Resumo: O presente artigo tem como objetivo debater a incidência do abate-teto no serviço público, levando em consideração previsão Constitucional, entendimento do Supremo Tribunal Federal e doutrina.

Palavras chave: abate-teto, exceções, vencimentos, subsídios.

SUMÁRIO: 1. Introdução. 2. Regra do teto constitucional. 3. Sistemas remuneratórios: subsídios e remuneração. 4. Exceção ao teto. 5. Abate-teto. 6. Conclusões. 7. Referências bibliográficas.

1)    INTRODUÇÃO

O Abate-teto é um instituto utilizado Lei 8.852, de 4 de fevereiro 1994, para cortar os supersalários e as aposentadorias dos servidores que excedam o teto do valor estabelecido pela Emenda Constitucional nº 41/2003.

2)    REGRA DO TETO CONSTITUCIONAL

A regra do telo remuneratório é a que consta do art. 37, XI, da Constituição Federal, com a redação da Emenda Constitucional nº 41 de 2003, que assim dispõe:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:  (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

XI - a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsidio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)

Em seu manual de Direito Administrativo, Carvalho Filho, pontua que:

A regra do teto remuneratório é a que consta do art. 37, XI, da CF, com redação da EC nº 41/2003. A Constituição, depois de reforma por esta última emenda, passou a admitir tetos remuneratórios geral e específicos, estes dependendo da respectiva entidade federativa. Assim, estabeleceu, como teto geral para todos os Poderes da União, Estados Distrito Federal e Municípios, o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal. No que concerne aos tetos específicos (ou subtetos), foi fixado para os Municípios o subsídio do Prefeito, e para os Estado e Distrito Federal, forma previstos três subtetos: (1º) no Executivo, o subsídio mensal do Governador; (2º) no Legislativo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais; (3º) no Judiciário, o subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, aplicável esse limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos.

 O tema parece não ser complexo de entendimento, pois a Constituição Federal de 1988, de forma clara e precisa, estabeleceu teto remuneratório no serviço público.

Portanto, sujeita-se ao teto qualquer tipo de remuneração dos servidores, além de proventos e pensões, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, com exceção as parcelas de caráter indenizatório previstas em lei (art. 37, § 11, da CF).

Por outro lado, adicional de férias, décimo terceiro salário, o terço constitucional, o abono de permanência em serviço (art. 40, § 19, DV/88); exercício do magistério, dentro ou fora do Poder Público, e benefícios de planos privados de previdência ou de assistência médico-social, não se submetem ao teto constitucional.

Em caso de a remuneração ou subsídio ultrapassar o teto constitucional, o mecanismo utilizado para conter é o chamado abate-telo.

3. SISTEMA CONSTITUCIONAL DE REMUNERAÇÃO

O sistema remuneratório no serviço público não é muito simples de se entender. A Constituição Federal prevê basicamente dois sistemas de remuneração do serviço público, conforme dispõe no art. 37, inciso X - a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998).

1)    Remuneração: é o valor total recebido pelo servidor público a títulos de vantagens pecuniárias, fixado por lei (art. 37, X, CF/88). Assim, a remuneração é composta de um vencimento básico de acordo com o cargo exercidos, conforme preceitua o Estatuto do Servidor, que na área Federal, é a Lei 8.112/1990. Sobre o vencimento básica incide outras gratificações pecuniárias, totalizando a remuneração do servidor público.

2)    Subsídio: instrumento da política remuneratória da Administração Pública Federal, pela Emenda Constitucional nº 19, de 4 de junho de 1998. Trata-se de um novo conceito, instituído nos termos do § 4º do art. 39 da Constituição Federal, que assim dispõe:

Art. 39, § 4º O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais serão remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e XI.

Para Di Pietro, a expressão subsídios teria sido abandonada na Constituição de 1988, voltado a ser prevista na Emenda Constitucional nº 19, porém apenas para algumas categorias de agentes públicos. Com isso, passaram a coexistir dois sistemas remuneratórios para os servidores: o tradicional, em que a remuneração compreende uma parte fixa e uma variável, composta por vantagens pecuniárias de variada natureza, e o novo, em que a retribuição corresponde ao subsídio, constituído por parcela única, que exclui a possibilidade de percepção de vantagens pecuniárias variáveis. O primeiro sistema é chamado de remuneração ou vencimento e, o segundo, de subsídio.

O abate-teto se aplicação tanto para servidor público que recebe por remuneração quanto aos que recebem por meio de subsídios, o que pode ser conferido no art. 37, XI, CF/88, assim:

Art. 37, XI, - a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsidio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)

O abate teto, é um mecanismo, criado por lei, que corta o que ultrapassa esse limite.

O texto constitucional é bem claro em afirmar que o teto remuneratório se aplica a todos os membros de poderes, que perceba por subsídios ou remunerações.

Porém, há uma judicialização expressiva no intuito de evitar que o teto remuneratório se aplique a determinada categorias e tipos de verbas recebidas, líquida ou bruta.

O Supremo Tribunal Federal decidiu, no 15 de abril de 2015 que o teto remuneratório incluiu o total da remuneração dos servidores:

Teto constitucional deve ser aplicado sobre valor bruto da remuneração de servidor

O Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu que o teto constitucional do funcionalismo público deve ser aplicado sobre o valor bruto da remuneração, sem os descontos do Imposto de Renda (IR) e da contribuição previdenciária. A decisão foi tomada na sessão desta quarta-feira (15) no julgamento do Recurso Extraordinário (RE) 675978, com repercussão geral reconhecida, no qual um agente fiscal de rendas de São Paulo alegava que a remuneração a ser levada em conta para o cálculo do teto é a remuneração líquida – já descontados os tributos –, e não a bruta. O recurso foi desprovido pelo Plenário por unanimidade.

Com o julgamento do recurso, de relatoria da ministra Cármen Lúcia, foi fixada tese para fins da repercussão geral: “Subtraído o montante que exceder o teto e subteto previsto no artigo 37, inciso XI, da Constituição Federal, tem-se o valor que vale como base para o Imposto de Renda e para a contribuição previdenciária”.

O artigo 37, inciso XI, segundo redação dada pela Emenda Constitucional 41/2003, estabelece como teto geral dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos o subsídio de ministro do STF, com subtetos específicos para municípios, estados e demais poderes.

Houve no julgamento do RE sustentação oral de representantes do Estado de São Paulo e do Rio Grande do Sul, este na condição de amicus curie. Constavam no processo ainda outros sete amici curie, a maior parte entidades de classe de servidores públicos, questionando decisão do Tribunal de Justiça de São Paulo que negou apelação do servidor.

Relatora

Segundo a ministra Cármen Lúcia, o que é questionado no recurso é se a base de cálculo do IR e da contribuição previdenciária é o valor total que se pagaria ao servidor sem a incidência do teto, ou se aplicaria o “abate teto”, e então haveria a incidência dos tributos. Para o recorrente, a remuneração que não poderia ultrapassar o teto é a líquida – ou seja, o valor que resta depois de recolhidos IR e contribuições previdenciárias.

“Acolher o pedido do recorrente, para se adotar como base de cálculo do IR e da contribuição previdenciária valor superior ao do teto constitucional a ele aplicável, que no caso corresponde ao subsídio do governador do Estado de São Paulo, contraria os princípios da igualdade e da razoabilidade”, afirmou a ministra.

Contraria, em primeiro lugar, o princípio da igualdade, porque os próprios ministros do STF pagam IR e contribuição previdenciária sobre o valor estipulado em lei como o teto geral constitucional. Em segundo lugar, o princípio da razoabilidade, por desafiar os fundamentos do sistema tributário, previdenciário e administrativo na definição e na oneração da renda. Essa definição importa limitação ao poder de tributar do Estado, que não pode exigir tributo sobre valor que não pode pagar a outrem. Assim, haveria tributação de valor pago indevidamente, por ser superior ao teto.

“É intuitivo que o abate ao teto incida sobre o rendimento bruto do servidor, sendo mantido o paralelismo entre as contraprestações salariais – valor bruto servindo de limite ao valor bruto, e não valor bruto servindo de limite ao valor líquido”, afirmou a ministra.

8/4/2013 – Definição da base remuneratória para aplicação de teto tem repercussão geral.

4. EXCEÇÃO AO TETO CONSTITUCIONAL E ABATE-TETO

O parágrafo § 11 do art. 37, CF/88, traz exceções em relação às verbas que não submetem ao teto constitucional, e, portanto, não se aplica o abate-teto, que assim:

Art. 37, § 11. Não serão computadas, para efeito dos limites remuneratórios de que trata o inciso XI do caput deste artigo, as parcelas de caráter indenizatório previstas em lei. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005)

Recentemente, o Supremo Tribunal Federal decidiu que o teto deve ser computado a cada cargo ocupado em que é permitida a acumulação, portanto:

Quinta-feira, 27 de abril de 2017

Teto constitucional incide em cada cargo nos casos em que é permitida a acumulação, decide STF

Por decisão majoritária, o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) negou provimento a dois Recursos Extraordinários (REs 602043 e 612975) em que o Estado do Mato Grosso questionava decisões do Tribunal de Justiça local (TJ-MT) contrárias à aplicação do teto na remuneração acumulada de dois cargos públicos exercidos pelo mesmo servidor. Os ministros entenderam que deve ser aplicado o teto remuneratório constitucional de forma isolada para cada cargo público acumulado, nas formas autorizadas pela Constituição. O tema debatido nos recursos teve repercussão geral reconhecida.

Tese de repercussão geral

O Plenário aprovou a seguinte tese para efeito de repercussão geral, sugerida pelo relator da matéria, ministro Marco Aurélio: “Nos casos autorizados, constitucionalmente, de acumulação de cargos, empregos e funções, a incidência do artigo 37, inciso XI, da Constituição Federal, pressupõe consideração de cada um dos vínculos formalizados, afastada a observância do teto remuneratório quanto ao somatório dos ganhos do agente público”.

Recursos

O RE 602043 diz respeito à aplicabilidade do teto remuneratório previsto no inciso XI do artigo 37, da CF, com redação dada pela Emenda Constitucional (EC) 41/2003, à soma das remunerações provenientes da cumulação de dois cargos públicos privativos de médico. O caso teve origem em mandado de segurança impetrado por servidor público estadual que atuava como médico na Secretaria de Saúde e na Secretaria de Justiça e Segurança Pública. Ao julgar a ação, o TJ-MT assentou a ilegitimidade do ato do secretário de Administração do Estado que restringiu a remuneração acumulada dos dois cargos ao teto do subsídio do governador.

Por sua vez, o RE 612975 refere-se à aplicabilidade do teto remuneratório sobre parcelas de aposentadorias percebidas cumulativamente. Um tenente-coronel da reserva da PM e que também exercia o cargo de odontólogo, nível superior do SUS vinculado à Secretaria de Estado de Saúde, impetrou mandado de segurança no TJ-MT contra determinação do secretário de Administração de Mato Grosso no sentido da retenção de parte dos proventos, em razão da aplicação do teto remuneratório. Ao julgar a questão, o TJ-MT entendeu que o teto deve ser aplicado, isoladamente, a cada uma das aposentadorias licitamente recebidas, e não ao somatório das remunerações. Assentou que, no caso da acumulação de cargos públicos do autor, a verba remuneratória percebida por cada cargo ocupado não ultrapassa o montante recebido pelo governador.

Julgamento

O julgamento teve início na sessão plenária de ontem (26) com os votos dos ministros Marco Aurélio (relator) e Alexandre de Moraes, que desproveram os recursos, e o voto divergente do ministro Edson Fachin, pelo provimento dos REs. A análise da questão foi concluída na sessão desta quinta-feira (27), quando a maioria dos ministros seguiu o voto do relator, pelo desprovimento dos recursos. Para eles, o teto constitucional deve ser considerado em relação a cada uma das remunerações isoladamente, e não quanto à soma delas.

O relator considerou inconstitucional a interpretação segundo a qual o texto da EC 41/2003 abrange também situações jurídicas em que a acumulação é legítima, porque prevista na própria Constituição Federal. Para o ministro, pensar o contrário seria o mesmo que “o Estado dar com uma das mãos e retirar com a outra”.

De acordo com o relator, o entendimento da Corte sobre a matéria “não derruba o teto”. Ele considerou que o teto remuneratório continua a proteger a Administração Pública, “só que tomado de uma forma sistemática e, portanto, não incompatível com um ditame constitucional que viabiliza a cumulação de cargos”.

Entre os argumentos levantados, os ministros consideraram que a hipótese apresentaria violação à irredutibilidade de vencimentos, desrespeito ao princípio da estabilidade, desvalorização do valor do trabalho e ferimento ao princípio da igualdade. Acompanharam esse entendimento os ministros Alexandre de Moraes, Luís Roberto Barroso, Rosa Weber, Luiz Fux, Dias Toffoli, Ricardo Lewandowski, Gilmar Mendes, Celso de Mello e a presidente do STF, ministra Cármen Lúcia.

Divergência

O ministro Edson Fachin abriu a divergência ao votar pelo provimento dos recursos. Para ele, “a garantia da irredutibilidade só se aplicaria se o padrão remuneratório nominal tiver sido, então, obtido de acordo com o direito e compreendido dentro do limite máximo fixado pela Constituição”. Com base no artigo 17 do ADCT, o ministro entendeu que os valores que ultrapassam o teto remuneratório devem ser ajustados sem que o servidor possa alegar direito adquirido. Assim, considerou que o teto remuneratório é aplicável ao conjunto das remunerações recebidas de forma cumulativa.

5. ABATE-TETO

Segundo Di Pietro, desde a entrada em vigor da Constituição de 1988 existe a preocupação de estabelecer um teto para a remuneração dos servidores públicos, até agora sem grande sucesso. A primeira norma nesse sentido veio no artigo 37, XV, da Constituição.

Para a autora, a Emenda Constitucional nº 19, teve o intuito de corrigir os vícios da redação original, alterou o art. 37, XI, fixando nova norma sobre o teto, que passaria a ser representado pelos subsídios dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, igual para todos os servidores, federais, estaduais e municipais. Ficou excluída a possibilidade de fixação de subteto.

Com a Emenda Constitucional 41/03, torna-se novamente impor um teto, devolvendo-se ao Congresso Nacional, com sansão do Presidente da República, a competência para fixar os subsídios dos Ministros do Supremo Tribunal Federal (art. 48. XV) e alterando-se, mais uma vez, o artigo 37, XI.

Para Morais, o dispositivo aplica-se às empresas públicas e às sociedades de economia mista, e suas subsidiárias, que recebam recurso da União, dos Estados, do Distrito Federal ou Municípios para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral.

A Constituição fixa limite para os salários dos servidores públicos, que não podem receber mais que o teto que é o valor da remuneração dos ministros do STF.

Portanto, abate-teto é um instituto utilizado para evitar que servidores recebam salários acima do teto constitucional.

6. CONCLUSÃO

O abate-telo é o instituto idealizado para evitar os supersalários no serviço público. A regra constitucional é bem rígida, admitindo exceções previstas no próprio texto, porém observa-se que o Supremo Tribunal Federal vem criando novas exceções em situações peculiares onde não se aplica o denominado abate-teto. Assim, há várias exceções em que o servidor público recebe salários que superam o teto Constitucional, sem incorrer no abate-teto.

7. REFERÊNCIAS

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual do Direito Administrativo. 26ª ed. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2014.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 24ª ed. São Paulo: Editora Atlas S.A, 2010.

MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. 10ª ed. São Paulo: Editora Atlas, 2001.

STF – Supremo Tribunal Federal – disponível em. Acesso em: 8 de setembro de 2017.