RESUMO: A intenção do presente artigo é dispor sobre as origens, no direito brasileiro do instituto do precatório, assim como se desenvolveu a sua evolução constitucional. Por meio dele, portanto, procura-se perceber as necessidades e características a ele inerentes durante períodos diversos da história constitucional brasileira. Ou seja, quais foram as mudanças que o instituto sofreu até se chegar ao modelo que atualmente é praticado no ordenamento jurídico brasileiro. Percebe-se, através do estudo, que o regime de precatórios se submeteu, e ainda vem se submetendo, a transformações permanentes, todas elas com o objetivo de se adequar a realidade vivenciada pelos entes públicos.
SUMÁRIO: 1. Introdução – 2. O precatório no período antecedente à Constituição Federal de 1988. 3. O regime de precatório sob a égide da Constituição Federal de 1988. 4. As modificações introduzidas pela Emenda Constitucional nº 30/20002. 5. As alterações advindas da Emenda Constitucional nº 62/2009: 5.1. A Emenda Constitucional nº 62 e sua declaração de inconstitucionalidade. 5.2. Modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade pelo STF. 6. Alterações pontuais da EC nº 94/2016 7. Considerações finais. 8. Referências.
1. INTRODUÇÃO
O regime de precatórios é um instituto jurídico de natureza peculiar do direito brasileiro. A forma como é processada a requisição de pagamento ao Poder Público no Brasil merece um estudo detalhado, principalmente diante das diversas transformações ocorridas.
Diante deste quadro, viu-se a necessidade de, analisar o histórico do instituto no Brasil, demonstrando a constante tentativa de aperfeiçoamento, seja por interferência legislativa ou do próprio Judiciário.
A intenção é perquirir as origens do instituto do precatório e sua evolução, com o objetivo de perceber quais eram as necessidades que justificavam a sua criação e como essas necessidades se moldaram ao longo do tempo até os dias atuais.
Ou seja, quais foram as mudanças que o instituto sofreu até se chegar ao modelo que atualmente é praticado no ordenamento jurídico brasileiro.
Isso irá ajudar sobremaneira na compreensão da atual situação em que se vive o regime de precatórios, buscando respostas, principalmente, do porque se encontramos nessa situação caótica.
É que, olhar para o passado nos permite entender melhor o presente.
2. O precatório no período antecedente à Constituição Federal de 1988
O Brasil, no período em que era colônia de Portugal, consequentemente se submetia à legislação da Coroa Portuguesa. Lembra, Américo Luis Martins da Silva[1], que primitivamente, durante a vigência das Ordenações Filipinas e Manuelinas no Brasil, a execução contra a Fazenda Pública, era procedida da mesma forma como contra qualquer outra pessoa, sobretudo no que tange à penhora dos bens do Estado[2], não havendo, portanto, qualquer privilégio a proteger os bens estatais.
Naquela situação, o magistrado determinava a constrição dos bens do executado para que ficassem sob a guarda da Justiça, garantindo assim a execução, tal como acontece hoje com a execução em face de particulares.
Essa possibilidade de penhora dos bens públicos, entretanto, não era absoluta eis que não constituíam objeto de embargo os cavalos, as armas, os livros, os vestidos de seus corpos e as camas dos fidalgos, dos cavalheiros, dos desembargadores, ou seja, os bens extremamente necessários, quando inexistissem outros bens móveis ou de raiz[3].
Entretanto, com o advento da Constituição Imperial de 1824, por força do art. 15, inciso XV[4], ficou estabelecido que seria, a partir de então, atribuição da Assembleia Geral a regulação dos bens do Estado, só cabendo àquele ente decretar-lhe a alienação. Por força disto, então, só se poderia efetivar penhora dos bens do Estado através de Decreto da Assembleia Geral.
Por ocasião deste fato, levando-se em conta a nova disposição constitucional, que o Directorio do Juízo Fiscal e Contencioso dos Feitos da Fazenda Pública determinou que "em bens da Fazenda Nacional não se faz penhora[5]", proibindo em definitivo essa espécie de constrição judicial a bens do Estado.
Apesar dessa previsão de impenhorabilidade limitar-se aos bens da fazenda nacional, não atingindo, por sua vez, os bens públicos provinciais e municipais, a jurisprudência da época posicionava-se no sentido de declarar impenhorável todo e qualquer bem público.
Francisco Wildo de Lacerda Dantas atribui a utilização do termo precatório justamente a esta impossibilidade de penhora dos bens públicos. Lembra, que em consequência da impenhorabilidade utilizou-se um juiz singular do que chamou precatória de vênia para solucionar uma execução contra uma câmara municipal. A partir disso, diante da impenhorabilidade dos bens públicos, a precatória passou a significar impossibilidade de penhora, quando era utilizada para obter licença ou autorização para se proceder à penhora[6].
Ressalte-se, também, que, não obstante a previsão de impenhorabilidade de todos os bens públicos, essa característica, conforme o Ministro José Augusto Delgado, só se tornou definitiva, quando da entrada em vigor do Código Civil de 1916, que estabeleceu em seu art. 67, que os bens públicos são inalienáveis, só perdendo essa condição nos casos e na forma que a lei prescrever[7]. Como consequência da inalienabilidade dos bens públicos, também seriam eles impenhoráveis e imprescritíveis.
Foi por força, ainda, da já citada Instrução de 10 de abril de 1851, tendo em vista a omissão constitucional quanto à matéria, que ficou disciplinada à forma de execução contra a Fazenda Pública, assim disposta: "tendo passado em julgado a sentença contra a Fazenda, extrai-se e leva-se ao "cumpra-se" da autoridade competente, e é requerida ao Procurador Fiscal para pagar; e não tendo este dúvida, passa-se precatória à tesouraria a favor do exequente[8]".
Em consequência dessa omissão constitucional em disciplinar os caminhos que deveriam ser perseguidos para a execução contra a Fazenda Pública naquele período, e levando-se em consideração a inexistência de um sistema garantidor de preferências na ordem de pagamento, o que se viam eram distorções de toda natureza, fomentando a prática da chamada advocacia administrativa[9].
Wagner Barreira lembra que passadas em julgado as decisões que condenavam o Estado a pagamento em pecúnia, um universo de pessoas que gozavam de prestígio junto às autoridades competentes, interessadas nas vultuosas comissões a receber, passavam a rondar os corredores das repartições fiscais, na tentativa de arrancar as verbas para seus clientes[10]. Assim, portanto, os créditos que deveriam ser pagos em observância à ordem de preferência eram preteridos pelos dos credores que possuíam algum prestígio junto à Administração. Não resta dúvida de que esse quadro gerou uma enorme insegurança para os jurisdicionados que, tendo em vista a ausência de influência política, não sabiam ao certo se e quando iriam receber o que de direito.
A Constituição de 1891, a primeira da república, apesar das inúmeras garantias dispostas ao cidadão, foi omissa em relação à constitucionalização do pagamento das dívidas judiciais por parte do Estado. Foi apenas com o advento da Constituição de 1934, portanto, que se instituiu, no país, o chamado regime de precatório, constitucionalizando, consequentemente, uma ordem cronológica de preferência para pagamento dos débitos judiciais do Estado[11].
Tal inovação, segundo consta, foi posta em prática por sugestão de Themístocles Cavalcanti[12], na denominada Comissão do Itamarati, sob o fundamento de que, através do sistema então vigente, os pagamentos das condenações judiciais se processavam por intermédio das autoridades administrativas, sem qualquer critério objetivo, de ordem ou cronológico, ocasionando os maiores abusos que se possa imaginar. Sua intenção foi, portanto, moralizar o sistema de pagamentos judiciais que vigorava no país até então[13].
Lembra Ricardo Perlingeiro, no entanto, que a inovação trazida pela então Constituição de 1934 não era o regime de precatório em si, com a requisição de pagamento à autoridade competente, posto que já existia sistema semelhante: o disciplinado pelo art. 14 da Instrução Normativa de 10 de abril de 1851. Na verdade, a inovação estava na introdução de uma efetiva ordem de preferência para os pagamentos das condenações judiciais[14]. Vemos, portanto, que veio, a então carta constitucional tentar dirimir as práticas de advocacia administrativa e tráfico de influência no âmbito da Administração Pública brasileira, notadamente no que diz respeito aos pagamentos de seus débitos judiciais.
O ministro José Augusto Delgado, sobre o tema, alerta que, não obstante o avanço nitidamente percebido, houve pelo menos três falhas determinantes cometidas pelo legislador constitucional de 1934[15]. Primeiro, aponta que a Constituição fez referência apenas aos pagamentos devidos pela Fazenda Federal, deixando, por conseguinte, de disciplinar os débitos oriundos das Fazendas estaduais e municipais; além disso, lembra também que não ficou claro qual seria o crédito orçamentário a ser destinado para o pagamento dos precatórios, ficando a critério do Poder Executivo Federal sua indicação, o que em termos práticos, resultava num controle direto deste Poder sobre a quantidade da dívida reconhecida pelo Poder Judiciário, causando imensa demora na liquidação do processo executivo; e por fim, a Constituição falhou também, no seu modo de ver, quando nomeou como única autoridade competente para expedir as ordens de pagamento o Presidente da Corte Suprema, o que dificultava sobremaneira o seu processamento.
A Carta Política seguinte, a Constituição de 1937[16] pouco avançou no tema, podendo-se considerar como pequeno aperfeiçoamento a previsão da necessidade de se incluir verbas orçamentárias para os débitos judiciais. Afora isso, o texto é praticamente idêntico ao anterior, com exceção da simples mudança de denominação, sem qualquer alteração conceitual, utilizando-se a palavra "precatória" ao invés de "precatório".
A Constituição de 1946[17] já trouxe certo progresso em matéria de pagamentos de débitos judiciais pela Fazenda Pública, com destaque para cinco alterações: passou a abranger as Fazendas estaduais e municipais; fez prever a abertura de crédito orçamentário específico para o cumprimento de decisões judiciais; o recolhimento dos valores se fazia, agora, na repartição competente, quando o local possuísse jurisdição do tribunal, e não mais nos depósitos públicos; fez referência ao Presidente do Tribunal Federal de Recursos, haja vista a competência nas causas de interesse da União, e aos Presidentes dos Tribunais de Justiça, tendo em vista a extensão do dispositivo às Fazendas estaduais e municipais; e passou a fazer alusão não mais ao Procurador-Geral da República, como pessoa a ser ouvida, e sim ao Chefe do Ministério Público[18].
Milton Flaks alerta que as Constituições de 1934 e 1946 apenas impediam que o Executivo privilegiasse alguns credores em detrimento de outros. Para o autor, "como nenhum preceito impunha a abertura de créditos necessários, ficava ao exclusivo critério do Executivo e do Legislativo decidir quanto a Administração deveria despender no cumprimento das sentenças judiciárias. Em outras palavras: poderiam colocar à disposição do Judiciário numerário insignificante, ou até mesmo nenhuma quantia, desde que não infringisse a ordem de precedência dos credores[19]".
O constituinte de 1967[20], corrigindo o citado equívoco das Constituições anteriores, contribuiu no aperfeiçoamento do regimento de precatórios, impondo o dever às Fazendas Públicas de inclusão no orçamento das entidades de direito público de verba suficiente à extinção dos seus débitos constantes de precatórios judiciários apresentados até 1º de julho de cada ano[21].
Ressalte-se, aqui, a preocupação do legislador constitucional em fixar uma data limite, cujo objetivo era o de permitir que a Administração pudesse estimar com antecedência os valores a serem incluídos no orçamento, e consequentemente empenhar os recursos necessários ao pagamento dos precatórios judiciários[22]. Pecou, contudo, em não prever qualquer mecanismo de atualização do débito judicial, que era pago de acordo com o valor da condenação, muitas vezes bastante defasado[23].
A Constituição de 1967 outorgou, ainda, competência ao Presidente do Tribunal que proferiu a decisão exequenda em determinar o pagamento do débito, diferentemente do que acontecia na vigência da Constituição anterior, em que os pagamentos ficavam a cargo do Presidente do Tribunal Federal de Recursos, no caso de pagamento da União, e aos presidentes dos respectivos Tribunais de Justiça, nos casos de pagamentos das Fazendas Estaduais e Municipais.
Diante de tantas tentativas no aperfeiçoamento do instituto, sem solução efetiva para os jurisdicionados no campo prático, esperava-se da Constituição de 1988, uma solução definitiva para os conhecidos problemas vivenciados pelos jurisdicionados, na busca do que lhes era de direito. Infelizmente pouco se melhorou, mantendo-se grande parte dos problemas que já existiam, e como se não bastasse criando-se outros novos, conforme se verá adiante.
No novo texto constitucional, o tema dos precatórios foi abordado no art. 100[24]. Nota-se, com facilidade, que o texto do caput do artigo, manteve o que já vinha sendo disciplinado desde a Constituição de 1934, procurando-se estabelecer uma ordem cronológica para pagamentos, além de proibir a designação de casos ou pessoas nos pagamentos judiciais, o que demonstra que a essência do instituto não foi modificada desde a sua criação.
As principais modificações percebidas em relação à Constituição de 1967 foram o acréscimo de disposição expressa determinando a realização de pagamento até o final do exercício seguinte; a exclusão dos créditos de natureza alimentar da ordem cronológica ordinária de apresentação dos precatórios; e a previsão de atualização dos precatórios no dia 1º de julho, além de excluir a obrigatoriedade de oitiva do Ministério Público nos casos de sequestro por preterimento do direito de preferência, que vinha sendo objeto de previsão nas demais Constituições anteriores.
Devido à pouca clareza de como o tema foi abordado pelo legislador constitucional, restaram algumas questões controvertidas na doutrina e jurisprudência brasileira, como por exemplo, se a liquidação dos débitos de natureza alimentícia obedeceria ao regime dos precatórios.
O Ministro José Augusto Delgado defendia que o pagamento dos créditos de natureza alimentícia não dependia da expedição do precatório requisitório. Para ele, "o sentido do legislador constituinte foi (...) o de excepcionar do sistema de precatório o crédito de natureza alimentar, isto é, de determinar que ele seja pago imediatamente em razão da sua própria função de propiciar melhores condições de vida para o titular do direito[25]".
Apesar disso, prevaleceu na doutrina e na jurisprudência o entendimento de que os créditos de natureza alimentar deveriam, sim, seguir o procedimento dos precatórios, porém estariam eles isentos de seguir a ordem cronológica ordinária, fazendo parte de uma cronologia própria.
Milton Flaks lembra que também não existia uma unanimidade no que diz respeito à abrangência do conceito de natureza alimentícia a que fazia previsão o art. 100, da Constituição Federal. Mas, "embora adotada para o efeito de fazer incidir a correção monetária desde o evento que deu origem à demanda" a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal vinha "considerando de natureza alimentícia os créditos vinculados ao pagamento de vencimentos, soldos, salários e pensões, inclusive as decorrentes de acidentes de trabalho e responsabilidade civil por danos pessoais[26]". Essa abrangência utilizada pelo STF viria depois a ser incluída no próprio texto constitucional, por força da Emenda 30/2000.
Destaque-se, ainda, que foi com a promulgação da Constituição Federal de 1988 que o Brasil viveu a primeira experiência do que hoje denominamos "calote dos precatórios”. É que, devido à defasagem no pagamento das condenações judiciais por parte dos entes federados brasileiros, que não vinham honrando com os seus compromissos judiciais, o legislador Constituinte optou, através dos Atos das disposições Constitucionais Transitórias, em conceder uma dilação de prazo para o pagamento dos precatórios pendentes à data da promulgação da Constituição[27].
A partir da promulgação da Constituição, portanto, os entes federados que tivessem precatórios judiciais pendentes de pagamento, poderiam dispor, por decisão do Poder Executivo em até cento e oitenta dias, da opção de pagamento em parcelas anuais, iguais e sucessiva no prazo máximo de oito anos, a partir de 1º de julho de 1989.
Louvável iniciativa, à medida que o volume de precatórios pendentes de pagamento só fazia aumentar a cada ano, e a opção de parcelamento poderia, em tese, equacionar o problema. Contudo, veremos posteriormente que, na prática, a medida, apesar de meritória, teve pouca força efetiva.
Nesse período também, por força da Emenda Constitucional nº 20/98 foi acrescentado o § 3º ao art. 100 da constituição Federal[28], excluindo da ordem cronológica de apresentação dos precatórios os débitos considerados por lei como de pequeno valor. Tal medida foi de fundamental importância para o contexto do instituto, pois procurou tornar mais eficiente os pagamentos de menor monta, de modo que os credores que se enquadravam nessa situação não fossem obrigados a esperar tanto tempo para receber um valor às vezes ínfimo do Estado.
Após mais de uma década da promulgação da Constituição, foi editada a Emenda Constitucional nº 30, em 13 de setembro de 2000, que trouxe alterações consideráveis para a execução por quantia certa contra a Fazenda Pública no ordenamento jurídico brasileiro.
A primeira mudança a ser apontada é a inclusão do termo "sentenças transitadas em julgado", deixando claro que não caberia a expedição de precatório fundada em execução provisória de sentença, ou seja, só haveria execução contra a Fazenda Pública de sentença definitiva, não passível de recurso.
Destaquemos também a modificação do § 1º, fazendo prever a atualização do débito na data do pagamento, ou seja, até o final do exercício financeiro seguinte, impedindo assim o congelamento e a consequente desvalorização inflacionária do montante a ser pago. O texto constitucional inovou ainda, como já citado, acrescentando a necessidade de trânsito em julgado da decisão para sua inclusão na ordem de precatórios, excluindo, por oportuno, a possibilidade de pagamento de sentenças pendentes de recurso.
A dita emenda acresceu também o § 1º - A ao corpo do art. 100, com o nítido intento de definir no próprio texto constitucional, quais seriam os débitos que ostentariam natureza alimentícia, pontuando como tais os "(...) decorrentes de salários, vencimentos, proventos, pensões e suas complementações, benefícios previdenciários e indenizações por morte ou invalidez, fundadas na responsabilidade civil, em virtude de sentença transitada em julgado”.
Além dessas, outras alterações sobrevieram com a Emenda Constitucional nº 30/2000, a exemplo da consignação direta ao poder judiciário dos valores a serem pagos, o que retiraria da própria Fazenda a competência para efetuar o pagamento, impedindo a utilização de meios que pudessem retardar o pagamento do débito, e da mesma forma, prevendo a imputação de crime de responsabilidade aos Presidentes dos tribunais que porventura tentarem retardar ou frustrar a liquidação regular do precatório; a inclusão da fazenda distrital no rol dos entes federados que estariam submetidos à sistemática dos precatórios, dirimindo dúvidas que levavam a posicionamentos contrários[29]; e a possibilidade de fixação de valores distintos para as requisições de pequeno valor, segundo a capacidade dos entes federativos, instituindo um tratamento diferenciado entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.
Apesar de serem dignas de destaque as modificações apontadas, constantes no corpo da Constituição, a inovação que causou maior repercussão e, sobretudo indignação, foi a introdução do art. 78 no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias[30], concedendo novo prazo às Fazendas Públicas para o pagamento dos precatórios pendentes. Tem-se aqui, o segundo "calote" vivenciado pelo Brasil. Nessa oportunidade, o prazo concedido foi ainda maior que o anterior, dez anos, englobando tanto os precatórios pendentes quanto os precatórios futuros, ou seja, os que ainda seriam expedidos por força das ações ajuizadas até 31 de dezembro de 1999.
A repulsa foi tamanha que a Emenda Constitucional nº 30/2000 foi objeto de duas Ações Diretas de Inconstitucionalidade (2.356-DF e 2.362-DF), sob o argumento de afronta ao ato jurídico perfeito e a coisa julgada, o direito adquirido, assim como os preceitos da igualdade, separação dos poderes e acesso ao judiciário.
Sua inconstitucionalidade fundamentava-se, portanto, em desrespeito à cláusula pétrea do art. 60, § 4º, IV, da Constituição Federal, segundo a qual não poderia ser objeto de deliberações dispositivos tendentes a abolir "direitos e garantias individuais", e tendo, ao que parece, a Emenda Constitucional nº 30/2000 atentado contra o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada, teria assim comprometido direito fundamental consagrado no art. 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal.
Não obstante a discussão acerca da constitucionalidade das disposições criadas pela Emenda 30, não houve julgamento em tempo hábil e sua utilização se deu até a promulgação da Emenda Constitucional nº 62, de 09 de dezembro de 2009, o que motivou a perda do objeto das ações.
Frustrada, também, a reforma pretendida pela Emenda Constitucional nº 30/2000, procurou o legislador mais uma vez criar novos mecanismos que impusesse uma maior efetividade ao instituto do precatório. Da discussão em torno da criação desses novos meios sobreveio a Emenda Constitucional nº 62, de 9 de dezembro de 2009, que novamente modificou o art. 100 da Constituição Federal[31].
Manteve-se o respeito à ordem cronológica de apresentação dos precatórios, bem como, a preferência de pagamento do débito de natureza alimentícia sobre os demais. Incólume também ficou o texto do antigo § 1º-A que disciplinava quais eram os débitos que poderiam ser considerados de natureza alimentícia, sendo esse novo texto trazido para o § 1º.
Uma das novidades introduzida pela Emenda Constitucional nº 62 é relativa à preferência, dentre os créditos de natureza alimentícia, aos credores idosos, considerados aqueles com idade igual ou superior a sessenta anos, ou portadores de necessidades especiais, assim definidas em lei. A justificativa, nesse caso, se dá em virtude da natural demora na liquidação dos débitos judiciais pela Fazenda Pública, o que cria a necessidade de uma maior atenção e urgência no pagamento dessas pessoas que, em tese, podem ter pouco tempo de vida para receber o crédito que lhes é devido. O pagamento, no entanto, se limita ao equivalente ao triplo do valor estabelecido para requisições de pequeno valor, que variam de acordo com o ente devedor, sendo o restante pago em respeito à ordem de preferência dos créditos de natureza alimentícia. Ressalte-se, ainda, que a Emenda Constitucional estendeu o benefício aos titulares de precatórios inscritos anteriormente, que tivessem completado sessenta anos até a data da promulgação da EC 62/09. É o que reza o § 18 do art. 97, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
Quanto aos débitos de pequeno valor, o novo texto constitucional manteve sua distinção de acordo com a capacidade econômica de cada ente federativo, mas estipulou um mínimo constitucional a ser observado, qual seja, o valor do maior benefício do regime geral de previdência social, evitando-se que os entes federados se eximissem do pagamento das Requisições de Pequeno Valor estipulando teto desproporcional à sua capacidade de pagamento.
Manteve-se, também, a obrigatoriedade de inclusão no orçamento das entidades de direito público de verba necessária a adimplir os débitos oriundos de sentença judiciária, e a previsão de atualização dos valores na data do pagamento.
Restou, ainda, mantida a consignação direta da dotação orçamentária e dos créditos abertos ao presidente do tribunal competente, para a correspondente liquidação, bem como a possibilidade de sequestro em caso de preterição e possibilidade de incorrer o presidente do tribunal em crime de responsabilidade caso tente retardar ou frustrar a liquidação regular dos precatórios.
Outrossim, procurou o legislador constitucional instituir vedação expressa à expedição de precatório complementar ou suplementar, assim como a uma possível repartição ou quebra do valor do precatório, cujo propósito fosse de enquadrá-lo em débito de pequeno valor, quando afirmava ser “vedada a expedição de precatórios complementares ou suplementares de valor pago, bem como o fracionamento, repartição ou quebra do valor da execução para fins de enquadramento de parcela do total ao que dispõe o § 3º deste artigo".
Outra criação da Emenda nº 62/2009 foram as informações a que a Entidade devedora estaria obrigada a prestar no momento da expedição do precatório, relativas à existência de débitos líquidos e certos, inscritos ou não em dívida ativa, que o credor porventura teria para com aquela Fazenda[32]. A intenção da inovação era a de que esses créditos fazendários pudessem ser compensados com o crédito a ser inscrito no precatório, nos casos em que as entidades credora e devedora fossem as mesmas. Pelo teor da Emenda Constitucional, teria a entidade devedora, o prazo de 30 (trinta) dias para prestar as informações sobre os débitos do credor, sob pena de perda do direito ao abatimento.
Fez prever também o novo texto constitucional a faculdade para o credor da Fazenda Pública de utilização do seu crédito inscrito em precatório para a aquisição de bens imóveis da entidade federativa devedora.
Ademais, no que diz respeito à atualização do débito a que se refere o vigente parágrafo 5º, o legislador constituinte promoveu efetiva alteração de seu índice de reajustamento, que a partir de então será auferido pelo índice oficial de remuneração básica da caderneta de poupança para os precatórios expedidos a partir da promulgação da Emenda Constitucional 62 e, "para fins de compensação da mora, incidirão juros simples no mesmo percentual de juros incidentes sobre a caderneta de poupança, ficando excluída a incidência de juros compensatórios". A exclusão da incidência de juros compensatórios foi somente a positivação do posicionamento que já vinha sendo adotado pelos Tribunais Superiores.
Ainda, restou criada a faculdade para o credor de cessão de precatórios a terceiros, seja do valor total ou parcial, sem a necessidade de anuência da entidade devedora, bastando que seja comunicada por petição protocolizada ao tribunal de origem e à entidade devedora, somente produzindo efeitos a partir de então. Nesses casos o cessionário, ou seja, o terceiro, não poderá gozar da prioridade prevista para os débitos de natureza alimentícia, nem tampouco da possibilidade de enquadrá-lo como de pequeno valor, caso a cessão seja parcial.
Por derradeiro, a Emenda Constitucional, em mais uma inovação, previu ainda a possibilidade da União, a seu critério, e na forma da lei, assumir débitos oriundo dos Estados, Distrito Federal, ou Municípios os refinanciado.
Não obstante todas essas novidades no âmbito dos precatórios futuros, buscou-se, ainda, com a edição da emenda, a criação de um novo regime especial de pagamento de precatórios em atraso, pela União, pelos Estados, Distrito Federal e pelos Municípios, materializado pelo art. 97 ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT.
Por força desse dito regime especial, restou instituído que os Estados, o Distrito Federal e os Municípios[33], que estivessem em mora com os seus precatórios judiciais, inclusive com os que fossem emitidos durante a vigência da Emenda Constitucional nº 62, poderiam optar, por meio de ato do Poder Executivo, por liquidá-los através de uma das duas formas previstas no §1º do art. 97 do ADCT: a primeira, pelo depósito em conta especial[34], de um doze avos, todo mês, do percentual da receita corrente líquida[35] destinada a cada ente especificamente[36]; e a segunda, pela adoção de regime especial pelo prazo de até quinze anos, caso em que o valor a ser depositado na já referida conta especial "corresponderá, anualmente, ao saldo total dos precatórios devidos, acrescido do índice oficial de remuneração básica da caderneta de poupança e de juros simples no mesmo percentual de juros incidentes sobre a caderneta de poupança para fins de compensação da mora, excluída a incidência de juros compensatórios, diminuído das amortizações e dividido pelo número de anos restantes no regime especial de pagamento[37]".
Em resumo, após a edição da EC 62/09, teria o ente federado interessado, a faculdade de escolher por dois regimes de pagamento dos precatórios pendentes: a vinculação de percentual da receita corrente líquida, caso em que não terá prazo certo para pagamento, o que dependerá do montante devido; ou o parcelamento desse montante, acrescido de juros e correção monetária, em quinze prestações anuais.
Do total depositado, 50% (cinquenta por cento), obrigatoriamente serão utilizados para a liquidação de precatórios na ordem cronológica de apresentação, respeitadas as preferências de natureza alimentícia, para o ano corrente; e de idade e doença grave, para todos os anos. A outra metade do total depositado poderia ser empregada no pagamento de precatórios através de três métodos: leilão, recebendo o precatório aquele credor que oferecer o maior deságio no valor total a receber da entidade devedora; acordo diretamente com o credor, devendo esta forma de pagamento ser regulada por lei editada pela entidade devedora; ou por pagamento em ordem crescente de valor, ou seja, pagando-se os precatórios não liquidados na forma ordinária, do menor valor para o maior.
Por último, é bom que se destaque, um grande avanço ocorrido por força da Emenda Constitucional 62 foi a previsão de sanções em virtude da não liberação tempestiva dos recursos a que se refere o regime especial[38]. Mesmo que tímida, tendo em vista que poderiam ter sido atingidos todos os entes, sem exceção, e não apenas os que aderissem ao dito regime, a inovação traduziu-se em primeiro dispositivo com status constitucional que previu mecanismos efetivos de coercibilidade ao gestor na liquidação dos débitos judiciais. Até então, ainda que a Constituição fizesse prever a obrigatoriedade de inclusão no orçamento de verba destinada ao pagamento dos precatórios judiciais, o seu não pagamento jamais foi motivo para qualquer tipo de punição, pois não havia previsão neste sentido.
Temos, portanto, o maior avanço dado pelo legislador constitucional no que se refere ao regime de precatório. Lógico, repita-se, que poderia ter sido estendido para todos os entes independente de adesão ao regime, contudo não se pode desmerecer o grande salto pretendido.
Vê-se, destarte, que a Emenda Constitucional nº 62/2009 promoveu uma efetiva reforma no sistema de pagamento de débitos judiciais pelas Fazendas Públicas, notadamente as estaduais, distritais e municipais, quando instituiu, mais uma vez por um novo "calote", regime especial de pagamento de precatórios pendentes.
Assim como aconteceu quando da edição da Emenda Constitucional nº 30/2000, foi da mesma forma questionada perante o Supremo Tribunal Federal a constitucionalidade da Emenda 62.
A Emenda Constitucional nº 62, como dito, foi a última modificação constitucional relativa ao regime de precatórios no direito brasileiro. Entre outras inovações, a citada Emenda concedeu a opção de parcelamento aos Estados, Distrito Federal e Municípios, em até quinze anos, por ocasião da introdução no ADCT do art. 97, o que gerou enorme desconforto no meio jurídico e na sociedade em geral, especialmente porque suas disposições eram qualificadas como a reedição do que se resolveu chamar no Brasil de “calote dos precatórios”.
As mencionadas modificações constitucionais foram objeto de diversas ações declaratórias de inconstitucionalidade no âmbito do STF. A Emenda Constitucional nº 62, por exemplo, teve duas ADI’s (nº 4.357 e 4.372) intentadas contra si no Supremo Tribunal Federal: a primeira ajuizada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, juntamente com a Associação Nacional dos membros do Ministério Público, a Associação dos Magistrados Brasileiros, a Confederação Nacional dos Servidores Públicos, a Associação Nacional dos Procuradores do Trabalho e a Associação Nacional dos Servidores do Poder Judiciário.; e a segunda pela Associação Nacional dos Magistrados Estaduais.
Foram abordados fundamentos tanto formais quanto materiais para sustentar a inconstitucionalidade da emenda. A inconstitucionalidade formal se baseou na inobservância do devido processo legislativo, tendo em vista o desrespeito do intervalo mínimo de cinco dias úteis entre a votação em primeiro e segundo turno no Senado Federal, os quais foram realizados na mesma data, contrariando assim o Regimento Interno daquela casa. E em termos materiais alegou-se afronta a princípios como o da igualdade, da segurança jurídica, do ato jurídico perfeito, da coisa julgada, da separação dos poderes, da dignidade da pessoa humana, entre outros.
Em recente julgamento, o Supremo analisando o mérito das duas ações propostas decidiu por maioria, julgar parcialmente procedentes as Ações Diretas de Inconstitucionalidade nº 4357 e 4425, para declarar a inconstitucionalidade de parte da EC 62/2009. Optou o Supremo em considerar integralmente inconstitucional o art. 97 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, que, entre outras medidas, instituía regime especial de pagamento em quinze anos ou a vinculação da receita corrente líquida para a liquidação do débito total; e declarar a parcial inconstitucionalidade do art. 100, da Constituição Federal, nomeadamente dos dispositivos que tratam: da restrição à preferência de pagamento a credores com mais de 60 anos, quando se limitava aos que completassem a idade até a publicação do texto legal, impedindo que os credores que atingissem essa idade em data posterior se beneficiassem do privilégio (parágrafo 2º); da fixação da taxa de correção monetária vinculada a índices da caderneta de poupança, em total afronta aos critérios de atualização estabelecidos pelo juiz sentenciante, o que seria considerado um contrassenso na medida em que afrontaria a coisa julgada (parágrafo 12º); e das regras de compensação de créditos, que trariam obrigação desmedida para o contribuinte, que do contrário, não teria a mesma opção se fosse demandado pelo Estado, o que de certo feriria o princípio da isonomia, por conferir privilégio injustificado à Fazenda Pública. (parágrafos 9º e 10º).
Acertou o STF quando entendeu por inconstitucionais tais dispositivos. O constituinte derivado, quando da edição da norma, acabou por atropelar certos preceitos fundamentais garantidos aos cidadãos. Ao credor, também, não é honesto lhe impor tempo tão descomunal, quinze anos, quando já se aguardou bastante pela consumação do processo em si.
5.2. Modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade pelo STF
O STF, no entanto, levando em consideração a repercussão que a declaração de inconstitucionalidade de alguns dispositivos traria à administração pública como um todo decidiu modular os efeitos da respectiva decisão. Ou seja, alguns dispositivos, apesar de terem sido declarados inconstitucionais, ainda irão vigorar por mais algum tempo e sob determinadas condições.
O regime especial de pagamento de precatórios, instituído pela emenda, por exemplo, ainda irá prevalecer por mais cinco anos (cinco exercícios financeiros) a contar de 01/01/2016. Ou seja, tais regras serão válidas até 2020.
A possibilidade de compensação obrigatória das dívidas entre o credor e a respectiva Fazenda Pública foi considerada inconstitucional, o STF, entretanto, referendou as compensações realizadas até 23 de maio de 2015, data em que houve a modulação dos efeitos.
Com relação aos leilões, instituídos pela EC nº 62/2009, nos quais os credores de precatórios competiam entre si oferecendo deságios em relação aos seus respectivos créditos, também considerados inconstitucionais, da mesma forma que as compensações, foram convalidados os já realizados até a data da modulação dos efeitos.
Com efeito, no que tange à correção pelo índice oficial da caderneta de poupança, o STF julgou esse índice inconstitucional. Contudo, a Corte Suprema conferiu eficácia prospectiva à declaração de inconstitucionalidade dessa expressão. Com isso, o Supremo confirma que essa inconstitucionalidade não atingiria atos anteriores, somente valendo a partir de 25/03/2015, para Fazendas Estaduais e Municipais; e 31/12/2013[39], para a União.
Após essas datas, o índice a ser utilizado seria, para precatórios em geral, Índice de Preços ao Consumidor Amplo Especial (IPCA-E); e para precatórios tributários, a SELIC, mesmo índice pelo qual a Fazenda Pública corrige seus créditos tributários.
6. Alterações pontuais da EC nº 94/2016
Depois da decisão do STF, foi editada nova Emenda Constitucional: a EC 94/2016, que alterou a redação do § 2º do art. 100 da CF/88 promovendo duas mudanças: a primeira, incluiu no rol dos beneficiários da lista para pagamentos em processamento especial as pessoas com deficiência, deixando claro que os beneficiários dessa lista poderiam ser originários ou por sucessão hereditária; a segunda, excluiu a expressão "na data de expedição do precatório", demonstrando que o preenchimento dos requisitos, em momento posterior, pelo beneficiário, lhe permitiria passar a figurar na respectiva lista[40], o que confirma uma reação legislativa à decisão do STF.
7. CONCLUSÃO
Diante de tudo o que foi exposto, percebe-se que o regime de precatórios vem se submetendo a constantes transformações com o propósito de se moldar a realidade dos entes federados, na tentativa de aperfeiçoar a prestação jurisdicional ao indivíduo.
A realidade nos mostra que a tarefa, contudo, não é das mais simples. Muito pelo contrário. O que se vê é uma enorme dificuldade em equacionar questões que dizem respeito à um acumulo excessivo de precatórios não pagos com a crise financeira atual do Estado brasileiro, tudo isso sem esquecer a perspectiva do jurisdicionado que se vê a mercê de medidas mais eficazes.
Há um processo evolutivo, mas lento, em curso. Existem tentativas, não se pode negar, mas que, porém, ainda não ganharam força coercitiva prática. O jurisdicionado ainda se vê impotente e desacreditado na capacidade do Estado brasileiro de ser exemplo de submissão aos comandos judiciais dele próprio.
A Emenda Constitucional nº 62 teve papel fundamental nessa evolução. Apesar de reconhecidos traços de inconstitucionalidade, houveram avanços na busca de alternativas para o adimplemento deste vultuoso débito.
O que não se pode é fazer com que a declaração de inconstitucionalidade da Emenda sirva de regresso a um passado obscuro em que não havia qualquer imposição à Fazenda no pagamento dos precatórios, sendo certo que a liquidação dos débitos se dava pelo critério de conveniência da Administração.
É que, apesar da denominação empregada à Emenda Constitucional nº 62, intitulada “Emenda do Calote”, esta norma constitucional criou algo que até então não havia sido instituído no direito pátrio: a vinculação de receita para pagamento de precatórios e uma maior coercibilidade, distinguindo-se do regime até então existente.
O Estado não pode ser imune à sua própria Justiça. Deve haver o mínimo de respeito e submissão do próprio Estado para com o Poder Judiciário, servindo de exemplo para todos os jurisdicionados.
Que o progresso continue, e que superemos esse período sombrio da nossa história constitucional.
8. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 05 de outubro de 1988. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/_Constitui%C3%A7aoCompilado.html
CAVALCANTE, Márcio André Lopes. Modulação dos efeitos da ADI que julgou inconstitucional o novo regime de precatórios. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em: https://www.buscadordizerodireito.com.br/jurisprudencia/detalhes/d3b1fb02964aa64e257f9f26a31f72cf
CUNHA, Lásaro Candido da. Precatório – Execução contra a Fazenda Pública. Belo Horizonte: Del Rey, 1999.
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TARDIN, Maria das Graças Verly. O precatório judcial: um obstáculo à efetividade do processo. Disponível em: <http://www.conpedi.org.br/manaus/arquivos/anais/campos/maria_das_gracas_verly_tardin.pdf
VAZ, José Otávio de Vianna. O Pagamento de tributos por meio de precatórios. Belo Horizonte: Del Rey, 2007
[1] SILVA, Américo Luís Martins da. Do precatório-requisitório na execução contra a fazenda pública. 2. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1998
[2] No mesmo sentido, José Augusto Delgado afirma: “nas ordenac?o?es Manuelinas e Filipinas, a execuc?a?o contra a Fazenda Pu?blica se processava da mesma forma como contra qualquer pessoa, inclusive com penhora”. (DELGADO, Jose? Augusto. Precato?rio judicial e evoluc?a?o histo?rica: advocacia administrativa na execuc?a?o contra a fazenda pu?blica. Impenhorabilidade dos bens pu?blicos. Continuidade do servic?o pu?blico. Disponi?vel em <http://www.cjf.gov.br.pdf>.Acesso em: 17 dez. 2012.)
[3] TARDIN, Maria das Graças Verly. O precatório judcial: um obstáculo à efetividade do processo. Disponível em: <http://www.conpedi.org.br/manaus/arquivos/anais/campos/maria_das_gracas_verly_tardin.pdf>. Acesso em 23.fev.2013. Francisco Wildo Lacerda Dantas lembra também que "Posteriormente, incluíram-se, por diploma legal de 05.12.1770, as bestas e a seges que não constavam dessa Ordenação. Mais tarde, o Decreto de 26.06.1689 também excluiria a penhora da renda e ordenado de ofício, sem licença régia" (DANTAS, Francisco Wildo Lacerda. Execução contra a Fazenda Pública: Regime de Precatório. 2 ed. São Paulo: Método, 2010. p. 80.)
"[4] Instrução de 10 de Abril de 1851.
Art. 15. E' da attribuição da Assembléa Geral
(...)
XV. Regular a administração dos bens Nacionaes, e decretar a sua alienação."
[5] SILVA, Ame?rico Lui?s Martins da. Do precato?rio-requisito?rio na execuc?a?o contra a fazenda pu?blica. 2.ed. Rio de Janeiro: Lumen Ju?ris, 1998. p. 36.
[6] DANTAS, Francisco Wildo Lacerda. Execução contra a Fazenda Pública: Regime de Precatório. 2 ed. São Paulo: Método, 2010, p. 83.
[7] DELGADO, Jose? Augusto. Precato?rio judicial e evoluc?a?o histo?rica: advocacia administrativa na execuc?a?o contra a fazenda pu?blica. Impenhorabilidade dos bens pu?blicos. Continuidade do servic?o pu?blico. Disponi?vel em <http://www.cjf.gov.br.pdf>.Acesso em: 17 dez. 2012.
[8] SILVA, Américo Luís Martins da. Do precatório-requisitório na execução contra a fazenda pública. 2. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1998, p. 41
[9] Afirma Lásaro Cândido da Cunha que “o cumprimento de eventual condenação do estado por órgão do poder judiciário ficava na dependência de cumprimento espontâneo da obrigação pelo próprio devedor, ou então, abrindo caminho para que o Estado escolhesse livremente a quem pagar. Ou seja, o Estado poderia escolher a oportunidade que melhor lhe conviesse para ressarcir financeiramente qualquer cidadão, já que este não teria meios para fazer efetivar eventual tutela jurisdicional em seu favor. (CUNHA, Lásaro Candido da. Precatório – Execução contra a Fazenda Pública. Belo Horizonte: Del Rey, 1999. p. 41).
[10] BARREIRA, Wagner. apud SILVA, Américo Luís Martins da. Do precatório-requisitório na execução contra a fazenda pública. 2. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1998, p. 42 e 43.
[11] Constituição Federal de 1934: "Art. 182. Os pagamentos devidos pela Fazenda Federal, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão na ordem de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, sendo vedada a designação de casos ou pessoas nas verbas legais.
Parágrafo único. Esses créditos serão consignados pelo Poder Executivo ao Poder Judiciário, recolhendo-se as importâncias ao cofre dos depósitos públicos. Cabe ao Presidente da Corte Suprema expedir as ordens de pagamento, dentro das forças do depósito, e, a requerimento do credor que alegar preterição de sua precedência, autorizar o sequestro da quantia necessária para o satisfazer, depois de ouvido o Procurador-Geral da República."
[12] O autor da proposta de sistematização do precatório na Constituição assim afirmava a respeito dos pagamentos das condenações judiciais pelo Estado: “Sob o regime anterior à Constituição de 1934, os pagamentos feitos em virtude de sentença judiciária, quando a Fazenda era condenada, processavam-se por intermédio das autoridades administrativas, isto é, pelo Ministério da Fazenda e Tesouro Nacional, que os encaminhava ao Congresso Nacional, que votava os créditos extraordinários ao pagamento da dívida. Não obedece tal pagamento a nenhum critério de ordem ou cronológico, motivo pelo qual se verificavam os maiores absurdos, que por vezes tomavam até aspectos escandalosos, mormente quando se tratavam de créditos vultuosos. Para pôr termo a tais irregularidades, propusemos, na comissão que elaborou o anteprojeto da Constituição, que tais pagamentos fossem realizados por ordem rigorosa de antiguidade dos precatórios, dentro de um único crédito aberto para pagamento de sentenças judiciárias, e por determinação do Presidente da Corte Suprema”. (CAVALCANTI, Themístocles Brandão. Curso de Direito Administrativo. 7ª ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1964, p. 470 apud CUNHA, Lásaro Candido da. Precatório – Execução contra a Fazenda Pública. Belo Horizonte: Del Rey, 1999. p. 50).
[13] CASTRO MEIRA sobre a proposta de instituição dos precatórios: "É uma medida moralizadora, disse eu, referindo-me ao anteprojeto do Itamarati, de onde passou à Constituição de 34, visando, com base em antecedentes conhecidos, coibir a advocacia administrativa que existia no antigo Congresso para a obtenção de créditos destinados ao cumprimento de sentenças judiciárias. Não raro, deputados levaram o seu desembaraço ao ponto de obstruírem o crédito solicitado entrando no exame das sentenças, prática viciosa de que dá notícia o senhor CARLOS MAXIMILIANO no seguinte comentário: "Este (O congresso), provocado por proposta de um de seus membros, ou por mensagem do executivo a votar verba para o cumprimento de sentença, examinava os fundamentos desta e, se lhe não agradavam, negava o crédito solicitado. Assim se sobrepunha um julgamento político ao Judiciário; era um poder exaustorado no execício de suas funções." (CASTRO NUNES. Da Fazenda Pública em juízo. 1ª Edição. Freitas Bastos. 1950, p. 229. In FLAKS, Milton. Precatório Judicial na Constituição de 1988. Revista Forense. Vol. 306. 1989. p. 109)
[14] SILVA, Ricardo Perlingeiro Mendes da. Execução contra a Fazenda Pública. São Paulo: Malheiros, 1999. p. 31.
[15] José Augusto Delgado, in RePro 57/13 apud SILVA, Ricardo Perlingeiro da. Execução contra a Fazenda Pública. São Paulo: Malheiros, 1999, p. 31.
[16] Art. 95, CF/37. “Os pagamentos devidos pela Fazenda Federal, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão na ordem em que forem apresentadas as precatórias e à conta dos créditos respectivos, vedada a designação de casos ou pessoas nas verbas orçamentárias ou créditos destinados àquele fim.
Parágrafo único. As verbas orçamentárias e os créditos voltados para os pagamentos devidos, em virtude de sentença judiciária pela Fazenda Federal, serão consignados ao Poder Judiciário, recolhendo-se as importâncias ao cofre dos depósitos públicos. Cabe ao Presidente do STF expedir as ordens de pagamento, dentro das forças do depósito, e, a requerimento do credor preterido em seu direito de precedência, autorizar o sequestro da quantia necessária para satsfazê-lo, depois de ouvido o Procurador-Geral da República."
[17] Art, 204, CF/46. “Os pagamentos devidos pela Fazenda Federal, estadual ou municipal, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão na ordem de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, sendo proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos extra-orçamentários abertos para este fim.
Parágrafo único. As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados ao Poder Judiciário, recolhendo-se as importâncias à reartição competente. Cabe ao Presidente do Tribunal Federal de Recursos ou, conforme o caso, o Presidente do Tribunal de Justiça expedir as ordens de pagamento, segundo as possibilidades do depósito, e autorizar, a requerimento do credor preterido no seu direito de precdência, e depois de ouvido o Chefe do Ministério Público, o sequestro da quantia necessária para satsfazer o débito."
[18] SILVA, Ricardo Perlingeiro Mendes da. Execução contra a Fazenda Pública. São Paulo: Malheiros, 1999. p. 32.
[19] FLAKS, Milton. Precatório Judicial na Constituição de 1988. Revista Forense. Vol. 306. 1989. p. 109.
[20] Art. 117, CF/1967: Os pagamentos devidos pela Fazenda Federal, estadual ou municipal, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão na ordem de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos extra-orçamentários abertos para este fim.
§ 1º. É obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de verba necessária ao pagamento dos seus débitos constantes de precatórios judiciários, apresentados até 1º de julho.
§ 2º. As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados ao Poder Judiciário, recolhendo-se as importâncias respectivas à repartição competente. Caberá ao Presidente do tribunal que proferir a decisão exequenda determinar o pagamento, segundo as possibilidades do depósito, e autorizar, a requerimento do credor preterido do seu direito de precedência, ouvido o Chefe do Ministério Público, o sequestro da quantia necessária à satisfação do débito."
[21] José Augusto Delgado recorda que "Não obstante Pontes de Miranda haver defendido (p. 622, Comentários à Constituição de 1967, T. III, Ed. RT, 1967) que a desobediência do preceito implica no cometimento de crime de responsabilidade, não se tem notícia da instauração de qualquer procedimento dessa natureza contra qualquer agente do poder, muito embora tenha ocorrido, em várias oportunidades, a omissão de determinadas autoridades, especialmente, dirigentes de autarquias, em não incluírem no orçamento do órgão verba suficiente para pagamento de todos os precatórios apresentados oportunamente". (DELGADO, José Augusto. Execução contra a Fazenda Pública: revisão dos dispositivos constitucionais: algumas controvérsias. BDJur, Brasília, DF, 2007. Disponível em: <http://bdjur.stj.gov.br/dspace/handle/2011/10005>. Acesso em: 19 fev. 2013.)
[22] Manoel Gonçalves Ferreira Filho, em comentários a Constituição de 1967, enalteceu a alteração constitucional de inclusão de verba no orçamento, a quem classificou como de alta relevância: “Até sua entrada em vigor não estavam as pessoas jurídicas de direito público obrigadas a incluir em seus orçamentos o necessário para o atendimento às condenações judiciais”. Porém, verificando a fraude ao dispositivo constitucional, assim se manifestou: “A previsão constitucional, todavia, vem sendo fraudada, eis que frequentemente de ‘congelam’ as dotações orçamentárias para pagamentos de condenações, seja parcial, seja integralmente. Tal fraude, porém, deve ensejar a devida sanção, pois ela importa inequivocamente, numa violação da Constituição. Esta, com efeito, não quer que, num ato inútil, se inscreva no orçamento uma verba; quer evidentemente que se paguem as condenações com a verba necessariamente prevista”. (FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Comentários à Constituição Brasileira. 6ª Ed. São Paulo, Saraiva, 1986. p. 463/464 apud VAZ, José Otávio de Viana. Liquidação do Precatório: Pagamento, compensação e poder liberatório. In Precatórios: problemas e soluções. Coord. Orlando Vaz. Belo Horizonte: Del Rey, 2005. p. 87).
[23] O Ministro Marco Aurélio externou preocupação neste sentido: "A interpretação literal do preceito de regência dos precatórios, ou seja, do artigo 117, levou à conclusão de que os valores deles constantes, atualizados em 1º de julho, seriam pagos até o término do exercício subseqüente à respectiva apresentação, na forma nominal. Decorreu daí, diante de inflação da ordem de trinta por cento mês, um verdadeiro ciclo vicioso. O credor ao ver satisfeito o precatório, tinha a desventura de constatar a liquidação parcial do débito da Fazenda a oscilar entre três e cinco por cento do total devido. O direito reconhecido em sentença transitado em julgado transformava-se em verdadeira pensão vitalícia, forçando o requerimento da expedição de novo precatório, com sobrecarga para a máquina judiciária, no que perpetuadas as execuções, e , portanto a tramitação dos processos" (Conforme VAZ, José Otávio de Vianna. O Pagamento de tributos por meio de precatórios. Belo Horizonte: Del Rey, 2007)
[24] Art. 100, CF/88. “À exceção dos créditos de natureza alimentícia, os pagamentos devidos pela Fazenda Federal, estadual ou municipal, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim.
§ 1º. É obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de verba necessária ao pagamento de seus débitos constantes de precatórios judiciários, apresentados até 1º de julho, data em que terão atualizados os seus valores, fazendo-se o pagamento até o final do exercício seguinte.
§ 2º. As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados ao Poder Judiciário, recolhendo-se as importâncias respectivas à repartição competente, cabendo ao presidente do tribunal que proferir a decisão exequenda determinar o pagamento, segundo as possibilidades de depósito, e autorizar, a requerimento do credor e exclusivamente para o caso de preterimento do seu direito de preferência, o sequestro da quantia necessária à satisfação do débito.
[25] DELGADO, José Augusto. Execução contra a Fazenda Pública: revisão dos dispositivos constitucionais: algumas controvérsias. BDJur, Brasília, DF, 2007. Disponível em: <http://bdjur.stj.gov.br/dspace/handle/2011/10005>. Acesso em: 19 fev. 2013.).
[26] FLAKS, Milton. Precatório Judicial na Constituição de 1988. Revista Forense. Vol 306. 1989. p. 111.
[27] Art. 33, ADCT. “Ressalvados os créditos de natureza alimentar, o valor dos precatórios judiciais pendentes de pagamento na data da promulgação da Constituição, incluído o remanescente de juros e correção monetária poderá ser pago em moeda corrente, com atualização, em prestações anuais, iguais e sucessivas, no prazo máximo de oito anos, a partir de 1º de julho de 1989, por decisão editada pelo Poder Executivo até cento e oitenta dias da promulgação da Constituição. Parágrafo único. Poderão as entidades devedoras, para o cumprimento do disposto neste artigo, emitir, em cada ano, no exato montante do dispêndio, títulos de dívida pública não computáveis para efeito do limite global de endividamento."
[28] Art. 100, CF/88, com redação dada pela EC 20. (...) § 3º. O disposto no caput deste artigo, relativamente à expedição de precatórios, não se aplica aos pagamentos de obrigações definidas em lei como de pequeno valor que a Fazenda Federal, Estadual ou Municipal deva fazer em virtude de sentença judicial transitada em julgado.
[29] Pecou o legislador constitucional por incluir a Fazenda Distrital apenas no § 3º, do art. 100, que faz referência aos débitos considerados de pequeno valor, deixando, por outro lado, intacto o caput do artigo que por sua vez continuar a fazer previsão apenas da União, Estados e Municípios.
[30] Art. 78, ADCT. “Ressalvados os créditos definidos em lei como de pequeno valor, os de natureza alimentícia, os de que trata o art. 33 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e suas complementações e os que já tiverem os seus respectivos recursos liberados ou depositados em juízo, os precatórios pendentes na data de promulgação desta Emenda e os que decorram de ações iniciais ajuizadas até 31 de dezembro de 1999 serão liquidados pelo seu valor real, em moeda corrente, acrescido de juros legais, em prestações anuais, iguais e sucessivas, no prazo máximo de dez anos, permitida a cessão dos créditos.
§ 1º É permitida a decomposição de parcelas, a critério do credor.
§ 2º As prestações anuais a que se refere o caput deste artigo terão, se não liquidadas até o final do exercício a que se referem, poder liberatório do pagamento de tributos da entidade devedora.
§ 3º O prazo referido no caput deste artigo fica reduzido para dois anos, nos casos de precatórios judiciais originários de desapropriação de imóvel residencial do credor, desde que comprovadamente único à época da imissão na posse.
§ 4º O Presidente do Tribunal competente deverá, vencido o prazo ou em caso de omissão no orçamento, ou preterição ao direito de precedência, a requerimento do credor, requisitar ou determinar o seqüestro de recursos financeiros da entidade executada, suficientes à satisfação da prestação."
[31] Art. 100, CF/88, com redação dada pela EC 62. “Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim.
§ 1º Os débitos de natureza alimentícia compreendem aqueles decorrentes de salários, vencimentos, proventos, pensões e suas complementações, benefícios previdenciários e indenizações por morte ou por invalidez, fundadas em responsabilidade civil, em virtude de sentença judicial transitada em julgado, e serão pagos com preferência sobre todos os demais débitos, exceto sobre aqueles referidos no § 2º deste artigo.
§ 2º Os débitos de natureza alimentícia cujos titulares tenham 60 (sessenta) anos de idade ou mais na data de expedição do precatório, ou sejam portadores de doença grave, definidos na forma da lei, serão pagos com preferência sobre todos os demais débitos, até o valor equivalente ao triplo do fixado em lei para os fins do disposto no § 3º deste artigo, admitido o fracionamento para essa finalidade, sendo que o restante será pago na ordem cronológica de apresentação do precatório.
§ 3º O disposto no caput deste artigo relativamente à expedição de precatórios não se aplica aos pagamentos de obrigações definidas em leis como de pequeno valor que as Fazendas referidas devam fazer em virtude de sentença judicial transitada em julgado.
§ 4º Para os fins do disposto no § 3º, poderão ser fixados, por leis próprias, valores distintos às entidades de direito público, segundo as diferentes capacidades econômicas, sendo o mínimo igual ao valor do maior benefício do regime geral de previdência social.
§ 5º É obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de verba necessária ao pagamento de seus débitos, oriundos de sentenças transitadas em julgado, constantes de precatórios judiciários apresentados até 1º de julho, fazendo-se o pagamento até o final do exercício seguinte, quando terão seus valores atualizados monetariamente.
§ 6º As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados diretamente ao Poder Judiciário, cabendo ao Presidente do Tribunal que proferir a decisão exequenda determinar o pagamento integral e autorizar, a requerimento do credor e exclusivamente para os casos de preterimento de seu direito de precedência ou de não alocação orçamentária do valor necessário à satisfação do seu débito, o sequestro da quantia respectiva.
§ 7º O Presidente do Tribunal competente que, por ato comissivo ou omissivo, retardar ou tentar frustrar a liquidação regular de precatórios incorrerá em crime de responsabilidade e responderá, também, perante o Conselho Nacional de Justiça.
§ 8º É vedada a expedição de precatórios complementares ou suplementares de valor pago, bem como o fracionamento, repartição ou quebra do valor da execução para fins de enquadramento de parcela do total ao que dispõe o § 3º deste artigo.
§ 9º No momento da expedição dos precatórios, independentemente de regulamentação, deles deverá ser abatido, a título de compensação, valor correspondente aos débitos líquidos e certos, inscritos ou não em dívida ativa e constituídos contra o credor original pela Fazenda Pública devedora, incluídas parcelas vincendas de parcelamentos, ressalvados aqueles cuja execução esteja suspensa em virtude de contestação administrativa ou judicial.
§ 10. Antes da expedição dos precatórios, o Tribunal solicitará à Fazenda Pública devedora, para resposta em até 30 (trinta) dias, sob pena de perda do direito de abatimento, informação sobre os débitos que preencham as condições estabelecidas no § 9º, para os fins nele previstos.
§ 11. É facultada ao credor, conforme estabelecido em lei da entidade federativa devedora, a entrega de créditos em precatórios para compra de imóveis públicos do respectivo ente federado.
§ 12. A partir da promulgação desta Emenda Constitucional, a atualização de valores de requisitórios, após sua expedição, até o efetivo pagamento, independentemente de sua natureza, será feita pelo índice oficial de remuneração básica da caderneta de poupança, e, para fins de compensação da mora, incidirão juros simples no mesmo percentual de juros incidentes sobre a caderneta de poupança, ficando excluída a incidência de juros compensatórios.
§ 13. O credor poderá ceder, total ou parcialmente, seus créditos em precatórios a terceiros, independentemente da concordância do devedor, não se aplicando ao cessionário o disposto nos §§ 2º e 3º.
§ 14. A cessão de precatórios somente produzirá efeitos após comunicação, por meio de petição protocolizada, ao tribunal de origem e à entidade devedora.
§ 15. Sem prejuízo do disposto neste artigo, lei complementar a esta Constituição Federal poderá estabelecer regime especial para pagamento de crédito de precatórios de Estados, Distrito Federal e Municípios, dispondo sobre vinculações à receita corrente líquida e forma e prazo de liquidação.
§ 16. A seu critério exclusivo e na forma de lei, a União poderá assumir débitos, oriundos de precatórios, de Estados, Distrito Federal e Municípios, refinanciando-os diretamente."
[32] Ressalvados aqueles cuja execução esteja suspensa em virtude de contestação administrativa ou judicial
[33] A União, tendo em vista que vinha honrando regularmente o pagamento de suas condenações judiciais, não foi atingida pelo regime instituído pelo art. 97, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
[34] As contas especiais serão administradas pelos Tribunais de Justiça locais para o pagamento de precatórios expedidos pelos Tribunais, não podendo o valor depositado pelo ente federativo (Estado, Distrito Federal ou Município) retornar desta conta para os seus respectivos cofres.
[35] Pra que não pairasse qualquer tipo de dúvida, o § 3º, do art. 97, do ADCT definiu o que seria receita corrente líquida para os fins de pagamento de precatórios: "§ 3º Entende-se como receita corrente líquida, para os fins de que trata este artigo, o somatório das receitas tributárias, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de contribuições e de serviços, transferências correntes e outras receitas correntes, incluindo as oriundas do § 1º do art. 20 da Constituição Federal, verificado no período compreendido pelo mês de referência e os 11 (onze) meses anteriores, excluídas as duplicidades, e deduzidas: I - nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por determinação constitucional; II - nos Estados, no Distrito Federal e nos Municípios, a contribuição dos servidores para custeio do seu sistema de previdência e assistência social e as receitas provenientes da compensação financeira referida no § 9º do art. 201 da Constituição Federal.
[36] Em relação aos Estados e Distrito Federal, esse percentual será de no mínimo 1,5% (um e meio por cento) para os Estados das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, incluíndo o Distrito Fedeeral, ou para aqueles estados em que o volume de precatórios pendentes das administrações direta e indireta seja de até 35% (trinta e cinco por cento) do total da receita corrente líquida; e de no mínimo 2% (dois por cento), para os Estados das regiões Sul e Sudeste cujo estoque de precatórios pendentes das suas administrações direta e indireta ultrapassarem 35% (trinta e cinco por cento) do total da receita corrente líquida. Já no que tange aos municípios, restou estabelecido que o percentual seria de 1% (um por cento) para Municípios das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, ou cujo estoque de precatórios pendentes das suas administrações direta e indireta corresponder a até 35% (trinta e cinco por cento) da receita corrente líquida; e de no mínimo, 1,5% (um inteiro e cinco décimos por cento), para Municípios das regiões Sul e Sudeste, cujo estoque de precatórios pendentes das suas administrações direta e indireta corresponder a mais de 35 % (trinta e cinco por cento) da receita corrente líquida. É o que reza o § 2º do art. 97 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
[37] Art. 97, §1º, inciso II, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
[38] § 10. No caso de não liberação tempestiva dos recursos de que tratam o inciso II do § 1º e os §§ 2º e 6º deste artigo:
I - haverá o sequestro de quantia nas contas de Estados, Distrito Federal e Municípios devedores, por ordem do Presidente do Tribunal referido no § 4º, até o limite do valor não liberado;
II - constituir-se-á, alternativamente, por ordem do Presidente do Tribunal requerido, em favor dos credores de precatórios, contra Estados, Distrito Federal e Municípios devedores, direito líquido e certo, autoaplicável e independentemente de regulamentação, à compensação automática com débitos líquidos lançados por esta contra aqueles, e, havendo saldo em favor do credor, o valor terá automaticamente poder liberatório do pagamento de tributos de Estados, Distrito Federal e Municípios devedores, até onde se compensarem;
III - o chefe do Poder Executivo responderá na forma da legislação de responsabilidade fiscal e de improbidade administrativa;
IV - enquanto perdurar a omissão, a entidade devedora:
a) não poderá contrair empréstimo externo ou interno;
b) ficará impedida de receber transferências voluntárias;
V - a União reterá os repasses relativos ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal e ao Fundo de Participação dos Municípios, e os depositará nas contas especiais referidas no § 1º, devendo sua utilização obedecer ao que prescreve o § 5º, ambos deste artigo.
[39] Segundo Márcio André Lopes Cavalcante, o índice da poupança (TR), previsto no § 12 do art. 100 foi declarado inconstitucional pelo STF em 2013. No entanto, naquela época, a Corte não afirmou qual seria o índice aplicável para substitui-lo. Ficou, portanto, uma lacuna. A União precisava pagar seus precatórios e necessitava aplicar um índice de correção. Diante disso, a fim de suprir esse vazio, o art. 27 da Lei Federal n.° 12.919 /2013 (LDO) previu que o índice de correção monetária dos precatórios federais passaria a ser o IPCA-E para o ano de 2014. Ao analisar a modulação dos efeitos da ADI, o STF concordou com o que a União fez, ou seja, chancelou a escolha do IPCA-E como índice de correção monetária dos precatórios. (CAVALCANTE, Márcio André Lopes. Modulação dos efeitos da ADI que julgou inconstitucional o novo regime de precatórios. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em: <https://www.buscadordizerodireito.com.br/jurisprudencia/detalhes/d3b1fb02964aa64e257f9f26a31f72cf>. Acesso em: 06/05/2018)
[40] § 2º Os débitos de natureza alimentícia cujos titulares, originários ou por sucessão hereditária, tenham 60 (sessenta) anos de idade, ou sejam portadores de doença grave, ou pessoas com deficiência, assim definidos na forma da lei, serão pagos com preferência sobre todos os demais débitos, até o valor equivalente ao triplo fixado em lei para os fins do disposto no § 3º deste artigo, admitido o fracionamento para essa finalidade, sendo que o restante será pago na ordem cronológica de apresentação do precatório
Advogado e Mestre em Direito Administrativo pela Universidade de Lisboa (POR). Vinculado ao Centro Universitário de João Pessoa (Unipê) e Universidade de Lisboa (POR)
Conforme a NBR 6023:2000 da Associacao Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto cientifico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma: ANDRADE, Thiago Xavier de. Aspectos históricos do regime de precatórios no direito brasileiro Conteudo Juridico, Brasilia-DF: 14 maio 2018, 04:45. Disponivel em: https://conteudojuridico.com.br/consulta/Artigos/51689/aspectos-historicos-do-regime-de-precatorios-no-direito-brasileiro. Acesso em: 19 abr 2024.
Por: Renata Sawaris Borges Netto
Por: Lucas Rocha Andrade
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