RESUMO: O presente trabalho consiste em estudo sobre o ciclo orçamentário brasileiro, com análise das leis orçamentárias nacionais e da situação de anomia orçamentária.

PALAVRAS-CHAVE: Orçamento. Leis Orçamentárias. Ciclo Orçamentário. Anomia Orçamentária.

SUMÁRIO: 1. Introdução, 2. Características do Orçamento; 2.1. Natureza Jurídica do Orçamento, 3. Leis Orçamentárias; 3.1. Plano Plurianual, 3.2. Lei de Diretrizes orçamentárias; 3.3. Lei Orçamentária Anual; 4. Ciclo Orçamentário; 4.1. Elaboração da proposta orçamentária; 4.2. Execução da proposta orçamentária; 4.3. Controle da proposta orçamentária; 5. Anomia Orçamentária. 6. Conclusão.

1.    Introdução

O estudo do ciclo orçamentário nacional é fundamental para entender como é realizado o planejamento, a execução e o controle das fianças públicas atualmente. A fim de atingir esse objetivo, faz-se necessário, primeiramente, conhecer no que consiste o orçamento, qual sua natureza jurídica e as características de cada lei orçamentária.

2.     Características do Orçamento

O orçamento da administração representa um dos mais antigos instrumentos de planejamento e execução das finanças públicas. Classicamente, o orçamento é conhecido como um dispositivo que contém a aprovação prévia da despesa e da receita para um período determinado. Hoje, contudo, ele não se resume a um simples documento de caráter contábil administrativo, se constituindo como o planejamento da realização dos programas de governo e aplicação das finanças públicas. A melhor doutrina costuma seguir os ensinamentos do clássico autor Eliomar Baleeiro[1], para quem orçamento é:

“o ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza ao Poder Executivo, por certo período e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei”.

Vale analisar, como lembra Kiyoshi Harada[2], que a expressão final “arrecadação das receitas já criadas em lei” não veda a arrecadação de tributo, legalmente criado, sem prévia inclusão orçamentária, porque no Brasil não mais vige o princípio da anualidade tributária, revogado pela EC 18/65, que determinava que um tributo, para ser instituído, precisava de prévia autorização orçamentária. 

Elaborar o orçamento, destarte, significa planejar, e planejamento é a primeira forma de intervenção do Estado no domínio econômico, político e administrativo da nação. A importância do orçamento para a nação fica clara ao analisar a lição de Lourival Vilanova[3], para quem: “Sem norma – lei constitucional ou sem lei ordinária, sem decreto executivo – seja qualquer a espécie exigida, sem ela, plano nenhum de governo, programa nenhum de desenvolvimento econômico ou social passaria para o campo concreto da realização”. José Matias Pereira[4] chegou a afirmar que “o orçamento, depois da Constituição, apresenta-se como o ato mais importante da vida de qualquer nação”, opinião que foi seguida pelo ex-ministro Ayres Britto (ADI-MC 4048-1/DF, j. 14.5.2008, p. 38).

É importante analisar que o orçamento é resolvido a partir de um compromisso com a sociedade, ou seja, é um instrumento de democracia. Ele é aprovado por nossos representantes, portanto, indiretamente, somos nós quem o aprovamos. Na teoria, quando escolhemos os candidatos a chefe do executivo e do legislativo, votamos nas suas ideias em relação ao plano de governo e a ideologia posta no poder, além das áreas de investimento imediato e aqueles em longo prazo.

Vale lembrar, também, que, além da União, cada Estado e Município têm seu próprio orçamento. Além disso, é necessário esclarecer que o orçamento não esgota as autorizações para todas as receitas e todas as despesas dentro de um determinado período, embora vá abarcá-las tanto quanto seja previsível.

2.1.         Natureza Jurídica do Orçamento

A Natureza Jurídica do Orçamento, segundo a doutrina majoritária e conferido pela própria Constituição, é de lei formal, pois emana do poder competente para legislar. Nas palavras de Lafayete[5]: “a lei orçamentária é lei no sentido formal, sem sê-lo no sentido material, pois lei material é ato normativo genérico, abstrato e permanente, enquanto que lei orçamentária é lei de efeitos concretos, particulares, destinada a vigorar por um só exercício”.

Assim, por não ser lei material, o orçamento se configura como lei apenas autorizativa, não gerando um direito subjetivo para as pessoas, ou seja, a previsão de uma despesa em lei orçamentária não gera direito possível de ser exigido judicialmente por terceiros.

No entanto, há uma corrente doutrinária, capitaneada pela autora Lucia Valle Figueiredo, que vem ganhando força: ela afirma que se o particular abandona a atividade que está fazendo, estimulado pelo fomento do poder público, encampa o Plano Plurianual, passa a investir nas atividades econômicas estimuladas pelo governo, mas, de repente, sem qualquer contrapartida, o poder público altera sua programação, este particular, se provar ter sofrido prejuízos, pode pleitear indenização do poder público. Esse direito do particular teria como base o princípio da proteção da confiança do administrado, o valor segurança jurídica. Essa teoria, contudo, nunca foi posta em prática e é muito difícil que seja, pois o particular sempre vai ter dificuldades para provar a falta de motivos da administração em mudar o PPA.

3.    Leis Orçamentárias

O orçamento, apesar de apresentar uma ideia de unidade, se espalha por três documentos distintos: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA). As leis orçamentárias se integram finalisticamente e de forma harmônica, de forma que não pode a LDO discordar da PPA, que é o “grande norte do orçamento”, nem a LOA da LDO.

3.1.         Plano Plurianual

O Plano Plurianual (PPA) se configura como o planejamento conjuntural de longo prazo com vistas à promoção do desenvolvimento econômico, da estabilidade econômica e do equilíbrio entre as diversas regiões do país. Conforme ensina José Afonso da Silva[6], o PPA "é um plano de investimentos, com o qual deverão estar em consonância todos os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição (arts. 48, IV e 165, § 4.º)".

O PPA está previsto no §1º do artigo 165 da Constituição Federal, que determina:

Art. 165 §1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

Assim, o Plano Plurianual corresponde ao planejamento de médio a longo prazo em que são estabelecidos os objetivos e metas da Administração Pública para um período de quatro anos, sendo elaborado no primeiro ano do mandato do chefe do executivo para vigência até o primeiro ano do mandato seguinte.

Pode-se dizer que o plano plurianual começa na eleição, quando nós escolhemos o nosso PPA por meio da votação. Isso porque os representantes eleitos devem elaborar o PPA de acordo com suas propostas da época política, pois foram elas que o povo escolheu. O PPA, vale lembrar, pode sofrer modificação, mas somente se a conjuntura econômico-social e política tenha sofrido alterações por algum motivo. O plano que sofrer alterações ou estiver em desacordo com os ideais de campanha do candidato, pode, inclusive, ser declarado inconstitucional, por violação ao princípio do planejamento.

Por último, o PPA funciona como um guia para a iniciativa privada, que vai procurar investir nas áreas econômicas estimuladas pelo governo. Este, por outro lado, vai incentivar os particulares, para que seus planos de metas realmente sejam efetivados.

3.2.         Lei de Diretrizes orçamentárias

O plano plurianual, por outro lado, não sai do papel a não ser pela Lei de Diretrizes orçamentárias (LDO). A LDO possui a função política de direcionar a elaboração da LOA. Todos os anos, LDO vai “pinçar” do PPA aquilo que se revela mais importante (prioritário), e vai, com isso, orientar a elaboração do orçamento.

Conforme dispõe o § 2.º do Art. 165 da CR /88:

§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

A LDO possui o anexo de metas fiscais (trienais – metas de médio prazo) e o anexo de riscos fiscais (reserva de contingência criada para suportar gastos oriundos de toda sorte de imprevisões). É realizado anualmente pelo chefe do executivo.

Lafayete[7] afirma que se trata de uma lei de caráter formal, nas quais ficam estabelecidas as orientações para a confecção do orçamento e que deve ser elaborada no primeiro semestre. Contudo, além de não criar direitos para terceiros, não tem eficácia fora da relação entre os Poderes do Estado, caracterizando-se mais como um plano prévio, fundado em considerações sociais e econômicas. O autor lembra, ainda, que a LRF deu conformação de planejamento trienal para a LDO.

3.3.         Lei Orçamentária Anual

A Lei Orçamentária Anual (LOA), também feita anualmente pelo chefe do executivo - devendo ser enviada para análise e aprovação do Poder Legislativo - vai, todos os anos, tirar um quarto do PPA do papel, sob as orientações da LDO. Segundo Deusvaldo Carvalho[8] “a LOA, conforme previsto no art. 2.º, da Lei 4.320/64, conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica e financeira e o programa de governo, obedecidos aos princípios de unidade, universalidade e anualidade”.

Ela está regulada no §5º do mesmo art. 165 da CF, e compreende 3 tipos de orçamentos: o fiscal, o de investimentos e o da seguridade social:

§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

4.    Ciclo Orçamentário

Ciclo Orçamentário é o processo através do qual se elabora, aprova, executa e controla os gastos do Estado.

4.1.         Elaboração da proposta orçamentária

A primeira etapa do ciclo orçamentário é a elaboração da proposta orçamentária, que começa com a iniciativa da lei orçamentária pelo chefe do executivo – no âmbito federal, pelo Presidente da República. Aqui é importante lembrar que os Municípios e Estados também elaboram orçamentos. Ademais, além dos orçamentos elaborados polos poderes executivo e legislativo, os órgãos do Poder Judiciário (art. 99 da CF[9]), da Defensoria Pública (art. 134, §2º[10]) e do Ministério Público (art. 127, §3º[11]) fazem o orçamento deles independentemente, mas todos vão ser avaliados pelo Poder Executivo e, mais tarde, juntados ao orçamento nacional, como é regulado pelo art. 168 da CF[12].

Após a criação pelo executivo, o orçamento vai para o Poder Legislativo. Lá, ele vai ser discutido pela Comissão Mista de Orçamento (CMO), composta por deputados e senadores. A CMO é composta por quarenta membros titulares, dos quais 30 são Deputados e 10 são Senadores, com igual número de suplentes (art. 5º, Resolução CN 1/2006[13]). O parlamentar, quando emenda o orçamento, não pode aumentar despesas e deve indicar de onde tirará recursos que vão municiar suas emendas, de modo que se for investir mais na educação, por exemplo, deve indicar de onde vai tirar o dinheiro para tal. Além disso, há três classes de recursos que o parlamentar não poderá tocar: transferências constitucionais obrigatórias, recursos destinados ao pagamento de pessoal e recursos destinados ao pagamento da dívida pública. Após o legislativo aprovar, a lei orçamentária volta para o Presidente, que irá sancioná-la e executá-la.

Conclusivamente, a elaboração da proposta orçamentária deve constar as metas e prioridades da Administração Pública Federal para o exercício, as orientações para os orçamentos anuais da União, incluindo os objetivos que se pretende atingir com a ação, as metas e os trabalhos necessários para a consecução do programa, os limites para elaboração das propostas orçamentárias de cada Poder e a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

4.2.         Execução da proposta orçamentária

A execução é a segunda fase do ciclo orçamentário, que inicia depois de publicada a Lei Orçamentária. Segundo Ernesto José da Silva[14]: “a execução pode ser definida como a atividade e procedimento desenvolvidos pela Administração Pública, para concretizar as metas estabelecidas e aprovadas quando do planejamento e implica na mobilização de recursos humanos, materiais e financeiros”.

Nesta fase os ministérios ou órgãos executam os programas governamentais contemplados na Lei Orçamentária. A execução orçamentária constitui uma atribuição do Executivo e seu procedimento molda e influencia a tomada de decisões  e desenvolve-se de acordo com distribuição de poder dentro do governo.

4.3.         Controle da proposta orçamentária

O controle constitui a última fase do ciclo orçamentário e se divide em interno e externo. A importância desse instrumento é tão grande que, consoante o art. 6° do Decreto-Lei n° 200/67, o controle constitui um dos cinco princípios fundamentais que norteiam a Administração Pública Federal.

O controle interno, previsto no artigo 70 da Carta Magna[15], se caracteriza por ser praticado pela própria administração, ou seja, é exercido pelos próprios Poderes - Legislativo, Executivo e Judiciário - por meio de seus órgãos, e possui como pressuposto o princípio da hierarquia. Sua finalidade é a fiscalização do cumprimento das metas previstas no plano plurianual, da legalidade e eficiência da gestão orçamentária e controle das operações de crédito.

Corine Sumski de  Souza[16] afirma que “Controle Interno é o instrumento obrigatório que auxilia na Gestão Pública e atua de forma preventiva na detecção de irregularidades, conferindo maior eficácia, eficiência e economicidade aos gastos públicos e dando mais transparência na aplicação dos recursos públicos”.

O controle externo, conforme os artigos 70 e 71 da Constituição Federal[17], é exercido pelo Congresso Nacional, com auxílio do Tribunal de Contas da União. Ele é exercido de modo que os poderes não tenham suas autonomias administrativa, funcional e financeira derrogadas, se assemelhando finalisticamente ao controle interno.

O controle externo pode acontecer de forma concomitante ou posterior, não sendo mais vigente, no ordenamento brasileiro, o controle externo prévio. O interno, por outro lado, pode acontecer a qualquer momento. É importante notar que o art. 74, no seu inciso IV, afirma ainda que os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário devem manter, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional e o §1º do mesmo artigo afirma que “os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão conhecimento ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária”.

Vale lembrar que, de acordo com a súmula 473 do STF, somente a administração pode anular ou revogar seus atos, caso haja vício de ilegalidade ou por motivo de conveniência e oportunidade.

O Art. 75 da Lei n.º 4.320/64 e seus incisos explicam o controle:

Art. 75. O controle da execução orçamentária compreenderá:

I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;

II - a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens e valores públicos;

III - o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços".

5.    Anomia Orçamentária

Anomia orçamentária é, basicamente, o caso em que o orçamento não é feito no ano por algum motivo. O retardo na apreciação do projeto de lei orçamentária pelo Poder Legislativo, por exemplo, poderá resultar uma anomia orçamentária. Ela é uma grave afronta ao princípio da anualidade orçamentária.

Primeiramente, é necessário explicar que o não envio do projeto de lei orçamentária, de acordo com o art. 10 da lei 1079/50[18], acarretará em crime de responsabilidade. Caso o Poder Executivo não envie um projeto orçamentário, primeira hipótese de anomia orçamentária, o art. 32 da Lei 4320/64 afirma que “o Poder Legislativo considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente”.

Caso a anomia se dê por causa da rejeição da lei pelo Poder Legislativo, a própria CF diz, no §8º do art. 166[19], que o Governo vai passar o ano vivendo com base em créditos especiais, se o veto for total, ou em créditos suplementares, se o veto for parcial, com prévia e específica autorização legislativa.

Se, em outro caso, o Poder Legislativo não votar sobre a lei orçamentária até o fim do exercício financeiro – dia 22 de dezembro – há divergência doutrinária, pois a legislação atual nada afirma sobre essa hipótese. Alguns, como Harada, defendem que o projeto feito pelo Presidente passaria a valer, enquanto que outros afirmam que o orçamento passado seria prorrogado. Na prática, a própria LDO, em uma disposição formulada anualmente, afirma que algumas despesas, como as de caráter corrente, não podem ser paralisadas e continuarão sendo efetuadas. A LDO, então, vai liberar mensalmente o “duodécimo”, ou seja, um doze avos da despesa prevista àquele órgão, referente às despesas que não podem parar.

Este último caso, no entanto, não ocorre por muito tempo com a LDO, pois a própria Carta Magna, em seu art. 57, § 2º, afirma que “a sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias”. Dessa forma a este tipo de anomia da LDO, se existir, será de curta duração.

Para finalizar, é interessante analisar o voto do Ministro do STF Celso de Mello - proferido na ADI nº 612-6, transcrita abaixo - para quem “essa inércia do Poder Legislativo, que deixa fluir in albis o prazo para apreciar o projeto orçamentário, opera, pelas gravíssimas consequências que derivam desse comportamento omissivo, efeitos jurídicos acentuados pelo caráter essencialmente temporário da lei orçamentária, que se rege, dentre outros postulados de índole constitucional, pelo princípio da anualidade”.

6.     Conclusão

Dessa forma, mostra-se evidente que a elaboração orçamentária consiste em mecanismo fundamental para que seja possível alcançar os objetivos de políticas públicas pretendidas pelos governantes, motivo pelo qual as pessoas deveriam ter maior atenção na fiscalização da proposta orçamentária.

É importante que a população, antes de votar, analise quais candidatos possuem objetivos semelhantes com os seus, e, depois que o político for eleito, ela deve observar o que será implementado nas leis orçamentárias, pois este é o melhor meio de fiscalizar se o governante está verdadeiramente pretendendo realizar suas promessas de campanha.

7.    Referências

BALEEIRO, Eliomar.  Uma Introdução à Ciência das Finanças. 15ª Ed. Rio de Janeiro: Forense, 1998.

CARVALHO, Deusvaldo. Orçamento e contabilidade pública: teoria e prática. Campo Grande: Ruy Barbosa, 2005.

HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e Tributário. 19ª Ed. São Paulo: Atlas, 2010.

PEREIRA, José Matias. Finanças Públicas, editora Atlas, São Paulo, 1999.

PETTER, Lafayete Josué. Direito Financeiro. 5ª Ed. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2010.

SILVA, Ernesto José da apud OLIVEIRA, Antonio de. Apostila de contabilidade e orçamento público. Curitiba, 2007.

SILVA, José Afonso da apud MEIRELLES, Hely Lopes.Direito municipal brasileiro. 15.ed. São Paulo: Malheiros, 2006.

SOUZA, Corine Sumski de. O Papel do Controle Interno na Gestão dos Gastos Públicos Municipais. Disponível em: <http://pt.scribd.com/doc/57312664/27/FASES-DO-CICLO-ORCAMENTARIO>. Último acesso: 16/01/2018

VILANOVA, Lourival. Fundamentos do Estado de Direito, in Escritos Jurídicos e Filosóficos, Tomo I, Editora AXIS MVNDI – IBET, São Paulo, 2003.