JANAY GARCIA

(orientadora)

RESUMO:  O presente artigo tem como objetivo demonstrar a validação e efeito material do instrumento jurídico, na garantia da vida e da saúde da população, com finalidade de apresentar o instituto da Ação Popular sob a ótica da sua eficiência em fiscalização dos atos públicos. Desta forma, a discussão aqui estudada será em volta da real efetividade do remédio constitucional no combate à corrupção, na proteção ao meio ambiente e do patrimônio público. Para tanto, foi feita uma análise de conceitos que envolvem o tema, sua evolução jurídica e histórica, suas particularidades e uma análise de uma petição inicial na prática, com o intuito de que os cidadãos, estudantes de direito e advogados possa familiarizar e aprofundar sobre o assunto, trazendo uma análise de importantes tópicos e elementos do Direito constitucional, Direito Processual Civil e entendimento jurisprudencial no país sobre o assunto. A metodologia utilizada foi a revisão de pesquisa literária, principalmente em doutrinas e jurisprudências sobre o assunto. Com base nos resultados pode se concluir que, a Ação Popular é mais um instrumento que efetiva a cidadania, podendo participar de vários atos da vida pública do Estado, com o objetivo de defender o patrimônio público, que é seu por direito.

Palavras-Chaves: Ação popular. Direito Constitucional. Cidadão.

ABSTRACT:  This article aims to demonstrate the validation and material effect of the legal instrument, in guaranteeing the life and health of the population, with the purpose of presenting the Popular Action institute from the perspective of its efficiency in overseeing public acts. Thus, the discussion studied here will be around the real effectiveness of the constitutional remedy in combating corruption, protecting the environment and public property. To this end, an analysis of concepts involving the subject, its legal and historical evolution, its particularities and an analysis of an initial petition in practice was carried out, so that citizens, law students and lawyers can familiarize and deepen about the subject, bringing an analysis of important topics and elements of Constitutional Law, Civil Procedural Law and jurisprudential understanding in the country on the subject. The methodology used was the review of literary research, mainly on doctrines and jurisprudence on the subject. Based on the results, it can be concluded that the Popular Action is another instrument that makes citizenship effective, being able to participate in several acts of the State's public life, with the objective of defending the public property, which is rightfully yours.

Keywords: Popular action. Constitutional right. Citizen.

SUMÁRIO: 1 INTRODUÇÃO. 2.AÇÃO POPULAR. 2.1 Conceitos. 2.2 Coisa Julgada e Reconvenção. 2.3 Prescrição, Ordenação e Sucumbência. 2.4 Lei Recepcionada pela Constituição, Cidadão e Apátrida. 2.5 Reexame Necessário. 3. PARTICULARIDADES E CARACTERISTICAS DA AÇÃO POPULAR. 3.1 Espécie e Requisitos da Ação Popular. 3.2 Legitimidade Ativa e Passiva. 4.COMPETÊNCIA. 5. CONCLUSÃO. REFERÊNCIAS

1     INTRODUÇÃO

Este artigo tem o intuito de abordar sobre a Ação Popular de uma maneira mais simples e compactada, tratando desde os conceitos relativos ao tema, todas as suas peculiaridades, sua importância e sua evolução histórica.

A pesquisa se justifica porque a Ação Popular é um meio do cidadão de garantir sua soberania, um meio adequado para o combate à corrupção, de proteção aos bens públicos, do meio ambiente, do patrimônio cultural e da moralidade administrativa.

O tema estudado e aprofundado foi devido à situação histórica vivenciada no país, em meio à pandemia do COVID-19 e aos combates à corrupção.

Vale lembrar que recentemente o país deparou com um presidente sofrendo processo de impeachment, mostrando aos cidadãos que possuímos armas para cuidar do que é seu.

Neste pensamento, existem várias peculiaridades advinda da Ação Popular, trazendo para o público em geral um estudo de maneira aprofundada, mas de simples interpretação sobre o tema.

A problematização que gerou essa pesquisa parte de questionamentos sobre como o cidadão poderá participar, além do voto, na vida pública e como deverá combater caso veja algo ilícito e imoral.

Este trabalho está dividido em quatro tópicos distintos, não, necessariamente, obtendo dependência entre um e outro, porém devendo sempre respeitar e analisar os conteúdos neles tratados.

O primeiro capítulo são os conceitos, abordados referentes   ao tema, como os da ação popular, da coisa julgada, da reconvenção, da prescrição, das ordenações, da sucumbência, da lei recepcionada pela constituição, do cidadão, pessoa apátrida e do reexame necessário.

No segundo capitulo destaca- se o da evolução histórica e legislativa da ação popular, sendo o surgimento da ideia da ação popular, toda sua evolução, desde a era romana, até os dias atuais, passando pelos períodos que a democracia estava esquecida, e chegando aos dias atuais. Além de realizar toda uma análise na evolução brasileira.

No terceiro capítulo foram demonstradas as particularidades e características da ação popular, para um melhor entendimento dos cidadãos sobre a ação, desde a espécie da ação, os requisitos para usarem a ação popular, a legitimidade ativa e passiva, a competência para julgar a ação, qual rito a ação irá ser usada, do objeto que será defendido e os seus efeitos.

No quarto capítulo será estudado a Ação Popular no caso concreto, analisando uma ação popular e identificando os principais pontos na prática, demonstrando como fazer uma petição inicial, abordando os principais artigos e julgados sobre o tema.

A metodologia usada foi de pesquisas doutrinária e jurisprudencial, com revisão literária de publicações em livros, revistas e artigos específicos, sob a luz dos objetivos do Instituto da Ação Popular.

2     AÇÃO POPULAR

2.1   Conceitos

            Para melhor entendimento da Ação Popular, estudar o seu conceito é de extrema importância.

            A Ação Popular é um instrumento judicial para o pleno exercício da soberania, com caráter cívico, que permite que o cidadão controle a legalidade dos atos administrativos e impeça a lesividade, fazendo valer um direito constitucional subjetivo de Governo Probo, que seria um governo sem corrupção e desonestidade, sendo que, qualquer membro da coletividade, com maior ou menor prestígio, possa usar a Justiça para preservar os interesses coletivos. (MASSON, 2015).

            Assim, entende-se que a Ação Popular não é destinada à defesa de interesse subjetivo particular, mas sim de natureza coletiva, destinado a anular ato lesivo ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. Preservando e aplicando o princípio republicano que impõe ao administrador público o dever de prestar contas a respeito da gestão da coisa pública. (ALEXANDRINO, 2019).

            Desta forma, a Ação popular consiste em uma garantia constitucional política, revelando uma forma de participação do cidadão na vida pública, no exercício de uma função que o pertence. (SILVA, 2005).

A mencionada ação tem por objetivo principal anular ou declarar a nulidade de um ato lesivo ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. (FERNANDES, 2010).

            Logo, de maneira mais simplificada, a Ação Popular consiste em um instrumento judicial, acionado pelo cidadão, usado para combater algum ato lesivo aos interesses popular, sendo eles atos lesivos ao patrimônio público, ao meio ambiente, ao patrimônio histórico e cultural e à moralidade administrativa. Garantindo que o cidadão participe ativamente na vida pública e garantindo o princípio republicano que o administrador público deverá prestar contas da sua gestão.

2.2 Coisa Julgada e Reconvenção

A definição de coisa julgada está presente no artigo 502, do Código de Processo Civil de 2015, e, também, no artigo 5ª, inciso XXXVI, da Constituição Federal de 1988, vejamos:

Art. 502. Denomina-se coisa julgada material a autoridade que torna imutável e indiscutível a decisão de mérito não mais sujeita a recurso

Art. 5º: Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

(...)

XXXVI - a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada.

Para alguns doutrinadores, entre eles, Donizetti (2012), o conceito trazido pelo código de processo civil não está completo, já que menciona apenas a coisa julgada material, porém, faz com que os leitores entendam o conceito básico de coisa julgada.

Concluindo que a coisa julgada é um direito já adquirido, que não cabe mais recursos ou discussões sobre o tema.

A reconvenção está definida no artigo 343 do Código de Processo Civil, vejamos:

Art. 343. Na contestação, é lícito ao réu propor reconvenção para manifestar pretensão própria, conexa com a ação principal ou com o fundamento da defesa.

§ 1º Proposta a reconvenção, o autor será intimado, na pessoa de seu advogado, para apresentar resposta no prazo de 15 (quinze) dias.

§ 2º A desistência da ação ou a ocorrência de causa extintiva que impeça o exame de seu mérito não obsta ao prosseguimento do processo quanto à reconvenção.

§ 3º A reconvenção pode ser proposta contra o autor e terceiro.

§ 4º A reconvenção pode ser proposta pelo réu em litisconsórcio com terceiro.

§ 5º Se o autor for substituto processual, o reconvinte deverá afirmar ser titular de direito em face do substituído, e a reconvenção deverá ser proposta em face do autor, também na qualidade de substituto processual.

§ 6º O réu pode propor reconvenção independentemente oferece contestação.

Pode-se observar que a reconvenção é uma forma do réu em adotar uma postura mais ofensiva com relação ao processo, ao fato que está sendo atacado.

Neste pensamento, trago o entendimento do doutrinador Ovídio Araújo Baptista (2002):

“A diferença fundamental entre a posição do réu que suscita uma exceção      substancial e a daquele que propõe uma demanda reconvencional está em que o primeiro simplesmente se defende, ao passo que o reconvinte age contra o autor. O objeto do processo, que se mantém inalterado na primeira hipótese, alarga-se e duplica-se com a propositura da demanda reconvencional”.

Pôr a reconvenção servir como um contra-ataque do réu, o mesmo deverá ter um processo em curso e as partes devem ser as mesmas para configurar a reconvenção, observando ser um ato exclusivamente judicial.

2.3 Prescrição, Ordenação e Sucumbência.

Damásio de Jesus (2001), nos ensina que prescrição é a “perda do poder-dever de punir pelo não-exercício da pretensão punitiva ou da pretensão executória por certo tempo”.

No mesmo pensamento, Luiz Regis Prado (2002), acrescenta que a prescrição “corresponde, portanto, à perda do direito de punir pela inércia do Estado, que não o exercitou dentro do lapso temporal previamente fixado”.

Logo, de maneira mais simplificada, a prescrição é a perda do direito de punir judicialmente sobre o tema, por não ter feito em tempo previamente determinado.

Ordenações são ordens ou decisões ou normas jurídicas avulsas ou agrupadas que comungam de mesmos preceitos de elaboração. (CASTRO, 2007).

Desta forma, podemos entender que as ordenações são decisões complementares que ajudariam na sucessão do próximo rei ou imperador sobre acordos ou decisões tomadas.

Assim conforme o Plácido de Silva (2008), em seu vocabulário jurídico, o conceito de sucumbência é:

“A sucumbência consiste em atribuir à parte vencida na causa e na responsabilidade por todos os gastos no processo. Assenta-se na ideia fundamental de que o processo não deve redundar em prejuízo a parte que tenha razão. Por isso mesmo, a responsabilidade financeira decorrente da sucumbência é objetiva e prescinde de qualquer culpa do litigante derrotado no pleito judiciário, bastando para sua incidência, o resultado negativo da solução da causa, em relação a parte”.

Desta forma, a sucumbência consiste em atribuir à parte vencida a responsabilidade dos gastos, sendo elas as custam judicias e até os honorários de sucumbência, que são honorários atribuídos pelo juiz ao advogado vencedor.

2.4 Lei Recepcionada pela Constituição, Cidadão e Apátrida

Para entendermos, seguiremos os ensinamentos da doutrinadora Nathalia Masson(2015), quando uma nova constituição entra em vigor, é indispensável que uma parte do conjunto normativo anterior a vigência da nova Constituição entre em vigor no novo ordenamento, para a solução da questão há o fenômeno da recepção e não recepção.

Se a Constituição não convive com textos ou leis ou normas que seja contrário as suas normas e princípios, as leis antigas, ou alguns artigos de alguma lei, que não segue a mesma linha da Constituição vigente terá sua vigência interrompida, pois não seguem os ideais do novo ordenamento jurídico, sendo normas não recepcionadas.

Todavia, há normas e disposições coerentes com os novos ideais trazidos pela nova Constituição, estes serão devidamente recepcionados e terão validade perante o ordenamento, como exemplo a Lei da Ação Popular de 1965, que foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988.

Para conceituar cidadão, trago os ensinamentos do doutrinador Jaime Pinsky (2003): “Ser cidadão é ter direito à vida, à liberdade, à propriedade, à igualdade perante a lei”, é, em resumo, ter direitos civis. É também participar no destino da sociedade, votar, ser votado, ter direitos políticos. Os direitos civis e políticos não asseguram a democracia sem os direitos sociais, aqueles que garantem a participação do indivíduo na riqueza coletiva: o direito à educação, ao trabalho, ao salário justo, à saúde, a uma velhice tranquila. Exercer a cidadania é ter direitos civis, políticos e sociais.

Ser cidadão é ter direito à cidadania, ter direitos civis e políticos, que poderá agir em conta própria para garantir interesses da coletividade, que poderá votar e ser votado, participando das escolhas de seus representantes, na candidatura de cargos públicos e na propositura de Ações Populares.

O doutrinador Paulo Weis (1979), explica sobre o termo apátrida, vejamos:

“Apátrida se refere exclusivamente à situação de ausência de vínculo jurídico-político da nacionalidade entre um indivíduo e um Estado”.

2.5 Reexame Necessário

O reexame necessário, também conhecido como Duplo Grau de Jurisdição, está previsto no artigo 475 do Código de Processo Civil, vejamos:

Art 475, CPC: Está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal, a sentença:

I - Proferida contra a União, o Estado, o Distrito Federal, o Município, e as respectivas autarquias e fundações de direito público;

II - Que julgar procedentes, no todo ou em parte, os embargos à execução de dívida ativa da Fazenda Pública;

§ 1º Nos casos previstos neste artigo, o juiz ordenará a remessa  dos autos ao tribunal, haja ou não apelação; não o fazendo, deverá o presidente do tribunal avocá-los.

§ 2º Não se aplica o disposto neste artigo sempre que a condenação, ou o direito controvertido, for de valor certo não excedente a 60 (sessenta) salários mínimos, bem como no caso de procedência dos embargos do devedor na execução de dívida ativa do mesmo valor.

§ 3º Também não se aplica o disposto neste artigo quando a sentença estiver fundada em jurisprudência do plenário do Supremo Tribunal Federal ou em súmula deste Tribunal ou do tribunal superior competente.

Desta forma, trago o ensinamento do doutrinador Cunha (2009), que diz que o reexame necessário condiciona a eficácia da sentença a sua reapreciação pelo tribunal a qual o juiz está vinculado, sendo que, enquanto não for feita a reanálise da sentença, não poderá tramitar em julgado a decisão.

O reexame necessário vem para trazer maior segurança jurídica em alguns processos, sendo necessário que ele seja apreciado e reexaminado no Tribunal de Justiça, com o objetivo de analisar várias questões trazidas pela sentença, evitando gerar maiores prejuízos à máquina governamental e, desta forma, trazendo maiores prejuízos a população do Estado.

3. Particularidades e características da ação popular

Neste tópico foram estudadas todas as peculiaridades e características da Ação Popular, começando pela espécie da ação, seus requisitos, sua legitimidade passiva e ativa, competência para julgamentos, qual procedimento utilizado, o objeto que será protegido e os efeitos das decisões.

O assunto teve o intuito de orientar estudantes de direito e pessoas que não possuem tanta familiaridade com o assunto, trazendo todas as particularidades sobre a ação.

O tópico teve como base os ensinamentos da doutrinadora Nathalia Masson (2015), em sua doutrina Manual de Direito Constitucional.

3.1 Espécie e Requisitos da Ação Popular

A Ação Popular é dividida em preventiva, quando for ajuizada antes da efetivação dos efeitos ofensivos, e repressiva, quando o objetivo da ação é anular algum ato lesivo, conseguir ressarcimentos dos danos causados e para recompor o patrimônio público lesado, desta forma, quando ajuíza a ação depois do dano.

É importante ressaltar que a Ação Popular pode ser acionada antes ou depois do dano ser causado, garantindo uma melhor eficiência para a proteção de todos os direitos aqui estudados.

Será destacado dois requisitos básicos para a propositura da ação popular, sendo eles:

a)      Requisito subjetivo: A ação Popular só poderá ser proposta pelo cidadão (eleitor e com as atividades eleitorais em dia).

b)      Requisito objetivo: deverá ter lesão ou uma ameaça de lesão ao patrimônio público, por ilegalidade ou imoralidade.

Podemos observar que o ato além de lesivo ao patrimônio público, deverá ser também ilegal. Porém, a própria Constituição Federal de 1988 faz menção que o ato deverá ter ofensa à moralidade administrativa para utilizar a ação popular, em seu artigo 37, caput, veja:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

A nossa atual Carta Magna relaciona que a Moralidade é um dos princípios básicos da Administração Pública, desta forma, mesmo que o ato seja legal, mas se ferir o princípio da Moralidade, já justificaria a propositura da Ação Popular, independentemente da demonstração da ilegalidade do ato ou do dano aos cofres ou patrimônio público.

Para reforçar a ideia, a doutrinadora Maria Sylvia Zanella di Pietro, nos ensina:

Quanto a imoralidade, sempre houve os que a defendiam como fundamento suficiente para a ação popular. Hoje, a ideia se reforça pela norma do artigo 37caput, da Constituição, que inclui a moralidade como um dos princípios a que a Administração Pública está sujeita. Tornar-se-ia letra morta o dispositivo se a prática de ato imoral não gerasse nulidade do ato Administrativo. Além disso, o próprio dispositivo concernente à ação popular permite concluir que a imoralidade se constitui em fundamento autônomo para propositura da ação popular, independentemente de demonstração de ilegalidade, ao permitir que ela tenha por objeto anular ato lesivo à moralidade administrativa. (DI PIETRO, 2009).

É importante concluir que os princípios constitucionais deverão sempre estar presentes nos atos administrativos, gerando quebra da moralidade administrativa em seu descumprimento.

A Ação Popular não depende da demonstração da ilegalidade do ato administrativo ou do real dano aos bens públicos e aos cofres públicos, a simples quebra da moralidade administrativa, qualquer ato que prejudique o patrimônio histórico ou cultural e qualquer meio que fere o meio ambiente já gera fundamento para o uso do referido remédio constitucional.

3.2 Legitimidade Ativa e Passiva

Para a propositura da Ação Popular, a legitimidade ativa pertence ao cidadão, que é um indivíduo dotado de capacidade eleitoral ativa e que esteja em dia com suas obrigações eleitorais.

A condição de cidadão deverá ser comprovada o título de eleitor ou com algum documento que demonstre suas obrigações eleitorais.

No Brasil, existe a hipóteses de os portugueses equiparados serem cidadãos, conforme o art. 12, parágrafo 1º da Constituição Federal de 1988, diante da demonstração da condição que os autoriza a exercer esse direito político através do certificado de equiparação do gozo do direito político e título de eleitor, vejamos:

Art. 12. São brasileiros: (...)

§ 1º Aos portugueses com residência permanente no País, se houver reciprocidade em favor de brasileiros, serão atribuídos os direitos inerentes ao brasileiro, salvo os casos previstos nesta Constituição.

Não poderão figurar no polo ativo da ação popular:

a)      os estrangeiros, mesmo residentes no território nacional;

b)      os apátridas;

c)       STF, Súmula número 365: “Pessoa jurídica não tem legitimidade para propor ação popular”;

d)      brasileiros que estejam com seus direitos políticos suspensos ou cancelado, nos termos do artigo 15 da CF/88, vejamos:

Art. 15. É vedada a cassação de direitos políticos, cuja perda ou suspensão só se dará nos casos de:

I - Cancelamento da naturalização por sentença transitada em julgado;

II - Incapacidade civil absoluta;

III - Condenação criminal transitada em julgado, enquanto durarem seus efeitos;

IV - Recusa de cumprir obrigação a todos imposta ou prestação alternativa, nos termos do art. 5º, VIII;

V - Improbidade administrativa, nos termos do art. 37, § 4º.

e)      O Ministério Público

Acerca do Ministério Público, vale ressaltar que sua impossibilidade de agir como polo ativo da ação está no seu não enquadramento no conceito de cidadão, porém o Ministério Público atuará no processo como custos legis, atuando como defensor da lei, uma parte pública autônoma no processo, a fim de assegurar que o processo tramite regularmente.

Nesse sentido, o Ministério Público deverá acompanhar o processo, analisando a produção de prova e promovendo a responsabilidade, tanto civil quanto criminal, das provas que foram apresentadas, sendo vedada, sem qualquer hipótese, assumir a defesa do ato impugnado ou dos seus autores, explicito no artigo 6º, parágrafo 4º, da Lei 4717/65, vejamos:

Art. 6º A ação será proposta contra as pessoas públicas ou privadas e as entidades referidas no art. 1º, contra as autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissas, tiverem dado oportunidade à lesão, e contra os beneficiários diretos do mesmo.

(...)

 § 4º O Ministério Público acompanhará a ação, cabendo-lhe apressar a produção da prova e promover a responsabilidade, civil ou criminal, dos que nela incidirem, sendo-lhe vedado, em qualquer hipótese, assumir a defesa do ato impugnado ou dos seus autores.

O Ministério Público só poderá assumir o polo ativo se o autor desistir ou abandonar a causa, conforme nos ensina o artigo 9º da Lei 4717/65, vejamos:

Art. 9º Se o autor desistir da ação ou der motiva à absolvição da instância, serão publicados editais nos prazos e condições previstos no art. 7º, inciso II, ficando assegurado a qualquer cidadão, bem como ao representante do Ministério Público, dentro do prazo de 90 (noventa) dias da última publicação feita, promover o prosseguimento da ação.

Seguindo essa linha de raciocínio, temos a explicação dos doutrinadores Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino (2019), que coloca o Ministério Público como parte autônoma e fundamental para o processo, que velará pela regularidade do processo e a correta aplicação da lei, podendo substituir o autor caso o mesmo desista da ação, vejamos:

O Ministério Público atuará na ação popular como parte pública autônoma, incumbindo-lhe, nesse papel, velar pela regularidade do processo e correta aplicação da lei, podendo opinar pela procedência ou improcedência da ação. Além disso, poderá atuar como substituto e sucessor do autor, na hipótese de este se omitir ou abandonar a ação, caso repute de interesse público o seu prosseguimento, até o julgamento. Ainda, caberá ao Ministério Público promover a responsabilização dos réus, se for o caso, na esfera civil ou criminal.  

O Ministério Público, ainda, tem papel importante na execução da ação, podendo ter legitimidade ativa na execução quando passado de 60 dias da publicação da sentença condenatória de segunda instância, sem que o autor ou terceiros promova a respectiva execução ou cumprimento de sentença, desta forma o representante do Ministério Público assumirá a ação e promoverá a execução nos trinta dias seguinte, sob pena de falta grave, conforme o artigo 16, da lei 4717/65.

Art. 16. Caso decorridos 60 (sessenta) dias da publicação da sentença condenatória de segunda instância, sem que o autor ou terceiro promova a respectiva execução. o representante do Ministério Público a promoverá nos 30 (trinta) dias seguintes, sob pena de falta grave.

É importante ressaltar que, por ser uma ação constitucional, poderá o autor propor em qualquer localidade, tendo em vista que a condição de cidadão é nacional.

Para finalizar, os maiores de dezesseis anos e menores que dezoito anos já possuem capacidade eleitoral ativa, logo poderão ajuizar a ação popular.

Porém, há vários doutrinadores que divergem deste posicionamento, dentre eles, Rodolfo Camargo Mancuso, em sua doutrina Ação Popular: proteção ao erário, do patrimônio público, da moralidade administrativa e do meio ambiente.

Para definir a legitimidade passiva, temos como base o artigo 1º e 6º da lei 4717/65, que nos ensina que a ação será proposta contra:

a) Pessoas jurídicas de direito público, cujo patrimônio se procura proteger, bem como suas entidades autárquicas e qualquer outra pessoa jurídica que utilizem do dinheiro público;

b) Qualquer responsável pelos atos lesivos, podendo ser a autoridade diretamente responsável pelo ato ou os administradores ou os demais funcionários;

A pessoa jurídica pública ou de direito privado cujo seja objeto da impugnação, poderá dispensar de contestar ou poderá atuar ao lado do autor, desde que isso seja útil ao interesse público, conforme nos ensina o artigo 6º, parágrafo 3º da lei 4717/65, vejamos:

Art. 6º A ação será proposta contra as pessoas públicas ou privadas e as entidades referidas no art. 1º, contra as autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissas, tiverem dado oportunidade à lesão, e contra os beneficiários diretos do mesmo.

§ 3º A pessoas jurídica de direito público ou de direito privado, cujo ato seja objeto de impugnação, poderá abster-se de contestar o pedido, ou poderá atuar ao lado do autor, desde que isso se afigure útil ao interesse público, a juízo do respectivo representante legal ou dirigente.

Para finalizar, é importante relatar que os Tribunais e as jurisprudências recentes entendem a necessidade de demonstrar que o beneficiário do ato lesivo ou ofensivo, contra a moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico ou cultural, terá que aproveitar diretamente da lesão ou ofensa, sendo que, aquele que for beneficiário de forma remota ou indiretamente não deverá figurar no polo passivo da ação, conforme o Recurso Ordinário de Mandato de Segurança, número 14351, relator Ministro Francisco Falcão do Supremo Tribunal de Justiça nos ensina.

4. COMPETÊNCIA

A competência para julgamento da ação popular não foi prevista na Constituição Federal de 1988, sendo seguida pelo artigo 5º da Lei 4717/65, que será determinada conforme a origem do ato impugnado, vejamos:

Art. 5º Conforme a origem do ato impugnado, é competente para conhecer da ação, processá-la e julgá-la o juiz que, de acordo com a organização judiciária de cada Estado, o for para as causas que interessem à União, ao Distrito Federal, ao Estado ou ao Município.

§ 1º Para fins de competência, equiparam-se atos da União, do Distrito Federal, do Estado ou dos Municípios os atos das pessoas criadas ou mantidas por essas pessoas jurídicas de direito público, bem como os atos das sociedades de que elas sejam acionistas e os das pessoas ou entidades por elas subvencionadas ou em relação às quais tenham interesse patrimonial.

§ 2º Quando o pleito interessar simultaneamente à União e a quaisquer outras pessoas ou entidade, será competente o juiz das causas da União, se houver; quando interessar simultaneamente ao Estado e ao Município, será competente o juiz das causas do Estado, se houver.

§ 3º A propositura da ação prevenirá a jurisdição do juízo para todas as ações, que forem posteriormente intentadas contra as mesmas partes e sob os mesmos fundamentos.

§ 4º Na defesa do patrimônio público caberá a suspensão liminar do ato lesivo impugnado.

Será o juiz de primeiro grau competente para conhecer a ação, julgá-la e processá-la, dependendo do ato impugnado e a os acusados poderá ser na Justiça Federal, comum ou estadual, respeitando as regras ordinárias de competência.

Desta forma, nenhum Tribunal Superior (Superior Tribunal de Justiça, Supremo Tribunal Federal, Tribunal de Justiça ou Tribunal Regional Federal) possuem competência originária para julgar a ação, mesmo sem determinação constitucional para tal.

Em alguns casos, o Supremo Tribunal Federal terá competência originária para julgar a ação popular, nos casos do artigo 102, I, alíneas “f” e “n” da Constituição Federal 1988, vejamos:

Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:

 I - Processar e julgar, originariamente:

(...)

 f)  as causas e os conflitos entre a União e os Estados, a União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da administração indireta;

(...)

n)  a ação em que todos os membros da magistratura sejam diretos ou indiretamente interessados, e aquela em que mais da metade dos membros do tribunal de origem estejam impedidos ou sejam direta ou indiretamente interessados;

Segundo os ensinamentos dos doutrinadores Paulo Alexandre e Marcelo Alexandrino (2019), que diz:

“Ademais, o juízo da ação popular é universal, impondo-se a reunião de todas as ações conexas, com fundamentos jurídicos iguais ou assemelhados”.

Assim, a propositura da ação popular prevenirá a jurisdição do juízo para todas as ações que forem posteriormente intentadas contra as mesmas partes e sob os mesmos fundamentos. É importante destacar que o foro especial por prerrogativa de função não alcança as ações populares ajuizadas contra as autoridades detentoras dessa prerrogativa. Significa dizer que os tribunais do Poder Judiciário (STF, STJ, TJ etc.) não têm competência originária para o julgamento de ação popular, ainda quando proposta contra atos de autoridades que dispõem de foro por prerrogativa de função perante tais tribunais (Presidente da República, congressistas, governador de estado, prefeito etc.). Cabe ao STF, porém, o julgamento de ação popular na qual, pela sua natureza peculiar, a decisão puder criar um conflito entre um estado-membro e a União, por força do comando previsto no art. 102, I, "f', da Carta da República.’

Para finalizar, é importante ressaltar que a competência da Ação Popular dependerá da origem do ato que deverá ser anulado, respeitando as peculiaridades aqui estudadas.

3.1 Rito

A ação popular segue o rito ordinário, seguindo o artigo 7º da lei 4717/65.

Art. 7º da Lei 4717/65 - A ação obedecerá ao procedimento ordinário, previsto no Código de Processo Civil, observadas as seguintes normas modificativas (...)

Desta forma, devemos destacar:

a)    O prazo para propositura da ação é de cinco anos, a contar da realização do ato impugnado, e não do conhecimento, do cidadão, conforme segue o artigo 21, da Lei 4717/65. Pôr o prazo ter natureza prescricional, traz consigo as hipóteses de suspensão e interrupção da prescrição.Art. 21. A ação prevista nesta lei prescreve em 5 (cinco) anos.

b)    O prazo para a contestação da ação popular é de vinte dias, prorrogáveis por mais vinte, a requerimento do interessado, para melhor produção de provas, principalmente documental, e será comum a todos os interessados, seguindo o disposto do artigo 7º, parágrafo 2, IV da Lei 4717/65.

Art. 7º A ação obedecerá ao procedimento ordinário, previsto no Código de Processo Civil, observadas as seguintes normas modificativas:

(...)

§ 2º Se os documentos e informações não puderem ser oferecidos  

Nos prazos assinalados, o juiz poderá autorizar prorrogação dos mesmos, por prazo razoável.

(...)

IV - O prazo de contestação é de 20 (vinte) dias, prorrogáveis por mais 20 (vinte), a requerimento do interessado, se particularmente difícil a produção de prova documental, e será comum a todos os interessados, correndo da entrega em cartório do mandado cumprido, ou, quando for o caso, do decurso do prazo assinado em edital.

c)    Julgamento antecipado da lide pode ocorrer se não houver a produção de prova testemunhal ou pericial, o juiz ordenará vista às partes por dez dias, para alegações finais, sendo os autos conclusos para sentença, em 48 (quarenta e oito) horas após expirar os prazos, conforme o artigo 7º, parágrafo 2º, V da Lei 4717/65.

Art. 7º A ação obedecerá ao procedimento ordinário, previsto no Código de Processo Civil, observadas as seguintes normas modificativas:

(...)

§ 2º Se os documentos e informações não puderem ser oferecidos nos prazos assinalados, o juiz poderá autorizar prorrogação dos mesmos, por prazo razoável.

(...)

V - Caso não requerida, até o despacho saneador, a produção de prova testemunhal ou pericial, o juiz ordenará vista às partes por 10 (dez) dias, para alegações, sendo-lhe os autos conclusos, para sentença, 48 (quarenta e oito) horas após a expiração desse prazo; havendo requerimento de prova, o processo tomará o rito ordinário.

d) Não há a possibilidade de admitir reconvenção, eis que o legitimado ativo não age em defesa própria, mas em defesa da coletividade (Recurso Especial número 72065, da 2ª Turma, STJ, Relator Castro Moreira.).

e) A sentença terá efeito erga omnes, exceto quando a ação for julgada improcedente por falta de provas ou provas incompletas, logo, qualquer cidadão poderá tentar outra ação com fundamento idêntico, com novas provas, conforme o artigo 18, da Lei 4717/65.

Art. 18. A sentença terá eficácia de coisa julgada oponível "erga omnes", exceto no caso de haver sido a ação julgada improcedente por deficiência de prova; neste caso, qualquer cidadão poderá intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova.

f)            A ação popular irá submeter ao reexame necessário, sempre que a sentença concluir pela carência ou improcedência da ação, conforme o artigo 19 da Lei 4717/65.

Art. 19. A sentença que concluir pela carência ou pela improcedência da ação está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal; da que julgar a ação procedente caberá apelação, com efeito suspensivo.

3.2 Do Objeto

O objeto da Ação Popular é bastante amplo, abrangendo tanto o meio ambiente, quanto o patrimônio público, quanto o patrimônio moral, cultural, histórico e material.

O Supremo Tribunal Federal entende que não é necessário comprovar o prejuízo aos cofres públicos para ingressar com a Ação Popular (ARE 824.781, rel. Min. Dias Toffoli 04.09.2015).

Neste sentido, entende-se que a ação popular vai muito além da mera anulação do ato lesivo, mas que atinge valores não econômicos, como a proteção à moralidade administrativa, ao meio ambiente, ao patrimônio histórico e cultural, desde que aja uma ilegalidade no agir do Poder Público.

Seguindo esse pensamento, Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino (2019), explica:

”Assim, tem sido comum a utilização da ação popular para: (a) anulação de concessão de aumento abusivo de subsídios dos vereadores pela respectiva câmara municipal; (b) anulação de venda fraudulenta de bem público; (c) anulação de contratação superfaturada de obras e serviços; (d) anulação de edital de licitação pública que apresente flagrante favoritismo a determinada empresa; (e) anulação de isenção fiscal concedida ilegalmente; (f) anulação de autorização de desmatamento em área protegida pelo patrimônio ambiental; (g) anulação de nomeação fraudulenta de servidores para cargo público etc. Ademais, a ação popular constitui meio idôneo para a fiscalização da constitucionalidade das leis, desde que incidentalmente, diante de caso concreto.”

É importante ressaltar que a Ação Popular não é o meio correto para atacar uma lei em tese (substituindo as Ações de Controle de Constitucionalidade) ou substituir o Mandato de Segurança, já que, cada ação possui efeitos e características próprias.

O  controle constitucional irá atacar a lei em si, que feriu ou não os princípios ou normas da Constituição Federal, já a Ação Popular irá atacar atos lesivos realizado, atacando o caso concreto e não a lei em si.

O Mandado de Segurança irá ser usado para defender um direito líquido e certo, um direito subjetivo próprio, mesmo que seja coletivo, o direito será direcionado a um grupo específico, diferente na Ação Popular, que defenderá um direito que tenha interesse a comunidade, um interesse geral, de todos.

Seguindo este pensamento, trago os ensinamentos dos doutrinadores Paulo Alexandre e Marcelo Alexandrino (2019):

“Não se admite, porém, o uso da ação popular para o ataque de lei em tese (sem vinculação a caso concreto), em substituição à ação direta de inconstitucionalidade - ADI. Da mesma forma, mandado de segurança não substitui ação popular. Com efeito, cada um desses remédios tem objeto próprio e específico: o mandado de segurança presta-se a invalidar atos de autoridade ofensivos de direito subjetivo, individual ou coletivo, líquido e certo; a ação popular destina-se à anulação de atos ilegítimos e lesivos ao patrimônio público; enfim, pela via do mandado de segurança, defende-se direito subjetivo próprio; por meio da ação popular, protege-se o interesse da comunidade”.

Seguindo o entendimento do Supremo Tribunal Federal, o objeto da ação popular é restrito em atuações administrativas, abrangendo, apenas, os atos administrativos, contratos administrativos, os fatos administrativos e as resoluções meramente administrativas (Ação Originária 672/DF, rel. Min. Celso de Mello, 09.03.2000).

5. CONCLUSÃO

Em consonância com os dados apresentados e os pensamentos pertinentes aqui expostos de vários autores, a ação popular se revela como uns meios para o exercício da cidadania, servindo como instrumento, utilizado pelo cidadão, para pedir judicialmente o combate aos atos do poder público que são ilegais, imorais, afetam ao meio ambiente, o patrimônio histórico, o patrimônio cultural ou ao patrimônio público.

Desta forma, é bastante claro que a Ação Popular é um meio eficaz e expressivo na luta no combate à corrupção, podendo coibir condutas prejudiciais trazidas pela Administração Pública. Por outro lado, a Ação Popular traz efetividade ao exercício da cidadania, trazendo de forma material o ato de um cidadão, garantindo ao cidadão uma oportunidade de participação no poder público.

A participação do cidadão nos interesses públicos é de suma importância pois, acompanha a evolução histórica desde o período romano e evolui-se com a democracia, exaltando a Constituição de 1988, que refere o exercício da cidadania em vários artigos e concede meios para exerce-los.

Logo, devido a grande população brasileira, consequentemente a enorme parcela de cidadãos brasileiros é pertinente que seja estudado de maneira simplificada o remédio constitucional da Ação Popular, para que o cidadão possa combater a várias condutas lesivas que, corriqueiramente, são realizadas no país.

Considerando-se que a Ação Popular é mais um instrumento que efetiva a cidadania, podendo participar de vários atos da vida pública do Estado, com o objetivo de defender o patrimônio público, que é seu por direito.

Desta forma, conclui-se que este trabalho, na expectativa de que as reflexões trazidas nesta pesquisa alcançaram os objetivos levantados, servindo para futuras consultas e pesquisas, e como ferramentas em atividades acadêmicas, acrescentando conhecimentos.

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Este artigo foi publicado nesse portal em 25/11/2021 e republicado em 26/03/2024