KARINE ALVES GONÇALVES MOTA

(Orientadora) [1]

RESUMO: Este estudo apresenta uma avaliação do projeto de reestruturação do transporte público proposto pelo Município de Palmas, sendo este o BRT – Bus Rapid Transit ou transporte rápido por ônibus, bem como a análise da Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público Federal em desfavor do projeto, os motivos pelos quais foi levado a se manifestar e também esclarecimentos sobre a Ação Civil Pública. Diante disso foram utilizados como material de estudo a Ação Civil Pública, Auditoria da Controladoria Geral da União, Relatório do Tribunal de Contas da União, além do Termo de Referência realizado pelo Município de Palmas, o Manual de BRT e livros sobre Ação Civil Pública. Utilizando de todo o material e analisando cada um chegou-se à conclusão de que o projeto não é o melhor a ser aplicado na cidade de Palmas em virtude de altos custos e possível dano social.

PALAVRAS – CHAVE: Corredores de ônibus; Bus Rapid Transit e Implantação em Palmas

ABSTRACT: This study presents an evaluation of the public transport restructuring project proposed by the Municipality of Palmas, being this BRT - Fast transport of buses or fast transport by bus, as well as an analysis of the Civil  Public Action filed by the Federal Public Ministry in disfavor of the project, Occupied by whom he was led to manifest and also clarifications on the Civil Public Action. In view of this, experiments such as study material, Civil Public Action, Audit of the General Control of the Union, Report of the Court of Auditors of the Union, in addition to the Term of Reference made by the Municipality of Palmas, the Manual of BRT and books on Civil Public Action. Using all the material and analyzing each one came the conclusion that the project is not the best to be applied in the city of Palmas because of high costs and possible social damage.

KEYWORDS: Bus corridors; Bus Rapid Transit and Implantation in Palmas.

SUMÁRIO:  Introdução. 1. Gênese e Conceito da Ação Civil Pública. 2. BRT – Bus Rapid Transit. 3. Proposta de Ação Civil Pública pelo Ministério Público em desfavor do Projeto BRT –Palmas. 3.1 Apontamentos do Ministério Público sobre o Projeto BRT – Palmas. 3.2 Das decisões e sentença da Justiça Federal. 4. Apontamentos da Controladoria Regional da União do Estado do Tocantins. 5. Da manifestação do Tribunal de Contas da União sobre o Projeto BRT – Palmas. 6. Conclusão. 7. Referências.

INTRODUÇÃO

A construção de obras públicas de grandes impactos sociais, ambientais e econômicos sempre gerou discussões e questionamentos, seja pela população ou pelos órgãos da sociedade civil ou Ministério Público. Na capital do Estado do Tocantins o projeto de implantação do sistema de transporte BRT tem sido bastante polêmico o que acarretou em uma Ação civil pública. Diante disso fez-se o seguinte questionamento: A implantação do projeto BRT Palmas apresenta solução ou danos aos direitos de quem utiliza transporte público?

Interessante se fez saber em que situação se deu o surgimento da cidade de Palmas e para isso é relevante voltar no tempo para a divisão do estado do Goiás e surgimento do estado do Tocantins. O estado do Goiás era muito extenso e seu desenvolvimento se deu na região sul do estado enquanto isso a região norte ficava à margem com problemas socioeconômicos. Essa disparidade da região sul e norte gerou insatisfação o que impulsionou uma luta pela divisão entre as duas regiões. (OLIVEIRA, 1988)

O deputado Siqueira Campos em 1792 apresentou um projeto que tinha como objetivo uma nova divisão da Amazônia Legal, sendo um dos pontos de discussão a separação do Goiás e criação do Tocantins. Somente após a promulgação da Constituição Federal Brasileira de 1988 é que houve a separação legal do estado e em 1 de janeiro de 1989 foi então reconhecido o estado do Tocantins. Frente aos acontecimentos, decidiu-se que deveria ser construída uma nova cidade, localizada na região central do estado e próxima a rodovia Belém – Brasília. (PREFEITURA DE PALMAS, Diagnóstico Socioterritorial, 2015)

A construção da cidade se deu em maio do mesmo ano da criação do estado e essa se tornou capital definitiva em janeiro de 1990. A cidade é uma cidade planejada por meio de um Plano Diretor e um Projeto Piloto elaborada por Luís Fernando Cruvinel Teixeira e por Walfredo Antunes de Oliveira Filho, projeto inspirado na organização de Brasília, capital nacional. (VELASQUES, 2010).

Por ser uma cidade jovem e apesar de se tratar de uma capital planejada, Palmas já apresenta muitos problemas, sendo um deles o sistema de transporte público. Observando a deficiência no transporte público a prefeitura de Palmas por meio de um decreto atribuiu verbas do PAC (Programa de Aceleração e Crescimento) para a construção de corredores estilo BRT (Bus Rapid Transit), que como já diz o nome nada mais é que um sistema rápido de transporte coletivo.

Contudo o Ministério Público analisando o projeto observou que em tal proposta havia irregularidades e que o projeto causaria um dano a população, haja vista que ainda é muito pequena. Segundo o último censo de 2010 realizado pelo IBGE a população Palmense chega a ser somente de 228.332 (IBGE, 2010) e em virtude dessa quantidade o valor da manutenção de um sistema como o proposto seria repassado às pessoas usuárias de transporte público o que não seria vantajoso. Em razão disso o MP se manifestou propondo uma Ação Civil Pública.

A frente desses fatos foi realizada uma explanação acerca da Ação Civil pública, qual a sua importância e sua diante de uma situação como a exposta, foi apresentado o projeto BRT, suas vantagens e desvantagens e comprovação da incoerência na aplicação desse projeto à capital.

1.     GÊNESE E CONCEITO DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA

Para uma primeira noção da utilidade da ação civil pública, em especial no que se refere ao projeto BTR – Palmas, necessário se faz saber sobre a origem e o conceito da Ação Civil Pública, haja vista, que esse foi o meio utilizado pelo Ministério Público Federal, para tutelar os direitos coletivos da população Palmense. Dentro do tema, existem outros pontos importantes a serem trabalhados no decorrer do texto sendo eles os seguintes: legitimidade, interesses e direitos tutelados.

Precipuamente é interessante dizer que a expressão Ação Civil Pública apareceu pela primeira vez na Lei Orgânica Nacional do Ministério Público, Lei Complementar Federal nº 40, de 13-12-1981. Conforme (MORAES,2007, p.18), a terminologia da palavra Ação Civil Pública apareceu pela primeira vez antes de 1981 em um discurso do promotor de Justiça João Lopes Guimarães em sua posse na Associação Paulista do Ministério Público.

 Caminhando um pouco mais na linha do tempo tem-se o advento da Constituição de 88, na qual houve uma maior abrangência nas hipóteses da ação civil pública mais especificadamente em seu artigo 129, III em que o texto diz: Promover o inquérito civil e a ação civil pública, para proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.

É válido lembrar que em 1939 o Código de Processo civil não tinha uma norma expressa sobre a atuação do Ministério Público como órgão agente.

Havia, isto sim, disposições esparsas, no código de 1939, permitindo que o Ministério Público atuasse como órgão agente, em raras situações: a) a iniciativa para requerer a instauração do processo de inventário e partilha, havendo herdeiros menores (art.468, VI); b) a ação de extinção de fundação (art.654, caput); e c) a ação para dissolução de sociedade civil que promova atividade ilícita ou imoral (art.670). No restante a intervenção do Ministério Público no processo civil dava-se na condição de órgão interveniente, fiscal da lei. (MORAES, 2007, pg.18)

Já em 1983 O Código de Processo Civil já deixou expresso em sua norma sendo a atuação do Ministério Público reconhecida na área civil não só como órgão fiscalizador como também agente, propondo a ação. E em 1985 foi publicada a Lei 7.347/85 disciplinando a Ação civil Pública de responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, histórico, turístico e paisagístico e dá outras providencias. A referida lei não restringiu a iniciativa somente ao Ministério Público, pelo contrário, dispôs de outros legitimados.

Ação Civil Pública passou a significar, portanto, não só aquela proposta pelo Ministério Público, como a proposta pelos demais legitimados ativos do art. 5º da Lei 7.34785, bem como aquela proposta pelos sindicatos, associações de classe e outras entidades legitimadas na esfera Constitucional, desde que seu objeto seja a tutela de interesses difusos ou coletivos ( isto é, agora um enfoque subjetivo – objetivo , baseado na titularidade ativa e no objeto específico da prestação jurisdicional pretendida na esfera cível). (MAZZILLI,1990, pag. 25).

Quanto as origens da Lei 7.347/85, pode-se apontar dois tópicos importantes:

a) Em Porto Alegre no ano de 1983 o anteprojeto que ensejou a edição da dita lei foi elaborado por Ada Pellegrini Grinover, Cândido Rangel Dinamarco, Kazuo Watanabe e Waldemar Mariz de Oliveira Júnior, foi submetido ao I Congresso Nacional de Direito Processual e aperfeiçoado por Barbosa Moreira. Ademais, foi apresentado, à Câmara dos Deputados pelo parlamentar Flávio Bierrencach; (MAZZILLI,1990)

b) Em dezembro do mesmo ano houve o XI seminário Jurídico de Grupos de Estudos para analisar a tese “Ação Civil Pública” elaborada pelos promotores de justiça Antônio Augusto Mello de Camargo Ferraz, Édis Milaré e Nélson Nery Júnior. Apresentado o trabalho, durante o evento foram dadas algumas sugestões dos participantes, introduzindo assim algumas modificações. (MAZZILLI,1990)

O Ministério Público de São Paulo apresentou o projeto ao ministro da Justiça, e apesar de já haver um projeto tramitando no Congresso Nacional, o executivo abraçou a proposta e tramitando de forma mais célere acabou por receber a sanção presidencial. Depois de uma volta ao tempo e feita à descoberta da origem da Ação Civil Pública, faz-se o seguinte Questionamento: O que é Ação Civil Pública?

A ação civil pública nada mais é do que um instrumento, um direito, utilizado como forma de impedir que sejam causados danos ao meio ambiente, consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico bem como outros que são apontados na lei 7.347/85. No caso da Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público a intenção é evitar que o consumidor do transporte público em Palmas não sofra nenhum dano.

Sobre o conceito de ação civil pública é importante salientar que apesar do nome ser “ação civil pública” em se tratando de legitimidade abrange não só o Ministério público, mas também Instituições e entidades privadas. Como bem diz o autor Édis Milaré:

Ação civil pública, então, era aquela que tinha como titular ativo uma parte pública – O Ministério Público”... porém com a edição da lei 7.347/85, que conferiu legitimidade para ação civil pública de alguns interesses difusos não só ao Ministério Público, mas também às entidades estatais, autárquicas, paraestatais e as associações... “ Podemos assim, em termos simples, mas não definitivos, conceituar a ação civil pública como o direito expresso em lei de fazer atuar, na esfera civil, em nome do interesse público, a função jurisdicional.( MILARÉ, apud MANCUSO, 1992,  pg. 18)

Há uma larga discussão a respeito da terminologia Ação Civil Pública haja vista que os doutrinadores apresentam interpretações e conceitos diferentes a respeito do tema. O doutrinador Pedro Lenza, por exemplo, adota o conceito de que não é certo dar o nome da ação de civil pública, posto isso disse o seguinte em seu livro Teoria Geral da Ação Civil Pública:

Em síntese, tendo em vista a natureza pública e autônoma da ação, distinta do direito subjetivo material e por consequência, a autonomia da relação jurídica processual, não seria tecnicamente correto qualificar a ação de “civil” ou “penal”, muito menos de “pública”. Aliás, por este último prisma, ter-se-ia verdadeiro pleonasmo. Havendo necessidade de nomina-la, o “ apelido” mais adequado seria ação coletiva típica ou em sentido estrito, para a proteção dos interesses difusos ou coletivos stricto sensu e ação coletiva em sentido lato para a proteção dos interesses individuais homogêneos. (LENZA, 2003, pag.158).

Entretanto a maioria da doutrina esqueceu esse conceito após a publicação da Lei nº 7.34785, levando em conta não só a parte promovente como também o objeto material. A própria lei dispõe dessa terminologia em seu texto, além disso, o termo passou a ser adotado e reconhecido tanto pela doutrina como pela jurisprudência. O uso da nomenclatura “Ação Civil Pública” é resultado do reconhecimento e participação do Ministério Público como legitimado.

Em consequência, é possível afirmar que ação civil pública, sob o ponto de vista técnico- jurídico – processual, considerando a gênese deste instituto, é toda ação civil ajuizada pelo Ministério Público, quer envolva interesse difuso, coletivo stricto sensu, individual homogêneo ou simplesmente individual indisponível, ou ainda em defesa da ordem jurídica ou do regime democrático, pois o adjetivo público está intimamente correlacionado à qualidade da parte que propõe essa ação, causa determinante do uso da terminologia, e não com os bens jurídicos objeto da tutela judicial. (MORAIS, 2002, pg. 21).

Em continuidade pode se dizer que a Ação Civil pública trata –se de um instrumento disposto em lei que é utilizado na defesa dos interesses coletivos latu sensu, individuais indisponíveis, podendo também ser em defesa do regime democrático e da ordem jurídica. Além disso, é proposta em regra Pelo Ministério Público, não excluindo, claro, a possibilidade de a proposta vir dos outros legitimados ativos da lei 7.34785. No caso observado neste trabalho tem-se como legitimado o Ministério Público que reparando a ofensa a um direito coletivo interviu com uma Ação Civil Pública contra o município de Palmas.

Por fim, no que diz respeito ao objeto da ação civil pública observa-se que fica claro qual é a partir da leitura do artigo 3º da lei 7. 347/85 que preceitua: “ A ação civil pública terá por objeto a condenação em dinheiro ou cumprimento de obrigação de fazer e não fazer. ” O que significa dizer que a ação terá natureza condenatória.

O ilustre Rodolfo de Camargo Mancuso após fazer uma análise da dada lei diz que:

Considerando o desiderato perseguido na ação civil pública de seu preambulo – responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, aos consumidores e ao patrimônio cultural e natural do País – constata-se que o ideal seria a execução em espécie, de maneira que se repusesse o bem ou o interesse lesado ao status quo ante. Infelizmente nessa classe de bens e interesses nem sempre isso é possível: O consumidor já terá utilizado o bem adquirido; a erosão já terá deteriorado a margem... etc. (MANCUSO, 1992, pg.27)

A principal busca é a de que haja a cessação da agressão ao direito seja qual ele for, haja vista que, esta é real intenção quando se fere um interesse público. Valendo - se dessa frase verifica-se aqui uma razão do Ministério Público em propor Ação Civil Pública em desfavor do projeto BRT proposto pelo Município de Palmas, Tocantins, sendo essa a busca pela cessação, ou seja, o fim da agressão a um direito.

Conclusa a explanação a respeito da origem e conceito de ação civil pública, segue abaixo a apresentação dos componentes que acenderam o interesse sobre o tema e que complementarão esta pesquisa.

2. BRT – BUS RAPID TRANSIT

O sistema de transporte público é indispensável, sendo um serviço que garante às pessoas a possibilidade de se locomover de um local para outro, proporciona a diminuição de distâncias, principalmente em grandes cidades como O Rio de Janeiro, São Paulo, Curitiba, entre outras. Não é novidade que o sistema de transporte público é alvo de muita crítica, a julgar pelo sistema fraco e insuficiente que é oferecido no Brasil.

Observando a necessidade de um melhor atendimento no sentido de atender a demanda das cidades, bem como oferecer mais conforto, segurança, além de visar a redução de gastos, foi criado o sistema de transporte rápido por ônibus, mais conhecido como BRT. No Brasil, a pioneira na utilização de uma linha expressa de corredores foi a cidade de Curitiba - Paraná, tendo seu primeiro corredor em 22 de setembro de 1974.

Curitiba, de início, queria a construção de um sistema de metrô ferroviário. No entanto, a falta de recursos suficientes para o custeio necessitava de uma abordagem mais criativa. Daí, sob liderança do prefeito Jaime Lerner, a cidade começou o processo de desenvolvimento de corredores de vias de ônibus que irradiavam do centro da cidade. Na ocasião, Curitiba, como muitas cidades da América Latina, estava sofrendo um rápido crescimento populacional. No começo dos anos 70, a cidade tinha cerda de 600.000 habitantes e, hoje, tem mais de 2,2 milhões. (MANUAL DE BRT, 2008, pg.24).

A utilização do sistema por corredor deu tão certo que com o passar do tempo ele foi cada vez mais se aprimorando, incluindo novos meios de embarque e desembarque, mudanças nas estações e até os ônibus mudaram, passando a ser articulados e suportando ainda mais passageiros. A consequência disso foi uma melhor mobilidade.

O manual BRT disposto pelo Ministério das Cidades descreve o sistema BRT da seguinte forma: Bus Rapid Transit (BRT) é um sistema de transporte de ônibus que proporciona mobilidade urbana rápida, confortável e com custo eficiente através da provisão de infraestrutura segregada com prioridade de passagem, operação rápida e frequente e excelência em marketing e serviço ao usuário.

Em suma é um sistema que tem por inspiração o sistema de transporte sobre trilhos, mas não com o mesmo valor de custo, no caso o sistema de transporte por ônibus é mais barato podendo custar até 100 vezes menos que um sistema de metrô por exemplo. Dos elementos atribuem-se ao BRT pode-se afirmar que são qualidades em: estrutura, serviço ao usuário, eficiência e tecnologia.

Ademais, existe o Manual do Bus Rapid Transit publicado pelo Ministério das Cidades, que pontua cinco áreas de planejamento para que o sistema seja bem-sucedido sendo elas: preparação do projeto, projeto operacional, projeto físico, integração, plano de implementação e avaliação e implementação. Selecionado este tipo de projeto é realizada então uma formação de equipe sendo ela composta por pessoas com diversas habilidades, tais como engenheiros, administradores, especialistas em finanças, comunicação e outros profissionais. Em regra, um projeto BRT pode ser feito dentro de 12 a 18 meses. Trata-se de um projeto de muitas fases, pois a construção de uma rede completa de uma única vez seria fora da realidade.

Existe uma variedade de soluções de BRT, mas para isso é necessário que se aprecie as necessidades que cada cidade precisa. O próprio manual BRT expõe os fatores que devem ser observados:

Corredores são geralmente escolhidos baseando-se em uma série de fatores, incluindo a demanda de usuários, vantagens para rede atual, características viárias, facilidade de implementação, custos, igualdade social e considerações políticas.  (MANUAL DE BRT, 2008, pag. 3).

A Respeito dos custos operacionais e tarifas a indicação do manual é de que o sistema seja projetado para não depender de nenhum subsídio operacional desde a escolha do projeto no caso dos países em desenvolvimento, ou seja, em países como o Brasil esse sistema deve funcionar com o faturamento gerado pelo próprio sistema. De forma mais objetiva, se a quantidade de passageiros for conforme a esperada, então gerará receita e então os custos de equipamentos serão incluídos como custos operacionais.

3. PROPOSTA DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO EM DESFAVOR DO PROJETO BRT – PALMAS

É sabido que, muitas cidades têm um sistema de transporte coletivo insuficiente, desorganizado e até sem regulamentação, o que promove muita insatisfação em quem precisa desse tipo de serviço para se locomover. Não obstante, a cidade de Palmas, capital do estado do Tocantins, não é diferente das tantas existentes que sofrem com um sistema de transporte coletivo falho.

Diante de tal situação o município de Palmas por meio de um do Decreto 8227 publicado no mês de abril de 2014, determinou que as verbas federais vinculadas ao PAC (Programa de Aceleração do Crescimento), projeto destinado à execução de projetos de reestruturação do sistema de transporte urbano, tendo como objetivo a implantação de um corredor de BRT (Bus Rapid Transit). Realizada a proposta, foi elaborado então o anteprojeto de engenharia com as informações de como seria implantado e os percursos pelo qual passaria.

Entretanto o Ministério Público percebeu que havia vícios nos atos administrativos relacionados à obra BRT Palmas Sul, projeto que foi estendido englobando a região sul e a Avenida Teotônio Segurado. Ressalta-se que os vícios nos atos administrativos apontados pelo Ministério Público são a falta de motivo e finalidade válidos, bem como ausência de razoabilidade e proporcionalidade. Lembrando que a razoabilidade e proporcionalidade são princípios administrativos que devem ser cumpridos à risca pois o descumprimento deles na administração é considerado um ato de improbidade administrativa.

A proposta da prefeitura de Palmas foi de que o projeto seria dividido em dois trechos em que ambos fossem compostos por um eixo principal de transporte que passasse a cidade no sentido norte a sul e as demais obras seriam para viabilizar a operação modal. O primeiro eixo foi divido em BRT Avenida Teotônio Segurado e o segundo como BRT Palmas – Sul.

 Em síntese o projeto cortaria a cidade de um lado a outro gerando desapropriações e um gasto muito alto para os cofres públicos. Diante dos fatos o Ministério Público Federal propôs ação civil pública contra a Caixa Econômica Federal e o Município de Palmas.

3.1. APONTAMENTOS DO MINISTÉRIO PÚBLICO SOBRE O PROJETO BRT – PALMAS

Em um primeiro momento o Ministério Público fez uma análise da Justificativa da proposta de instalação do sistema BRT e observa que o projeto é dividido em duas partes, BRT Teotônio segurado e BRT Palmas Sul. Concluiu que dessas duas partes o trecho sul é o mais complexo, haja vista, a necessidade de grandes intervenções, tais como desapropriações. Tal como exposto na Ação Civil Pública: “É fácil perceber que o trecho“ BRT Palmas Sul” é o trecho mais complexo se consideradas a quantidade e a extensão de intervenções necessárias para realização do empreendimento, variando desde desapropriações a obras de grande porte. ” (MINISTÉRIO PÚBLICO, 2015, pág. 7)

Conta na ação civil pública que o termo de referência do trecho sul, foi concluído em junho de dois mil e quinze, após vários rascunhos (minutas), visando um regime diferenciado de contratação para os projetos e execuções de obras.

E aqui abre- se um espaço para explicar o que é termo de referência. Pois bem, Termo de Referência ou Projeto Básico trata-se de um documento que serve para caracterizar objeto de licitação. Tal como expresso na Lei nº 8.666 de 21 de junho de 1993 em seu artigo 6º, inciso IX: 

Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes elementos:  a) desenvolvimento da solução escolhida de forma a fornecer visão global da obra e identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza; b) soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a minimizar a necessidade de reformulação ou de variantes durante as fases de elaboração do projeto executivo e de realização das obras e montagem; c) identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e equipamentos a incorporar à obra, bem como suas especificações que assegurem os melhores resultados para o empreendimento, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução; d) informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos construtivos, instalações provisórias e condições organizacionais para a obra, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução; e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, compreendendo a sua programação, a estratégia de suprimentos, as normas de fiscalização e outros dados necessários em cada caso; f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados. (LEI Nº 8.666, DE 21 DE JUNHO DE 1993) 

Em resumo o termo de referência serve para esclarecer quais são as soluções, os serviços, materiais, especificações do empreendimento, informações que colaborem para o estudo e dedução de como organizar a obra, os planos de licitação e gestão da obra, orçamento, entre outros de forma a garantir a viabilidade do projeto.

O Município de Palmas utilizou como argumento para escolha do sistema BRT mais completo os seguintes fatores: altos custos operacionais e baixos índices de passageiros por quilômetro e superlotação (principalmente nos horários de pico). Tal como explicitado no Termo de Referência:

Entretanto, a cidade desenvolveu-se sobre uma urbanização esparsa, com concentrações de comércio e serviço em determinadas áreas e vazios urbanos entre estas e as zonas predominantemente ocupadas por habitações, gerando viagens pendulares norte-sul de grandes trajetos. Nessa situação, dado o excessivo número de quilômetros rodados, geram-se altos custos operacionais e baixos índices de passageiros por quilômetro, não só para o transporte coletivo, mas para todos os sistemas de transportes e serviços públicos. Outro agravante é a superlotação de passageiros nos horários de pico, entre 05h e 08h, na saída dos bairros em direção ao centro e no sentido inverso, das 17h às 20h, proveniente do modelo de ocupação e das viagens pendulares resultantes.  (PREFEITURA DE PALMAS, Termo de Referência, 2015, pag. 7).

Sendo assim, essas foram as únicas justificativas da Prefeitura Municipal de Palmas para a reforma do sistema de transporte público de Palmas diante de todos os documentos apresentados e utilizados como fundamento da petição do Ministério Público.

Cabe destacar que todos os documentos encaminhados à Procuradoria da República do Estado do Tocantins foram sujeitos a perícias por uma equipe técnica de Engenharia e Economia no mês de maio de 2015, data anterior a petição do Ministério Público. Vale ainda grifar que na época da perícia só havia rascunhos do projeto sendo que, não houve alterações nas justificativas após a conclusão do termo de referência.

Dito isso de todo o estudo o Ministério Público listou os pontos que tornam o projeto inaplicável a cidade de Palmas. E o primeiro ponto trata-se da onerosidade excessiva, que nada mais é do que um gasto exagerado, ora pois, diante de um projeto de grande dimensão como o sistema BRT completo é normal que venha acompanhado de muitos gastos. A título de exemplo foi utilizado no texto a cidade de Londrina, como exposto:

Hoje, a população de Londrina é cerca de 540.000, praticamente o dobro da população do Município de Palmas, sendo que a demanda lá foi estimada pela ONG EmbrarqBrasil em 8.000 passageiros/ hora sentido – mais que o dobro da que podemos grosseiramente estimar para Palmas (estimar, rememore-se, porque a Prefeitura de Palmas não ofereceu justificativa com base nesta unidade de medida, que é como se observa, a adequada para avaliar a viabilidade técnico – econômica do empreendimento). (MINISTÉRIO PÚBLICO, Ação Civil Pública nº 0008316-13.2015.4.01.4300, 2015, pg. 13)

Não somente se fez referência a cidade de Londrina, que já de cara apresenta uma população claramente maior que a de Palmas, o Ministério Público como forma de demonstrar o quão superestimado é o projeto BRT Palmas utilizou- se de outro exemplo que segue transcrito:

[...] A demanda atual é de cerca de 89.000 passageiros/dia, que, é pasme-se, é muito superior à demanda do sistema BRT na cidade de Paris (estimada em “reles” 60.000 passageiros/dia!!!) e praticamente idêntica à demanda do sistema BRT de Curitiba (que, em 2010, tinha aproximadamente 1.750.000 habitantes, enquanto Palmas, em 2011, tinha aproximadamente 265.000 – todo o Estado do Tocantins, em 2011, tinha 1.450.000 menos, portanto, do que a cidade de Curitiba inteira!). (MINISTÉRIO PÚBLICO, Ação Civil Pública nº 0008316-13.2015.4.01.4300, 2015, pag.12).

No pedido, o MP mencionou em seu pedido de liminar que tanto a perícia de Engenharia Civil como da de Economia concluíram da mesma forma, no sentido de que a escolha feita pela administração pública não foi fundamentada de forma adequada sob a perspectiva técnica e ainda afirmaram que a escolha do tipo mais completo resultaria em um gasto desproporcional de verbas públicas.

O segundo ponto refere-se a demanda. O Município de Palmas optou pelo sistema mais completo e esse sistema necessita que se tenha uma demanda real de pelo menos 15.000 e 45.000 passageiros/hora sentido. Entretanto, verificou-se que os dados apresentados pelo município não correspondem a necessidade do tipo de modelo escolhido.

Observando o termo de referência o perito de Engenharia afirmou que os dados oferecidos foram insuficientes, basta ver, que foram dados muito vagos tais como: evolução de passageiros por quilômetro rodado, quadro de evolução da população e do índice de pessoa por quilômetro e quadro de evolução da frota como especificado pelo Manual do BRT (pg.143, 2008): “A demanda dos usuários é um dos fatores determinantes na seleção do corredor”. 

Contudo, não foram apresentados estudos específicos nem dados objetivos. No texto da inicial está disposto um trecho da avaliação do perito que diz:

Dessa forma, considera-se que as informações são insuficientes para caracterizar o empreendimento e muito menos para justificar a adoção completa do BRT, com canteiro central com ultrapassagem nas paradas, serviços expressos, cruzamentos em desnível e prioridade semafórica, que é indicada para demanda de 15.000 até 45.000 passageiros hora/sentido. (MINISTÉRIO PÚBLICO,Ação Civil Pública nº 0008316-13.2015.4.01.4300, 2015, pg. 16).

Em leitura ao Termo de Referência apresentado pelo Município de Palmas o Ministério Público percebeu um detalhe muito relevante em um dos tópicos, sendo esse, nomeado de Grupo I – Levantamentos, Estudos e Serviços Preliminares, onde é possível observar que a pesquisa de demanda ficou sob responsabilidade da empresa vencedora. Nesse ponto em questão argumentou o Ministério Público:

Ora, a pesquisa de demanda como já demonstrado, não é algo que se possa deixar de ser produzido em momento posterior à escolha do sistema BRT como concepção de projeto de reestruturação de trânsito – e no caso concreto, posterior até mesmo à licitação – na medida em que é justamente a análise da demanda que funciona para determinar, primeiro, a opção BRT em si e, segundo, a opção pelo tipo de sistema BRT. Na verdade, o que se nota é a total precariedade do suporte para a condução da escolha do sistema BRT do tipo mais completo por parte da Prefeitura de Palmas. (MINISTÉRIO PÚBLICO, Ação Civil pública nº 0008316-13.2015.4.01.4300, 2015, pg.17).

Em continuidade o Ministério Público procurou a Gerência Executiva de Governo da Superintendência Regional da Caixa Econômica Federal para questionar sobre a viabilidade da implantação do sistema BRT (na modalidade mais completa) em Palmas e a resposta foi de que a escolha não é a mais indicada em virtude de vários aspectos, tais como: custos de implantação, manutenção, além de negativos em relação aos aspectos estéticos, ambientais, entre outros.

Na sequência destacou que a impugnação ao projeto não se trata somente de questionar as falhas técnicas do projeto, mas também se trata de uma preocupação com a situação econômica do sistema de transporte público da cidade de Palmas em médio e longo prazo. E o argumento é firme no quando diz:

[...] O sistema BRT não envolve apenas um custo de implantação, mas também, custos de operação e conservação, que serão inevitavelmente repassados, ainda que de modo parcial, à população, na forma de tarifa, o que equivale a dizer que, embora os recursos para a implementação de ambos os trechos do empreendimento saiam dos cofres da União e do Município, uma opção administrativa que claramente já não justifica na perspectiva da onerosidade certamente continuará a repercutir no futuro, no que tange à manutenção do sistema, revelando-se no valor pago pela população a título de tarifas de transporte público. (MINISTÉRIO PÚBLICO, Ação Civil Pública nº 0008316-13.2015.4.01.4300, 2015, pag.20)

Refletindo sobre o que foi citado pelo Ministério Público é possível verificar que a implantação do projeto acarretará em um impacto financeiro – econômico, pois além de a escolha do projeto já não ser justificada, a escolha do mesmo oferece um risco de dano social em virtude da manutenção do sistema que é excessivamente oneroso, haja vista, que se sabe que a população é pequena para suportar tal investimento.

Ademais, o ente legitimado ainda sublinhou que os problemas que foram apontados pela Prefeitura de Palmas junto ao Ministério das cidades não justificam a adoção do sistema mais completo e rebateu os argumentos.

O primeiro ponto a ser rebatido foi sobre o argumento da prefeitura de que “ a queda da demanda com o surgimento de transporte informal, facilidade de aquisição de veículos e perda de passageiros de maior poder aquisitivo”. Nesse ponto o Ministério Público afirmou que os dois últimos fatores resultaram de incentivos do Governo Federal e que a implantação do sistema mais completo de BRT em nada resolveria.

O segundo ponto foi sobre o tópico que fala sobre “o desenho das quadras fechadas circundadas por grandes avenidas que ligam os extremos norte-sul e leste-oeste”. Nesse sentido o Ministério Público disse que o projeto em nada mudará a disposição das quadras e ainda alega que os trechos referentes ao plano do BRT Palmas não propõem alteração no trajeto.

Terceiro ponto foi sobre o tópico que fala “ A superlotação nos horários de pico, entre as 6h e 7h, na saída dos bairros em direção ao centro e no sentido inverso das 17h às 19h”. Aqui o argumento foi de que o sistema BRT é um sistema de infraestrutura e não de veículos e frotas, o que implica dizer que tal projeto não irá resolver a carência de lugares nos horários de pico.

Em conclusão o Ministério Público deixou clara a sua preocupação com a implantação de tal projeto haja vista o perigo de danos materiais e sociais, aos usuários de transporte público, bem como a observação das falhas no projeto e falta de fundamentação, e a falta de adequação do sistema de transporte haja vista que a escolha foi do tipo mais completo. Mas ressaltou que não pugna pela absoluta, e sublinhe absoluta impossibilidade de implantação do sistema BRT, mas apenas a inviabilidade do projeto atual, não impedindo que a Prefeitura realize estudos e que apresente um novo projeto.

3.2 DAS DECISÕES E SENTENÇA DA JUSTIÇA FEDERAL

O Ministério Público Federal, como órgão fiscalizador e defensor de direitos ajuizou Ação Civil pública contra a Caixa Econômica Federal e Município de Palmas depois de observados vícios quanto à implantação do projeto BRT – Bus Rapid Trânsit em Palmas – Tocantins.

Dentre os vícios ficou observada a ausência de pesquisa de demanda e também os altos custos e possível dando social decorrente da implantação de tal projeto. Sendo assim, o MPF/TO entrou com o pedido de suspensão liminar da licitação do projeto BRT - Palmas Sul, bem como a ilegalidade do projeto de modelo completo do BRT e cancelamento para os fins financeiros e orçamentários.

Na data de 02 de outubro de 2015 saiu uma Decisão da Justiça Federal que concedeu parcialmente a medida cautelar, tal como trecho que segue abaixo transcrito:

56. Antes o Exposto, decido: 57. (a) conceder parcialmente a medida cautelar postulada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL para determinar que a CAIXA ECONÔMICA FEDERAL se abstenha de efetuar qualquer desembolso financeiro dos recursos para a construção do sistema de transporte coletivo em corredor de trânsito rápido (BRT Palmas Sul) (referente ao de compromisso nº 0444024-63/2014), sob pena de pagamento de multa correspondente ao dobro de cada valor liberado, até a deliberação judicial acerca do laudo pericial a ser apresentado nos autos; [...] (MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, Decisão nos autos nº 8316-13.2015, 2015, pag. 12)

Observou também o MPF que o Município de Palmas informou que havia sido liberado na data de 11/12/2015 o valor de R$ 225.000.000,00 para a Caixa Econômica Federal para o financiamento de outro trecho do projeto BRT, sendo este o BRT – Teotônio Segurado. Diante de tal situação, logo se manifestou pedindo a extensão da antecipação da tutela já constituída nos autos do processo para que a Caixa Econômica Federal se abstenha de fazer desembolsos financeiros relacionados aos recursos do projeto BRT Palmas Teotônio segurado (ou BRT Palmas Centro).  Dado isso, em 15/12/2015 o pedido foi deferido pela Justiça Federal que determinou a Extensão da Medida Cautelar.

Em 02/05/2016 após uma longa caminhada processual com intimações, juntada de documentos, pedidos de indicações de técnicos, perícias, manifestações entre outras diligências, a Justiça Federal publicou uma sentença de mérito dando procedência ao pedido do Ministério Público Federal, considerando então ilegal todo o projeto de implantação do Sistema BRT em Palmas. Segue transcrito trecho:

III. DISPOSITIVO 113. Ante o exposto, resolvo o mérito (CPC, art. 269, I) das questões submetidas da seguinte forma: 114. (a) confirmo as medidas urgentes deferidas e declaro ilegal o todo o projeto de implantação do sistema BRT em Palmas (TO), na forma aprovada pelo Ministério das Cidades (com canteiro central com ultrapassagem nas paradas, serviços expressos, cruzamentos em desnível e prioridade semafórica);115. (b) determino o cancelamento da proposta, para todos os efeitos, especialmente financeiros e orçamentários, perante o Ministério das Cidades; 116. (c) condeno a CAIXA à devolução dos recursos respectivos ao Orçamento da União. (MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, Decisão nos autos nº 0008316-13.2015.4.01.4300, 2016, pag. 14).

Da análise do Mérito o Juiz Federal analisou todas as informações fornecidas tanto pelo Ministério Público como as do Município de Palmas. Dentre os argumentos, observou que o município forneceu um número de passageiros e que, entretanto, o número era menor do que o exigido para o tipo de BRT que fora selecionado. Sobre o assunto o Juiz Federal dissertou:

90. Os documentos indicam que o requisito técnico não foi levado em consideração quando da escolha do tipo de BRT, o que aparenta violar a Lei 12.587/12, na parte que estabelece como princípio da Política Nacional de Mobilidade Urbana a “justa distribuição dos benefícios e dos ônus decorrentes do uso dos diferentes modos e serviços” (art. 5º, IV e VII). É que a escolha de uma modalidade de transporte coletivo em descompasso com a demanda de passageiros implicará onerosidade excessiva para o Município que pagará o financiamento federal, custo esse que certamente será repassado para as tarifas pagas pelos usuários. A legislação em comento estabelece como diretriz da Política Nacional de Mobilidade Urbana a “mitigação dos custos ambientais, sociais e econômicos dos deslocamentos de pessoas e cargas na cidade”, o que recomenda a observância da demanda de passageiros quando da escolha do tipo de BRT. (MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, Decisão nos autos nº 0008316-13.2015.4.01.4300, 2016, pag.11,)

Além disso, tomou como base o estudo da Controladoria – Geral da União no Tocantins e os apontamentos que ela fez demonstrando a procedência dos pedidos do MPF, apontamentos que serão abordados no tópico sequente. De tudo que foi analisado pela Justiça Federal, a conclusão da mesma foi de que a escolha do sistema BRT de modelo completo não foi justificada de forma satisfatória podendo, pois, trazer um dano ao não só à população como também danos ao erário federal e municipal.

4. APONTAMENTOS DA CONTROLADORIA REGIONAL DA UNIÃO DO ESTADO DO TOCANTINS.

O Ministério Público alegando a incompatibilidade entre a dimensão do empreendimento e a demanda dos passageiros no município de Palmas fez ao final de sua tese o pedido de suspensão da licitação referente ao projeto BRT – Palmas. A licitação sendo na modalidade de regime diferencial de constatações – RDC integrado – recebendo recursos do Orçamento Geral da União além de recursos municipais.

Diante disso a Controladoria Regional da União do Estado do Tocantins realizou uma auditoria, com o intuito de fazer uma avaliação sobre a seleção dos empreendimentos apoiados com recursos federais realizada pelo Ministério das Cidades dentro do programa PAC (Programa de Aceleração do Crescimento). Observando critérios relacionados à funcionalidade, viabilidade econômica – financeira e também a razoabilidade dos orçamentos apresentados pelo candidato, que no caso é a prefeitura de Palmas.

No seu relatório a CGU - Regional/TO no tópico de nome constatação e com subtítulo “ Irregularidades na seleção, análise das propostas de implementação do sistema BRT Palmas tem-se vários argumentos desfavoráveis ao projeto.

A CGU ditou que nos documentos analisados não foi encontrado estudo técnico ou demonstrativo da demanda diária de viagens do município de Palmas, outro ponto, é que a proposta foi baseada numa quantidade de passageiros entre 15.000 a 45.000 por hora sentindo, sendo que não há comprovação de que demanda realmente existe. E como dito no texto:

A demanda atual informada nas propostas foi de 89.194 passageiros por dia e a demanda futura (20 anos) 161.000 passageiros por dia, ou seja, a informação contida na proposta não permite caracterizar que o sistema proposto se enquadra nos parâmetros definidos no Manual do BRT já que foram comparadas grandezas diferentes de demanda por transporte público. (CGU – REGIONAL/TO, Processo nº 00226.000609/2015-29, 2016, pag.10).

 Além disso, ainda afirmou que o Ministério das Cidades acatou com a escolha sem nem mesmo observar a adequação da escolha do tipo de projeto, ou seja, concordou com a falha na justificativa.

Assim como o Ministério Público a controladoria também apontou a respeito do termo de referência onde a prefeitura colocou a pesquisa de demanda como um produto da contratação do sistema BRT. E concluiu que tal atitude só destaca ainda mais a incongruência e da falta de estudo de demanda para comprovar a viabilidade do projeto.

Dos exemplos dados pela CGU (CGU – Regional/TO, 2016) tem-se que: a) não ficou comprovado se a demanda será suficiente para que o sistema opere apenas com a tarifa cobrada ou se o poder público utilizará de seus recursos para suportar o sistema, b) não há estudos técnicos que comprovem que se terá condições de reduzir a tarifa pela quantidade de pessoas estimadas ou se essa mesmas pessoas gerarão receita suficiente para custear todo os sistema c) Parte dos custos de manutenção e operação das novas estações e terminais deverão ser cobertos pelo Município, sendo que, no guia de planejamento do BRT é bem claro que nos países em desenvolvimento os sistemas de BRT devem ser projetados para funcionar sem nenhum subsídio desde a delineação do projeto.

Por fim, mesmo que com uma pequena pontuação do relatório realizado pela CGU, é possível perceber que os problemas apontados são os mesmos apontados na Ação Civil Pública. E a conclusão é de que, mais uma vez, o Município de Palmas teve a sua proposta criticada em virtude das inúmeras falhas decorrentes da inobservância do manual do Ministério das Cidades e também pelo superdimensionamento da obra.

5. DA MANIFESTAÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO SOBRE O PROJETO BRT- PALMAS.

O Tribunal de Contas da União bem como o Ministério Público e Controladoria Geral da União do Estado do Tocantins, também se manifestou a respeito do projeto de implantação do sistema BRT em Palmas. Diante disso realizou-se auditoria com a finalidade de avaliar a implantação do projeto e viabilidade do objeto de licitação.

Da auditoria restaram algumas conclusões, e agora voltadas para o ponto licitatório, sendo estas compatíveis com os argumentos já apresentados no decorrer do texto. Realizada a análise do caso chegou-se à conclusão de que de fato o estudo de viabilidade do projeto BRT foi deficiente. E sobre o estudo de viabilidade o TCU afirmou:

Essa irregularidade está em flagrante inobservância às exigências do art 9º, §2, inciso I da Lei 12.462/2011 e do art. 74, inciso I e § 1º, inciso II do Decreto 7.581/2011 ao não contemplar como forma adequada a demonstração e a justificativa do programa de necessidades e os projetos anteriores ou estudos preliminares que embasaram a concepção adotada. (TCU, Auditoria, TC.018.777/2016-3, 2017, pag.26)

O TCU constatou também a inexistência de levantamento topográfico e cadastral no edital de licitação bem como sem seu anteprojeto de engenharia. Além disso o município não disponibilizou endereço da página da web para que os licitantes pudessem ter acesso ao levantamento topográfico. Em observação a esse ponto o TCU alegou que houve: “assimetria de informações aos licitantes. Assim, houve desrespeito ao art.74, § 1º, inciso I do Decreto 7.581/2011. ” (TCU, Auditoria, TC.018.777/2016-3, 2017, pag.26).

Do que foi dito, ainda foram alegadas outras irregularidades, mas todas levaram a uma conclusão: A de que o projeto além de estar em desacordo com as normas legais também está contra os princípios que governam e que norteiam as licitações e contratos públicos. E como reforço o TCU disse o seguinte:

Ressalta-se que o Supremo Tribunal Federal, com fundamento no art. 71, inciso IX, da Constituição Federal, reconheceu que o TCU tem competência para determinar a anulação de contrato e, que se for o caso, da licitação de que originou, caso seu juízo estiver manchado pela ilegalidade (MS 23.555). (TCU, Auditoria, TC.018.777/2016-3, 2017, pag.26).

E aqui, resta mais uma vez comprovada a impossibilidade de implantação do BRT, haja vista, que o processo de implantação como um todo está repleto de vícios, desde a escolha do tipo de BRT a ser implantado até a justificativas do processo licitatório. Visto isso é clara a ideia de que há um risco de dano ao cidadão palmense e também a falta de compromisso do governante em seguir as normas e fazer os processos dentro dos parâmetros da lei.

6. CONCLUSÃO

O desenvolvimento do presente estudo possibilitou uma análise da Ação Civil Pública não só em seu conceito em si, mas também a análise de uma Ação Civil pública em um caso concreto, que no trabalho, se trata da Ação movida contra o Município de Palmas em desfavor do projeto de BRT Palmas pelo Ministério Público Federal. Além disso, também permitiu a compreensão da proposta do município e fazendo um comparativo com os argumentos do Ministério público foi possível entender e conhecer os motivos que impulsionaram o ajuizamento de tal ação.

De um modo geral, a conclusão é de que o sistema de BRT é muito interessante e apresenta inúmeras vantagens. Como base, tem-se a cidade de Curitiba, que possui um sistema BRT que funciona muito bem. Entretanto, esse modelo não se enquadra a cidade de Palmas, primeiramente pela falta de passageiros suficientes para suportar o tipo de BRT apontado no anteprojeto pela prefeitura de Palmas. E em segundo lugar, pelas irregularidades, tais como falta de pesquisa de demanda, falta de justificativa, além de um superdimensionamento da obra.

A análise dessa ação fez não somente com que se tivesse a compreensão do papel do Ministério Público como também de abrir os olhos para como os governantes utilizam do dinheiro público e como os projetos que eles apresentam podem conter vícios e criar uma ilusão de que é bom quando na verdade pode resultar em dano social.

As utilizações dos dados apresentados pelo Ministério Público, bem como as observações postas na auditoria da Controladoria Geral da União do Estado do Tocantins e Tribunal de Contas da União, serviram como lupas para encontrar e enxergar as falhas e danos que o projeto BRT Palmas poderia causar a sua população.

Dada à importância do assunto, necessária se faz a fiscalização não somente dos das Entidades fiscalizadoras, mas também da própria sociedade. E por fim importante destacar que existem outras possibilidades de projetos que possam suprir as necessidades de transporte público da cidade de Palmas, modelos mais simples e que não acarretariam em altos custos e possível repasse ao usuário de transporte público.

7. REFERÊNCIAS

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