Resumo: O presente trabalho tem o desiderato de fazer uma exposição geral acerca da possibilidade de o agente político responder por atos de improbidade administrativa, nos termos da Lei n° 8.429/92, abordando as principais controvérsias acerca do tema, principalmente no que diz respeito às posições adotadas pelo Supremo Tribunal Federal e pelo Superior Tribunal de Justiça.

Palavras-chave: Improbidade administrativa. Lei n° 8.429/92. Agente Político.

Sumário: 1. Introdução. 2. A responsabilização dos agentes políticos por atos de improbidade administrativa e a Lei n° 8.429/92. 2.1 As diversas correntes doutrinárias. 2.2 As posições do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça.  3. Conclusão. Referências.

1. INTRODUÇÃO

Conforme ensina Maria Sylvia Zanella Di Pietro[1], a exigência de moralidade ou probidade na Administração Pública não implica somente a necessidade de o agente público agir em observância à lei, devendo também pautar suas condutas em princípios éticos, lealdade e boa-fé.

Nesse sentido, o ato de improbidade administrativa pode ser definido como um ilícito civil-político, possuidor de natureza extrapenal, que vai de encontro aos deveres de honestidade e honradez na administração da coisa pública.  

Nos termos do art. 37, §4°, da Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB/88), os atos de improbidade administrativa implicam a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário.

Em sede infraconstitucional, a principal fonte normativa acerca da improbidade administrativa é a Lei n° 8.429/92, a qual dispõe acerca de quatro categorias de atos de improbidade administrativa, quais sejam: atos de improbidade administrativa que importam enriquecimento ilícito (art. 9°); atos de improbidade administrativa que causam prejuízo ao erário (art. 10); atos de improbidade administrativa decorrentes de concessão ou aplicação indevida de benefício financeiro ou tributário (art. 10-A); atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da Administração Pública (art. 11).

Em relação aos sujeitos ativos do ato de improbidade administrativa, isto é, aqueles que podem praticá-lo, a Lei n° 8.429/92 não se aplica somente ao agente público, mas também ao terceiro que induza, concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta, vide seu art. 3°.

A esse respeito, a aludida lei, em seu art. 2°, aduz que agente público é todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas em seu art. 1°. Como se nota, trata-se de um conceito deveras abrangente, o qual, ao menos a priori, abrange os agentes políticos, os agentes colaboradores e os servidores públicos em geral, categorias de agente públicos apontadas costumeiramente pela doutrina[2].     

Apesar disso, ainda existe relevante controvérsia doutrinária e jurisprudencial sobre a possibilidade de o agente político ser responsabilizado por ato de improbidade administrativa nos termos da Lei n° 8.429/92, tendo em vista a já submissão desses agentes públicos ao regime de responsabilização política (por cometimento de crimes de responsabilidade), o que poderia resultar em bis in idem, conforme será mais bem demonstrado a seguir.

2. A RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES POLÍTICOS POR ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E A LEI N° 8.429/92

2.1 As diversas correntes doutrinárias

De acordo com José dos Carvalho Filho, os agentes políticos “são aqueles aos quais incumbe a execução das diretrizes traçadas pelo Poder Público”. Tais agentes, para o referido administrativista, exercem efetivamente função política, de governo, de administração e de comando.  

Para Celso Antônio Bandeira de Mello[3], que adota uma posição restritiva sobre os agentes políticos, estes “são os titulares dos cargos estruturais à organização política do país, ou seja, ocupantes dos que integram o arcabouço constitucional do Estado, o esquema fundamental do Poder”. Tais agentes, segundo o referido doutrinador, são “formadores da vontade superior do Estado”. É o caso, por exemplo, do Presidente da República, dos Governadores, dos Prefeitos, dos Senadores, dos Deputados, dos Deputados Estaduais, etc.

Rafael Carvalho Rezende Oliveira[4] aduz que existem basicamente três correntes acerca da submissão dos agentes políticos aos ditames da Lei 8.429/92, que serão trabalhadas abaixo.

Para a primeira corrente, os agentes políticos não respondem pelos atos de improbidade administrativa nos termos da Lei n° 8.429/92, mas sim segundo legislação especial, tendo em vista que a CRFB/88 teria conferido tratamento distinto a essa espécie de agentes públicos. Assim, para os defensores dessa corrente, enquanto os agentes públicos em geral estão sujeitos ao art. 37, §4°, da CRFB/88 (acima citado), o qual é regulamentado pela Lei n° 8.429/92, os agentes políticos sujeitam-se a regras específicas previstas na CRFB/88, a exemplo do seu art. 85, inciso V, o qual qualifica o ato do Presidente da República contra a probidade na Administração como sendo uma hipótese de crime de responsabilidade regulamentada pela Lei n° 1.079/50.

Para a segunda corrente, os agentes políticos respondem de forma cumulativa tanto às sanções previstas na Lei n° 8.429/92 quanto às sanções previstas nos dispositivos normativos especiais que tratam sobre crimes de responsabilidade, como a Lei n° 1.079/50 e o Decreto-lei n° 201/67. É importante destacar, nesse tocante, que, para os defensores dessa corrente, a aplicação cumulativa das referias sanções não ocasionaria o bis in idem[5].

Por fim, para a terceira corrente, os agentes políticos também respondem tanto a sanções previstas na Lei n° 8.429/92 quanto às sanções previstas nos dispositivos normativos especiais que tratam sobre crimes de responsabilidade. Porém, para os adeptos dessa corrente, não seria possível aplicar as sanções de natureza política previstas na Lei n° 8.429/92, como a suspensão dos direitos políticos, aos agentes políticos, somente sendo possível aplicação de tais tipos de sanções por meio da responsabilização política, mediante apuração de crime de responsabilidade, tendo em vista o princípio do non bis in idem.

Por óbvio, a referida celeuma não é mera filigrana doutrinária, tendo repercussões práticas importantes. É que, a depender do entendimento adotado pelos tribunais pátrios, determinado agente político pode ou não perder o seu cargo público e ter seus direitos suspensos em razão da aplicação da Lei n° 8.429/92. Sendo assim, é importante investigar qual é a posição mais adotada pelos órgãos jurisdicionais, em especial pelo Supremo Tribunal Federal e pelo Superior Tribunal de Justiça.  

2.2 As posições do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça

Inicialmente, pode-se dizer que o Supremo Tribunal Federal perfilhava o entendimento defendido pela primeira corrente apresentada anteriormente, segundo a qual os agentes políticos não respondem pelos atos de improbidade administrativa nos ditames da Lei n° 8.429/92, submetendo-se apenas a legislações especiais, como a Lei n° 1.079/50.

Conforme se depreende da análise da Reclamação n° 2.138/DF[6], o Supremo Tribunal Federal decidiu que o agente político que possui prerrogativa de foro perante o Pretório Excelso deve ser processado e julgado por ação de improbidade administrativa perante o próprio Supremo Tribunal Federal, e não perante juízo de primeiro grau, instância própria para discussão dos atos de improbidade administrativa sujeitos ao regime da Lei n° 8.429/92. Isso porque, segundo o Tribunal, o agente político estaria submetido a normas especiais de responsabilidade, veja-se:

RECLAMAÇÃO. USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CRIME DE RESPONSABILIDADE. AGENTES POLÍTICOS. I. PRELIMINARES. QUESTÕES DE ORDEM. (...) II. MÉRITO. II. 1. Improbidade administrativa. Crimes de responsabilidade. Os atos de improbidade administrativa são tipificados como crime de responsabilidade na Lei nº 1.079/1950, delito de caráter político-administrativo. II.2. Distinção entre os regimes de responsabilização político-administrativa. O sistema constitucional brasileiro distingue o regime de responsabilidade dos agentes políticos dos demais agentes públicos. A Constituição não admite a concorrência entre dois regimes de responsabilidade político-administrativa para os agentes políticos: o previsto no art. 37, § 4º (regulado pela Lei nº 8.429/1992) e o regime fixado no art. 102, I, c, (disciplinado pela Lei nº 1.079/1950). Se a competência para processar e julgar a ação de improbidade (CF, art. 37, § 4º) pudesse abranger também atos praticados pelos agentes políticos, submetidos a regime de responsabilidade especial, ter-se-ia uma interpretação ab-rogante do disposto no art. 102, I, c, da Constituição. II. 3.Regime especial. Ministros de Estado. Os Ministros de Estado, por estarem regidos por normas especiais de responsabilidade (CF, art. 102, I, c; Lei nº 1.079/1950), não se submetem ao modelo de competência previsto no regime comum da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992). (...) II. 5.Ação de improbidade administrativa. Ministro de Estado que teve decretada a suspensão de seus direitos políticos pelo prazo de 8 anos e a perda da função pública por sentença do Juízo da 14ª Vara da Justiça Federal - Seção Judiciária do Distrito Federal. Incompetência dos juízos de primeira instância para processar e julgar ação civil de improbidade administrativa ajuizada contra agente político que possui prerrogativa de foro perante o Supremo Tribunal Federal, por crime de responsabilidade, conforme o art. 102, I, c, da Constituição. III. RECLAMAÇÃO JULGADA PROCEDENTE. (STF - Rcl: 2138 DF, Relator: NELSON JOBIM, Data de Julgamento: 13/06/2007, Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJe-070 DIVULG 17-04-2008 PUBLIC 18-04-2008 EMENT VOL-02315-01 PP-00094). Grifou-se.

O Superior Tribunal de Justiça[7], por outro lado, adotando entendimento perfilhado pela segunda corrente apresentada, já decidiu que os agentes políticos também se submetem à Lei n° 8.429/92, com exceção do Presidente da República, o qual está sujeito a regime especial de responsabilização que envolve julgamento realizado pelo Senado Federal, nos termos dos arts. 85, inciso V, e 86, da CRFB/88. Contudo, para o Tribunal, deve ser observada a existência de eventual foro por prerrogativa de função para a aplicação da sanção de natureza política.

 Um dos argumentos adotados pelo mencionado Tribunal foi o de que não há norma constitucional que imunize os agentes políticos da responsabilidade regulamentada pela Lei n° 8.429/92. Nesse sentido, o julgamento realizado por ocasião da Reclamação n° 2.790/SC[8], abaixo ementado:

CONSTITUCIONAL. COMPETÊNCIA. AÇÃO DE IMPROBIDADE CONTRA GOVERNADOR DE ESTADO. DUPLO REGIME SANCIONATÓRIO DOS AGENTES POLÍTICOS: LEGITIMIDADE. FORO POR PRERROGATIVA DE FUNÇÃO: RECONHECIMENTO. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA DO STJ. PROCEDÊNCIA PARCIAL DA RECLAMAÇÃO. 1. Excetuada a hipótese de atos de improbidade praticados pelo Presidente da República (art. 85, V), cujo julgamento se dá em regime especial pelo Senado Federal (art. 86), não há norma constitucional alguma que imunize os agentes políticos, sujeitos a crime de responsabilidade, de qualquer das sanções por ato de improbidade previstas no art. 37, § 4.º. Seria incompatível com a Constituição eventual preceito normativo infraconstitucional que impusesse imunidade dessa natureza. (...) 3. Esses mesmos fundamentos de natureza sistemática autorizam a concluir, por imposição lógica de coerência interpretativa, que norma infraconstitucional não pode atribuir a juiz de primeiro grau o julgamento de ação de improbidade administrativa, com possível aplicação da pena de perda do cargo, contra Governador do Estado, que, a exemplo dos Ministros do STF, também tem assegurado foro por prerrogativa de função, tanto em crimes comuns (perante o STJ), quanto em crimes de responsabilidade (perante a respectiva Assembléia Legislativa). É de se reconhecer que, por inafastável simetria com o que ocorre em relação aos crimes comuns (CF, art. 105, I, a), há, em casos tais, competência implícita complementar do Superior Tribunal de Justiça. 4. Reclamação procedente, em parte. (STJ - Rcl: 2790 SC 2008/0076889-9, Relator: Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, Data de Julgamento: 02/12/2009, CE - CORTE ESPECIAL, Data de Publicação: DJe 04/03/2010). Destacou-se.

Por fim, é importante ressaltar que o Supremo Tribunal Federal, em decisões mais recentes, parece dar mostras de que o seu clássico entendimento sobre a matéria pode acabar sendo superado.

A esse respeito, na análise da medida cautelar na Ação Cautelar n° 3.585/RS[9], o Tribunal decidiu pela legitimidade da sujeição simultânea do agente político ao regime de responsabilização política e ao regime de responsabilização por ato de improbidade administrativa, este disciplinado pela Lei n° 8.429/92. É que, para o Supremo Tribunal Federal, tal regime de plena responsabilidade dos agentes políticos é inerente ao primado da ideia republicana, baseado na noção de accountability, veja-se:

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AGENTE POLÍTICO. Comportamento alegadamente ocorrido no exercício de mandato de Governador de Estado. Legitimidade, em tal situação, da sujeição ao regime de responsabilização política (Lei nº 1.079/50), desde que ainda titular de referido mandato eletivo, e igual submissão à disciplina normativa da responsabilização civil por improbidade administrativa (Lei nº 8.429/92). Extinção subsequente do mandato de Governador de Estado. Exclusão do regime fundado na Lei nº 1.079/50 (art. 76, parágrafo único). Possibilidade, contudo, de aplicação, a ex-Governador de Estado, do regime jurídico fundado na Lei nº 8.429/92. Doutrina. Precedentes. Regime de plena responsabilidade dos agentes estatais, inclusive dos agentes políticos, como expressão necessária do primado da ideia republicana. O respeito à moralidade administrativa como pressuposto legitimador dos atos governamentais. Pretensão cautelar que, se acolhida, transgrediria o dogma republicano da responsabilização dos agentes públicos. Medida cautelar a que se nega seguimento. (STF - AC: 3585 RS, Relator: Min. CELSO DE MELLO, Data de Julgamento: 02/09/2014, Segunda Turma, Data de Publicação: DJe-211 DIVULG 24-10-2014 PUBLIC 28-10-2014). Grifou-se.

3. CONCLUSÃO

Pelo exposto, conclui-se que a possibilidade de responsabilização dos agentes políticos segundo os ditames da Lei n° 8.429/92 é tema bastante controverso, seja no âmbito doutrinário, seja no jurisprudencial.

Sem dúvidas, a análise das decisões do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça evidencia que a matéria não está pacificada nem mesmo no âmbito interno dos próprios Tribunais.  

Essa celeuma gera grave insegurança jurídica e, levando em consideração os efeitos que eventual decisão sobre a temática possa ter na prática (perda de cargo público e a suspensão dos direitos políticos de determinado agente público, por exemplo), não se pode deixar margens ao casuísmo, razão pela qual é premente necessidade de pacificação do tema pelo Supremo Tribunal Federal e pelo Superior Tribunal de Justiça.

REFERÊNCIAS

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2016.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella . Direito Administrativo. 29. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2016

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 31. ed. São Paulo: Malheiros, 2014.

OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo. 5. ed. São Paulo: Método, 2017.