema. Por fim, apurar como outras unidades da Federação tem se posicionado quanto aos recursos sobressalentes arrecadados por taxas nos Departamentos de Trânsito Estadual.

Antes, porém, vejamos a distinção entre tributos vinculados e receita tributária vinculada.

Dos Tributos Vinculados e das receitas tributárias vinculadas.

O Legislador Constituinte estabeleceu ao longo do Título VI as espécies de tributos existentes no ordenamento nacional. A colar dos antigos debates doutrinários, atualmente é uníssono o entendimento que os tributos classificam-se em 05 (cinco) espécies[12]:

A controvérsia sobre a classificação dos tributos em espécies fez com que surgissem quatro principais correntes a respeito do assunto: a primeira, dualista, bipartida ou bipartite, que afirma serem espécies tributárias somente os impostos e taxas; a segunda, a tripartida, tricotômica ou tripartite, que divide os tributos em impostos, taxas e contribuições de melhoria; a terceira, a pentapartida ou quinquipartida, que a estes acrescenta os empréstimos compulsórios e as contribuições especiais previstas nos arts. 149 e 149-A da Constituição Federal e a última, a quadripartida, tetrapartida ou tetrapartite, que simplesmente junta todas as contribuições num só grupo, de forma que os tributos seriam impostos, taxas, contribuições e empréstimos compulsórios. ALEXANDRE (2016, p. 17)

Afastando qualquer dúvida a respeito da classificação pentapartida, o Prof. Leandro Paulsen sentencia[13]:

São cinco as espécies tributárias estabelecidas pela Constituição: imposto, taxa, contribuição de melhoria, empréstimo compulsório e a contribuição especial.

Dentro das espécies tributárias existente, temos as taxas. O conceito de taxa resta cristalizado ao longo dos artigos 77 e 78 da Lei Federal nº 5.172/1966 - Código Tributário Nacional - CTN:

Art. 77. As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição.

Parágrafo único. A taxa não pode ter base de cálculo ou fato gerador idênticos aos que correspondam a imposto nem ser calculada em função do capital das empresas.

Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interêsse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de intêresse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. 

Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder.

A doutrina pátria não deixa dúvidas quanto as particularidades que envolvem essa espécie de exação tributária. Como espécie de contraprestação por serviços a taxa é assim diferenciada:

As taxas são tributos cujo fato gerador é configurado por uma atuação estatal específica, referível ao contribuinte, que pode consistir: a) no exercício regular do poder de polícia; ou b) na prestação ao contribuinte, ou colocação à disposição deste, de serviço público específico e divisível (CF, art. 145, II; CTN, art. 77).[14]

Taxa é a espécie de tributo que compreende atividade estatal específica em relação ao contribuinte, em razão da prestação de serviço público específico e divisível ou do poder de polícia estatal.[15]

Pois bem, a Constituição Federal outorga a todos Entes Federados, inclusive os Estados, a competência de instituir e cobrar taxas, verbis:

Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:

I - impostos;

II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição;

III - contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.

Em sendo assim, os Estados, dentro do seu poder de auto organização e auto administração, pode instituir e efetivar a cobrança de taxas. De fato, as Cortes Superiores, em diversos momentos, já se manifestaram quanto a inconstitucionalidade de diversas taxas instituídas pelos diversos Entes Federados[16].

Talvez, aquela decisão que gerou maior repercussão no cenário jurídico nacional, foi o momento em que o Supremo decidiu pela inconstitucionalidade da taxa de iluminação pública. Motivo, inclusive, da edição da Súmula Vinculante nº 41[17].

Efetivamente, o artigo 145, II, CF (supracitado) possui o efeito de autorizar o legislador a vincular atividades do Poder Público ao surgimento da obrigação tributária. Assim, a criação da taxa pressupõe, portanto, atuação administrativa do Estado diretamente relacionada ao contribuinte e indicada pelo legislador como fato gerador da obrigação tributária.

Nos mesmos termos, o renomado Prof. Ricardo Alexandre[18] leciona que “os contornos da definição constitucional deixam claro que as taxas são tributos retributivos ou contraprestacionais, uma vez que não poder ser cobrados sem que o Estado exerça o poder de polícia ou preste ao contribuinte, ou coloque à sua disposição, um serviço público específico ou divisível”.

Mais adiante, o mesmo professor, ao estabelecer a classificação doutrinária dos tributos, esclarece a distinção entre os tributos com hipótese de incidência vinculado dos tributos com arrecadação vinculada. Haveriam parâmetros distintos de classificação: hipótese de incidência vinculada e arrecadação vinculada.

No que toca a classificação quanto a hipótese de incidência, veja a lição do Prof. Ricardo Alexandre:

São vinculados os tributos cujo fato gerador seja um “fato do Estado”, de forma que, para justificar a cobrança, o sujeito ativo precisa realizar uma atividade específica relativa ao sujeito precisa realizar uma atividade específica relativa ao sujeito passivo. São vinculadas, portanto, as taxas e contribuições de melhoria. Nestas, o sujeito ativo precisa realizar uma obra da qual decorra valorização em imóvel dos sujeitos passivos; naquelas é necessária a prestação de um serviço público específico e divisível ou o exercício do poder de polícia.

São não vinculados os tributos que têm por fato gerador um “fato do contribuinte”, são sendo necessário que o Estado desempenhe qualquer atividade específica voltada para o sujeito passivo para legitimar a cobrança. Todos os impostos são não vinculados, uma vez que seus fatos geradores são manifestações de riqueza dos contribuintes (renda, patrimônio, consumo) independentes de atividade estatal.

Portanto, essa classificação toma por pressuposto a vinculação ou não entre o pagamento do tributo e o exercício de uma ação pelo Estado. A correlação direta entre o tributo e o serviço público.

Por outro lado, ao estabelecer a classificação dos tributos de arrecadação vinculada, o Autor já adverte da confusão que não deve se estabelecer entre a vinculação da arrecadação e a vinculação da hipótese de incidências, verbis:

O primeiro ponto importante é não confundir esta classificação com a anterior (quanto ao fato gerador). Lá, o divisor de águas é se a situação definida em lei como necessária e suficiente para o surgimento da obrigação de pagar tributo é uma atividade do Estado ou um fato do contribuinte. Aqui, a preocupação é com a liberdade que o Estado possui para definir a aplicação do produto da arrecadação.

A segunda classificação – destinação da arrecadação – é voltada a verificar as hipóteses em que a receita apurada com o respectivo tributo seja vinculada ou não a certa finalidade. É dizer, o produto da arrecadação com aquela exação tributária estaria comprometida a atender, única e exclusivamente, determinada finalidade prevista em lei.

Veja-se que o Constituinte foi taxativo quanto as hipóteses em que é possível a vinculação da receita de impostos, nos termo do Artigo 167, inciso IV:

Art. 167. São vedados:

...

IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;

Na medida em que doutrinaria e legalmente o imposto é uma espécie de tributo não referenciado[19], como regra, a sua arrecadação deve ser destinada a amparar as atividades necessárias e suficientes a consecução do bem comum, dentro dos limites de repartição constitucional[20].

De outro lado, como regra, inexiste no texto constitucional dispositivo que determine ou limite a determinadas finalidades a destinação das receitas arrecadadas com taxa. Dentro do texto Constitucional, consta apenas uma única hipótese de vinculação de receitas arrecadadas por meio de taxa, é aquela prevista ao longo do Artigo 98, §2º, incluído no texto Constitucional através da Emenda Constitucional nº 45/2004, verbis:

Art. 98. A União, no Distrito Federal e nos Territórios, e os Estados criarão:

[...]                                                                                              

§ 2º As custas e emolumentos serão destinados exclusivamente ao custeio dos serviços afetos às atividades específicas da Justiça. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)

Nesse sentido, leciona ainda o Professor:

As taxas e contribuições de melhoria são tributos de arrecadação não vinculada, salvo as custas e emolumentos (taxas judiciárias, segundo o STF), uma vez que a EC 45/2004 introduziu um §2º ao art. 98 da CF/1988 estipulando que “as custas e emolumentos serão destinados exclusivamente ao custeio dos serviços afetos às atividades específicas da Justiça”.

Em sendo assim, esclarece o Professor que as taxas têm sim hipótese de incidência vinculada, sendo típico tributo vinculado. Por outro lado, a arrecadação de receita da taxa não é vinculada, salvo as custas e emolumentos, consoante comando do Artigo 98, §2º.

Nesse mesmo sentido o Supremo Tribunal Federal entendeu dentro da ADI nº 1.145-6 e no julgamento dos EmDcl no Recurso em mandado de Segurança nº 21.032 MG. Vejamos.

Dentro da ADI nº 1.145-6, o Min. Carlos Veloso reputou inconstitucional a Lei 5.672/92 do Estado da Paraíba, assim ementado, verbis:

Constitucional. Tributário. Custas e Emolumentos: Natureza Jurídica: taxa. Destinação de parte do produto de sua arrecadação a entidade de classe: Caixa de Assistência dos Advogados: Inconstitucionalidade. Lei 5.672 de 1992, do Estado da Paraíba.

No julgado, o Supremo termina por reconhecer que a “Constituição, art. 167, inciso IV, não se refere a tributos, mas a impostos. Sua inaplicabilidade às taxas”. Corolário disso, ressalvados os emolumentos e custas judiciais, não existe determinação do Constituinte quanto a restrição na aplicação dos recursos financeiros arrecadados com essa espécie de exação tributária.

No mesmo sentido, o STF caminhou no julgamento dos EmDcl no Recurso em mandado de Segurança nº 21.032 MG. O Supremo terminou por julgar constitucional o Artigo 113, da Lei 6.763/75 de Minas Gerais que permitia a utilização de arrecadação da taxa de incêndio para outras ações que não aquelas vertidas ao pagamento e custeio do serviço.

Nesse mesmo sentido, o Prof. Roberval Rocha[21] leciona, verbis:

A função econômica precípua das taxas é cobrir razoavelmente os custos pela manutenção dos serviços a ela efeitos. É um instrumento de custeio, em geral parcial, de certas despesas públicas, que o legislador visa repartir entre a universalidade de cidadãos e aqueles que obtêm certas prestações de serviços públicos.

Essa repartição do custo do sérvio é o que fundamenta essa espécie tributária. É ideal que os valores arrecadados pelas taxas sejam utilizados na manutenção dos sérvios a que ela se refere, entretanto, como se trata, via de regra, de uma espécie tributária de arrecadação não vinculada – ou seja,: a utilização do produto de sua arrecadação é discricionária para o Poder Executivo -, nada impede que os recursos sejam utilizados em outras contas orçamentárias.

Fica claro, portanto, através do que prescreve o texto constitucional, bem como das conclusões doutrinárias e jurisprudenciais, que não existe vinculação da receita arrecadada com taxas, podendo o Estado empregá-la segundo a sua decisão política baseada nas carências e nas necessidades mais prementes dos cidadãos.

Continuemos a analisar se (in)existe limitação específica quanto aos recursos arrecadados com as taxas do DETRAN na legislação federal aplicada ao tema. Antes, porém, visitemos interessante decisão do Supremo quanto a proporcionalidade das taxas.

Da Proporcionalidade das Taxas

De fato, compete ressaltar que o STF, em diversos momentos, tem destacado que os valores da taxa tem que guardar correlação com o valor do serviço prestado. Isto é, entende a Corte Maior que os valores arrecadados pelos Entes Federados com a taxa deve ser proporcional ao custo do serviço:

O entendimento aqui firmado já foi alvo de análise deste Supremo Tribunal Federal em várias ocasiões: "Taxa: correspondência entre o valor exigido e o custo da atividade estatal. A taxa, enquanto contraprestação a uma atividade do Poder Público, não pode superar a relação de razoável equivalência que deve existir entre o custo real da atuação estatal referida ao contribuinte e o valor que o Estado pode exigir de cada contribuinte, considerados, para esse efeito, os elementos pertinentes às alíquotas e à base de cálculo fixadas em lei. Se o valor da taxa, no entanto, ultrapassar o custo do serviço prestado ou posto à disposição do contribuinte, dando causa, assim, a uma situação de onerosidade excessiva, que descaracterize essa relação de equivalência entre os fatores referidos (o custo real do serviço, de um lado, e o valor exigido do contribuinte, de outro), configurar-se-á, então, quanto a essa modalidade de tributo, hipótese de ofensa à cláusula vedatória inscrita no art. 150, IV, da CF."[22]

“Taxa de Licença para Localização, Funcionamento e Instalação. Base de cálculo. Número de empregados. Dado insuficiente para aferir o efetivo poder de polícia. Art. 6º da Lei 9.670/1983. Inconstitucionalidade. Jurisprudência pacífica da Corte. A taxa é um tributo contraprestacional (vinculado) usado na remuneração de uma atividade específica, seja serviço ou exercício do poder de polícia e, por isso, não se atém a signos presuntivos de riqueza. As taxas comprometem-se tão somente com o custo do serviço específico e divisível que as motiva, ou com a atividade de polícia desenvolvida. A base de cálculo proposta no art. 6º da Lei 9.670/1983 atinente à taxa de polícia se desvincula do maior ou menor trabalho ou atividade que o poder público se vê obrigado a desempenhar em decorrência da força econômica do contribuinte. O que se leva em conta, pois, não é a efetiva atividade do poder público, mas, simplesmente, um dado objetivo, meramente estimativo ou presuntivo de um ônus à administração pública. No tocante à base de cálculo questionada nos autos, é de se notar que, no RE 88.327/SP, rel. min. Décio Miranda (DJ de 28-9-1979), o Tribunal Pleno já havia assentado a ilegitimidade de taxas cobradas em razão do número de empregados. Essa jurisprudência vem sendo mantida de forma mansa e pacífica.”[23]

No entanto, como pode se apurar nas decisões citadas, em momento algum o Supremo, guardião do texto constitucional, estabeleceu limitação na aplicação dos recursos arrecadados com o pagamento de taxas. Não trouxe vinculação desta receita com a manutenção do serviço por ela relacionado.

Em sendo assim, não existiria, a priori, vedação a utilização do excesso arrecadado ou subutilizado com outras finalidades públicas.

Vejamos se (in) existe alguma limitação ou proibição expressa no Código de Trânsito Brasileiro – CTB, primeiro dos dois conjuntos normativos apontados como violados pelo TCE RO.

Da Inexistência de violação ao CTB.

Ultrapassada a diferenciação entre tributos vinculados e tributos de receitas vinculadas, passemos a verificar a (in)existência de impedimentos eventualmente dispostos no Código de Trânsito Brasileiro – CTB quanto a utilização de recursos financeiros subutilizados arrecadados com as taxas pelo Departamento Estadual de Trânsito – DETRAN em outras ações públicas.

Tal como citado, o CTB prevê, de fato, vinculação de receitas às suas atividades, mas refere-se a aquelas fruto das multas, senão vejamos:

Art. 320. A receita arrecadada com a cobrança das multas de trânsito será aplicada, exclusivamente, em sinalização, engenharia de tráfego, de campo, policiamento, fiscalização e educação de trânsito.

Parágrafo único. O percentual de cinco por cento do valor das multas de trânsito arrecadadas será depositado, mensalmente, na conta de fundo de âmbito nacional destinado à segurança e educação de trânsito.

É dizer, o comando do legislador pátrio dispõe que as receitas arrecadadas com multas de trânsito devem ser aplicadas exclusivamente com as atividades de sinalização, engenharia de tráfego, de campo, policiamento, fiscalização e educação de trânsito.

Destarte, cumpre citar as palavras do Prof Nei Pires Mitidieiro:

“O legislador viário destinou a receita provinda das imposições de multa, careando exclusivamente para a sinalização, engenharia de trânsito (preferimos o termo a tráfego, circulação de veículo em missão de transporte), de campo (i. é, no caso, engenharia viária), policiamento, fiscalização e educação de trânsito, reservando, no parágrafo único cinco por cento do total arrecadado para a formação de fundo de âmbito nacional consagrado especialmente à segurança e à educação de trânsito[24].  (grifo nosso)

No mesmo sentido, igualmente vale a pena mencionar, o entendimento de ARNALDO RIZZARDO que destacou: presentemente há uma destinação específica: serão aplicados os valores na própria melhoria do trânsito, nos setores de sinalização, da engenharia de tráfego, de campo, policiamento, fiscalização e educação de trânsito[25]. (grifo nosso).

Algumas conclusões devem ser estabelecidas.

Primeiro, o dispositivo trata a respeito de multa e não de taxa. É imperioso não confundir penalidade com espécie de tributo: a taxa. Os recursos de receita vinculada previsto no CTB referem-se à multa e não às taxas.

Segundo, mesmo esses recursos – multas – podem ser empregados nas atividades relacionadas às ações de melhoria de trânsito, tais como policiamento.

Portanto, considerando que o CTB trata de multa e não de taxas, não a que se falar em violação das normas de trânsito (Lei Federal nº 9.503, de 23 de setembro de 1997).

Passemos a analisar o complexo de normas orçamentárias.

Da Inexistência de violação à Lei Federal nº 4.320/64 e à Lei Federal nº 101/2000.

As finanças públicas estão regulamentadas, em âmbito constitucional, dentro do Capítulo II, do Título VI, da Constituição Federal, especificadamente, ao longo dos artigos 163 a 169.

Infraconstitucionalmente, duas importantes normas estabelecem regras gerais a respeito das finanças públicas, uma delas, editada antes da Constituição Federal, devidamente recepcionada com status de lei complementar, a Lei nº 4.320/64, e a outra, mais recente e de conhecimento mais difundido no seio da academia jurídica, a Lei Complementar nº 101/2000, denominada de Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF.

Pois bem, a seara das finanças públicas é estudada pelos doutrinadores do direito financeiro.

A par da funda polêmica que reside na nomenclatura usada para intitular esse ramo do direito, no qual, ora alguns utilizam direito financeiro, ora outros utilizam direito orçamentário, reconhecida está a importância no seu estudo e o conhecimento da singularidade dos seus institutos.

Pois bem, a Colenda Corte de Contas de Rondônia fundamentou a impossibilidade de utilização dos recursos subutilizados com as taxas do DETRAN em eventual limitação impostos pelas supracitadas leis orçamentárias federais.

A Lei Federal nº 4.320/64 regulamenta a classificação das receitas segundo as categorias econômicas:

Art. 11 - A receita classificar-se-á nas seguintes categorias econômicas: Receitas Correntes e Receitas de Capital.        (Redação dada pelo Decreto Lei nº 1.939, de 1982)

§ 1º - São Receitas Correntes as receitas tributária, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas Correntes.         (Redação dada pelo Decreto Lei nº 1.939, de 1982)

§ 2º - São Receitas de Capital as provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital e, ainda, o superávit do Orçamento Corrente.

Mais adiante, classifica a taxa como espécie de receita tributária – receita corrente.

Ao regulamentar a respeito da receita e sua arrecadação, estabelece o princípio da unidade de tesouraria, verbis:

Art. 56. O recolhimento de todas as receitas far-se-á em estrita observância ao princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmentação para criação de caixas especiais.

O legislador, textualmente, veda na arrecadação a fragmentação de caixas especiais. Tal premissa só pode ser afastada nas hipóteses de arrecadação vinculadas a fundos, prescrito ao longo do Artigo 71 e ss.

Dessa maneira fica claro que inexiste qualquer previsão ou disposição legal contida na Lei Federal nº 4.320/64 que vincule a arrecadação de taxas do DETRAN a aquela Autarquia. Pelo contrário, obriga o Estado a arrecadar as suas receitas em conta única, tal como as taxas citadas.

A mesma dinâmica estabelece a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, inexistindo vedação específica, tal como tratado no decisum.

Pelo oposto, os dispositivos da LC 101/00 vão enunciar medidas de controle de gasto público, não dispondo expressamente quanto a qualquer limitação da utilização dos recursos subutilizados provindos da arrecadação de taxas do DETRAN.

Conclusão

A aqueles que militam na seara pública, em especial, junto aos sistema de arrecadação e planejamento dos Entes Estaduais, que o montante de receitas arrecadadas com taxas de trânsito alcançam valores significativos.

Apenas a título de ilustração, o DETRAN RO arrecadou, a título de taxas, no exercício de 2016, mais de 172 (cento e setenta e dois) milhões de reais[26]. Isso remontará mais do que o dobro da capacidade de investimento disposta no Projeto de Lei Orçamentária de 2017 – LOA 2017[27].

De outra mão, é sintomático a situação de recessão econômica por que passa o país. Nesse momento é imperioso que o Gestor adote medidas eficazes de gasto público, a fim de atender aos anseios da população.

Como demonstrado, tanto o texto constitucional, quanto o CTB, bem como as leis orçamentárias (Lei Federal nº 4.320/64 e a Lei Federal nº 101/2000) não possuem qualquer vedação na utilização dos recursos que ficarem subutilizados ou não utilizados provenientes da arrecadação das taxas de trânsito.

O texto constitucional tem a mens legis extremamente restrita quanto a vinculação da arrecadação de tributos. Disposições específicas quanto a impostos e ainda, quanto a determinados fundos, bem como da taxas judiciárias e emolumentos, são as únicas hipóteses constitucionais.

Outrossim, o Supremo Tribunal Federal – STF tem jurisprudência consolidada apenas quanto a “proporcionalidade” entre os valores estipulados nas taxas e o custo do serviço, não se referindo em tempo algum quanto a limitação do Estado na utilização em outras finalidades públicas dos recursos que fiquem sem ser utilizados com a arrecadação das referidas taxas. 

Referências

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Pascoal, Valdecir. Direito Financeiro e Controle Externo, 8ª Edição. Editora Elsevier. P. 3.

De Plácido e Silva. Noções de Finanças e Direito Fiscal. Editora Guaíra. P.130.

FERNANDES, Régis Fernandes de Oliveira. Curso de Direito Financeiro. 2ª Edição. Editora Revistas dos Tribunais. P. 105.

Costa, Regina Helena. Curso de Direito Tributário. Saraiva, 2009. P. 115).

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