RESUMO: O presente artigo tem por escopo a análise do exercício do direito de regresso do Estado contra seus agentes públicos, em especial, a verificação da admissibilidade da denunciação da lide em demandas indenizatórias movidas pelo particular, fundadas na responsabilidade extracontratual do ente estatal. Para tanto, na pesquisa, utiliza-se como métodos de abordagem, o dogmático-jurídico e o dedutivo, como métodos de procedimento, o histórico e o interpretativo e como técnica de pesquisa, a bibliográfica e a legal. O ensaio é constituído por três capítulos. No primeiro capítulo, busca-se demonstrar a evolução teórica da responsabilidade civil do ente público. No segundo capítulo, discute-se as principais teses favoráveis e desfavoráveis à utilização da mencionada intervenção de terceiro. Por derradeiro, no capítulo terceiro, é feito o levantamento do posicionamento jurisprudencial acerca da matéria. Diante disso, se espera confirmar ou refutar o uso da denunciação da lide nas ações ressarcitórias promovidas em face da Administração Pública.

Palavras-chave: Responsabilidade extracontratual do Estado. Direito de regresso. Denunciação da lide.  

SUMÁRIO: INTRODUÇÃO 1 Responsabilidade civil do Estado: evolução teórica 2 Do dever de indenizar e do direito de regresso 3 Análise jurisprudencial CONCLUSÃO REFERÊNCIAS

INTRODUÇÃO

O presente ensaio visa examinar os contornos do direito de regresso do Estado em face do agente público causador do dano, notadamente a possibilidade do exercício deste nos próprios autos da demanda indenizatória movida pelo particular, investigando e delimitando, à luz da doutrina e da jurisprudência pátria, o cabimento do instituto da denunciação da lide.

Para tanto, serão considerados os fundamentos contrários e os favoráveis à denunciação da lide, buscando identificar as vantagens e desvantagens da utilização da intervenção de terceiro em questão. A inexistência de consenso doutrinário a respeito da matéria, apesar de longos anos de discussões, robustece a relevância do presente estudo, demonstrando a crescente necessidade de se debater o tema à exaustão.

Como método de abordagem, utilizar-se-á o dedutivo e o dogmático-jurídico, partindo-se do estudo das teorias administrativas desenvolvidas no decorrer dos séculos até se chegar à análise da teoria predominante no Direito Brasileiro contemporâneo.

Outrossim, serão empregados como métodos de procedimento o histórico e o interpretativo, delineando-se o desenvolvimento da responsabilidade extracontratual do Estado, levando-se em conta as teorias administrativas disciplinadoras.

Por fim, dispor-se-á da técnica de pesquisa bibliográfica e legal, fazendo-se um apanhado geral dos elementos determinantes da possibilidade ou não da denunciação da lide na demanda indenizatória movida pelo particular e fundamentando as ideias propostas de acordo com o Texto Fundamental e a legislação processual e administrativa em vigor, juntamente com obras teóricas de autores nacionais de Direito Administrativo e Direito Processual Civil.

Em arremate, é de se registrar que não se visa esgotar o tema ora tratado, dada a sua impossibilidade, mas esclarecer qual é o atual posicionamento da doutrina e a tendência jurisprudencial no que diz respeito ao direito de regresso do Estado e a utilização da mencionada intervenção de terceiro.

1 Responsabilidade civil do Estado: evolução teórica

Com a ascensão do Estado Liberal, restou superada a teoria da irresponsabilidade estatal, predominante durante os regimes absolutistas, pela qual não se admitia que os atos realizados pelo monarca, bem como pelos agentes públicos, na qualidade de representantes diretos do rei, fossem, de qualquer sorte, questionados. Somente a partir do reconhecimento do potencial lesivo da conduta estatal é que surgiu o direito à indenização por atos praticados pelo Estado em detrimento de terceiros.

Em um primeiro momento, por influência do individualismo liberalista, a Administração Pública foi equiparada ao particular, conduzindo à aplicação das regras de responsabilidade da doutrina civilista. A compreensão do Estado como ente ideal, cuja materialização dependia da atuação de seus agentes, levou também à conclusão de que o pleito reparatório estaria sujeito à comprovação da culpabilidade do agente público pelo particular lesado. Consagrou-se, desse modo, a teoria da responsabilidade com culpa.

De início, ainda se fazia necessária a diferenciação da ação estatal em duas espécies, quais sejam: atos de império e atos de gestão. Segundo o magistério de Carvalho Filho (2016, p. 708-709): 

(...) procurava distinguir-se, para esse fim, dois tipos de atitude estatal: os atos de império e os atos de gestão. Aqueles seriam coercitivos porque decorrem do poder soberano do Estado, ao passo que estes mais se aproximariam com os atos de direito privado. Se o Estado produzisse um ato de gestão, poderia ser civilmente responsabilizado, mas se fosse a hipótese de ato de império não haveria responsabilização, pois que o fato seria regido pelas normas tradicionais de direito público, sempre protetivas da figura estatal. 

Contudo, as dificuldades práticas geradas por distinção de índole tão tênue, longe de conduzir à pacificação social, provocaram forte insegurança jurídica e irresignação entre os indivíduos vitimados. Além disso, mostrou-se extremamente temerário o tratamento paritário entre o Estado, detentor de inúmeros poderes e prerrogativas, e o particular subordinado à Administração. Diante disso, a doutrina civilista da culpa foi paulatinamente abandonada, dando lugar às teses de Direito Público, essencialmente objetivas. Nesse sentido, Meirelles (2008, p. 657) ensina: 

Realmente, não se pode equiparar o Estado, com o seu poder e seus privilégios administrativos, ao particular, despido de autoridade e de prerrogativas públicas. Tornaram-se, por isso, inaplicáveis em sua pureza os princípios subjetivos da culpa civil para a responsabilização da Administração pelos danos causados aos administrados. Princípios de Direito Público é que devem nortear a fixação dessa responsabilidade.

Como vertentes da Teoria de Direito Público, destacam-se a teoria da culpa administrativa, do risco administrativo e a do risco integral.

A teoria da culpa administrativa foi adotada a partir do século XIX. Antes, perquiria-se a culpa do agente; com esta concepção, para o deslinde da questão, importaria apenas a comprovação de falha no serviço. Nem ao menos o agente precisaria ser identificado. Assim, a culpa subjetiva foi substituída pela “culpa administrativa”, também denominada de “culpa anônima”, cuja configuração ocorria quando presente uma das três situações: inexistência, mau funcionamento ou retardamento do serviço.

A crítica feita a essa teoria residia na persistência da culpa como elemento ensejador do direito à indenização, impondo à vítima a hercúlea tarefa de demonstrá-la. Consoante Meirelles (2008, p. 658), “esta teoria ainda pede muito da vítima, que, além da lesão sofrida injustamente, fica no dever de comprovar a falta do serviço para obter a indenização”.

Diante disso, desenvolveu-se a teoria do risco administrativo, restringindo a análise da responsabilidade à verificação do nexo causal entre o fato realizado pela Administração Pública e o dano sofrido pelo terceiro. Não mais se exigiria a comprovação da “falha” no serviço, mas apenas a demonstração do “fato” do serviço (MEIRELLES, 2008, p. 658).

Todavia, não obstante a natureza objetiva da responsabilidade, pela teoria do risco administrativo, o ente estatal poderia ver sua obrigação reparatória amenizada, caso comprovasse culpa concorrente da vítima, ou, até mesmo, isentar-se de tal encargo, demonstrando culpa exclusiva do particular.

Contrapondo-se nesse ponto ao risco administrativo, surge a teoria do risco integral, verdadeira exacerbação da responsabilidade objetiva, pela qual nenhuma excludente de culpabilidade é aceita, devendo o Estado, em todas as hipóteses, indenizar o particular pelos danos sofridos.

Por ser extremamente radical, impondo ao Estado a responsabilidade de reparar qualquer prejuízo, mesmo que fruto de conduta dolosa ou culposa do particular, a teoria do risco integral possui aplicação restrita a situações excepcionais, tais como a responsabilização por dano ambiental, em razão de previsão expressa no art. 14, § 1º, da Lei nº 6.938/1981.

Em regra, conforme se verifica pela leitura do art. 37, § 6º, da Constituição Federal (CRFB) c/c art. 945 do Código Civil, adota-se no Brasil a teoria do risco administrativo. Senão, veja-se:

Art. 37, § 6º, da CRFB. As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

Art. 945 do Código Civil. Se a vítima tiver concorrido culposamente para o evento danoso, a sua indenização será fixada tendo-se em conta a gravidade de sua culpa em confronto com a do autor do dano.

A opção pela teoria do risco não se deu de forma aleatória. Em verdade, trata-se de desdobramento lógico do regime jurídico próprio ao qual se submete a Administração Pública. Considerando que a atuação de seus órgãos se alicerça na presunção de que sua finalidade é sempre o interesse público, a justiça social, fundamento basilar da teoria do risco, impõe o compartilhamento por toda coletividade não só dos benefícios advindos de tal atividade, com também dos riscos a ela inerentes.

Uma vez demonstrado que o gravame imposto a determinado indivíduo excede aquele suportado pelos demais, torna-se imperiosa a compensação do ônus, estabelecendo ao erário o dever de reparar o dano, reequilibrando novamente as relações jurídicas. É o que preleciona Meirelles (2008, p. 658):

Tal teoria, como o nome está a indicar, baseia-se no risco que a atividade pública gera para os administrados e na possibilidade de acarretar dano a certos membros da comunidade, impondo-lhes um ônus não suportado pelos demais. Para compensar essa desigualdade individual, criada pela própria Administração, todos os outros componentes da coletividade devem concorrer para a reparação do dano, através do erário, representado pela Fazenda Pública. O risco e a solidariedade são, pois, os suportes desta doutrina, que, por sua objetividade e partilha dos encargos, conduz à mais perfeita justiça distributiva, razão pela qual tem merecido acolhimento dos Estados modernos, inclusive o Brasil (...).

Ademais, a norma não objetiva eximir a responsabilidade do agente público, cuja atuação dolosa ou culposa deu ensejo ao dano, sendo concedida à Administração Pública a faculdade de buscar, regressivamente, seu ressarcimento. Conforme leciona Mello (2013, p. 1053):

A fim de que os administrados desfrutassem de proteção mais completa ante comportamentos danosos ocorridos no transcurso de atividade pública – e não a fim de proteger os funcionários contra demandas promovidos pelos lesados – é que se instaurou o princípio geral da responsabilidade do Estado. Ou seja: a difusão e acatamento, nos vários países, da tese da responsabilidade estatal objetivou e significa tão só a ampliação das garantias de indenização em favor dos lesados. Nada traz consigo em favor do funcionário (...).

Da análise do texto legislativo supramencionado e das considerações doutrinárias acima expostas, é possível se extrair a existência de duas relações jurídicas: uma, entre Estado e particular; outra, entre Estado e agente público causador do dano.

Demonstrada pela vítima a existência do fato do serviço, da lesão e do nexo causal entre estes, a Administração Pública estaria obrigada a reparar os prejuízos sofridos, ressalvada a hipótese de serem refutadas as alegações do suposto lesionado, imputando-se à Administração o ônus de apresentar provas que excluam qualquer dos elementos da responsabilidade. Configurada a responsabilidade pelo evento, e indenizado o particular, surgiria, para o ente público, o direito de regresso contra o causador do dano.

Não obstante seja inegável o direito de regresso da Administração, muito se discute acerca da sua forma de exercício, notadamente sobre a denunciação da lide ao agente público realizada nos autos da própria demanda indenizatória proposta pelo particular vitimado, havendo forte dissonância tanto em âmbito doutrinário, quanto jurisprudencial, conforme será analisado a seguir.

2 Do dever de indenizar e do direito de regresso

O texto constitucional, atento à hipossuficiência do particular, garantiu-lhe o direito de buscar a responsabilização direta do ente estatal sem ser necessário demonstrar a culpabilidade do agente público. Assim, o indivíduo poderia intentar ação indenizatória em face da Administração Pública, sendo uníssono o entendimento de que, em relação à obrigação imposta ao ente público de indenizar a vítima, nenhuma discussão poderia existir quanto ao elemento subjetivo que moveu o seu agente, restando ao Estado o direito de procurar, regressivamente, o seu ressarcimento.

Entretanto, conforme o artigo 125, caput e II, do Código de Processo Civil de 2015 (disciplina anteriormente regida pelo artigo 70, III, do Codex de 1973), o réu poderá promover a denunciação da lide àquele que tiver o dever legal ou contratual de, em ação regressiva, indenizar o denunciante pelo prejuízo sofrido em razão de sua sucumbência. Em virtude desta previsão, os doutrinadores passaram a imprimir esforços com vistas a delimitar o alcance do referido do dispositivo.

Para os adeptos de uma visão restritiva, representados pelo pensamento de Vicente Greco Filho, o mencionado artigo faria referência apenas às hipóteses de garantia própria, entendidas como aquelas fundadas em relações jurídicas de transmissão de direitos, em razão das quais a sucumbência acarreta, automaticamente, a responsabilidade do denunciado.

Dessa forma, seria inadmissível a denunciação da lide que tivesse como consequência a introdução de fundamento jurídico novo na demanda, por comprometer indevidamente a celeridade e a efetividade da prestação jurisdicional. Ademais, outro óbice seria a indesejável limitação do exercício da ampla defesa pelo denunciado.

Diante disso, temos que a vertente restritiva considera inaceitável a denunciação da lide ao agente público, uma vez que provocaria a discussão acerca da culpa e, consequentemente, dilação probatória a respeito de matéria estranha à demanda principal, pondo em xeque o direito fundamental à razoável duração do processo. Nos dizeres de Cunha (2012, p. 197), “admitir-se, na espécie, a denunciação da lide seria desprestigiar o princípio da economia processual e da presteza na entrega da prestação jurisdicional, cuja essência serve de fonte inspiradora ao instituto da denunciação da lide”.

Outrossim, o Estado, para se sagrar vitorioso na demanda incidental, assumiria a responsabilidade de ressarcir a vítima, visto que ao buscar demonstrar a culpabilidade do agente público, obliquamente estaria reconhecendo a existência do fato do serviço e o nexo causal entre esta e a lesão sofrida pelo particular. Consoante Marinela (2016, p. 1.182):

Também prejudica a denunciação o fato de a alegação do Estado, para se defender das investidas da vítima, não ser compatível com os aspectos apresentados no processo para denunciar o agente. Convém considerar que, para o Estado trazer o agente, será obrigado a demonstrar sua culpa, o que consequentemente significa assumir a sua responsabilidade, já que a pessoa jurídica responde pelos atos dos seus agentes. Portanto, o Poder Público, ao denunciar a lide, assume a indenização.

Além disso, o objetivo maior da Lei Fundamental não pode ser esquecido, qual seja, a não imposição ao particular do condicionamento da sua pretensão à verificação da culpabilidade do agente. Ainda que a aferição do elemento subjetivo vincule apenas o ressarcimento do Estado, obrigar à vítima a suportar um trâmite processual mais complexo, em virtude da necessidade de produção de provas para resolução da questão incidental, indiretamente violaria a norma constitucional, além de, por vezes, afrontar a garantia do mínimo existencial.

A indenização daquele particular que por vezes se vê afastado de suas funções laborais, impossibilitado de garantir a sua própria subsistência em razão do evento lesivo, mostra-se imperativa e demanda celeridade incompatível com o retardamento da prestação jurisdicional decorrente de dilação probatória voltada à afirmação do direito de regresso do Estado.

Há ainda autores que afirmam a carência de ação do Estado por falta de interesse processual, impedindo a denunciação da lide ao agente, considerando que o interesse de agir apenas existe quando a prestação jurisdicional se mostrar útil ao autor, é dizer, quando demonstrado que o provimento judicial pretendido é capaz de proporcionar uma melhora em sua condição fática (NEVES, 2009, p. 78). Posto isto, a pretensão da Administração apenas surgiria após a condenação e o pagamento da indenização ao particular vitimado, sob pena de se reconhecer legítimo o enriquecimento sem causa do Estado. Nesse sentido é a lição de Carvalho Filho (2016, p. 741):

Parece-nos, porém, que dentro desse período ainda não terá nascido para o Estado a condição da ação relativa ao interesse de agir. Este só deve surgir quando o Estado já tiver pago a indenização ao lesado; nesse momento é que o erário sofreu o prejuízo e, em consequência, somente a partir daí é que se pode se habilitar ao exercício do seu direito de regresso contra o agente. A só condenação do Estado, mesmo que transitada em julgado a decisão, não importa o imediato interesse processual na ação de indenização a ser movida contra o agente. A não ser assim, ter-se-ia que admitir que, mesmo sem ter tido prejuízo efetivo, o Estado estaria habilitado a postular o ressarcimento em face do agente.

A seu turno, os doutrinadores filiados à corrente ampliativa, cujo principal expoente é o Professor Cândido Dinamarco, sustentam que o direito brasileiro não distingue as garantias próprias das impróprias, consistindo a denunciação da lide em instrumento genérico, não sendo a sua aplicação orientada a uma determinada espécie de direito de regresso.

Refletem que a ampliação da causa de pedir da demanda com a inclusão de um fundamento jurídico novo deve ser analisada sob um prisma positivo, servindo, de um ponto de vista sistêmico, à economia processual – visto que proporciona a solução de mais de uma lide em um só processo –, bem como à harmonização dos julgados – evitando a prolação de decisões contraditórias pelo Magistrado.

Afastam a suposta limitação ao direito de defesa do agente público denunciado, tendo em vista que a denunciação da lide consiste no exercício incidental, antecipado e eventual de uma pretensão regressiva. Dessa forma, o litisdenunciado seria considerado, para todos os efeitos, réu da demanda incidental e como tal deveria ser tratado, sendo-lhe garantido o contraditório e a ampla defesa (DINAMARCO apud DIDIER JR., 2007, p. 332).

Ainda, não se pode olvidar que o direito processual civil pátrio, atualmente, reconhece não apenas o autor, mas também o réu, como titulares de direitos. Como exemplo claro e indiscutível do afirmado é a imposição na fase executiva do princípio da menor onerosidade, salvaguardando o executado de medidas que denotem exercício de vingança privada. Nesse diapasão, o réu também seria detentor do direito à efetividade da tutela jurisdicional, justificando, diante disso, a admissibilidade da denunciação da lide, ainda que esta acarretasse alguns incômodos à parte promovente.

Noutra direção, há quem afirme a inaplicabilidade das normas processuais cíveis relativas às intervenções de terceiro à demanda em questão, baseando-se na existência de disciplina própria na Lei Fundamental, cuja redação apenas faz menção à possibilidade de ajuizamento de ação regressiva. Para estes, o silêncio constitucional seria compreendido como inegável vedação à denunciação da lide pelo Poder Público (CARVALHO FILHO, 2016, p. 739).

Não obstante a doutrina majoritária incline-se à inadmissibilidade do instituto, a questão não se encontra completamente pacificada, mostrando-se necessário se perscrutar a atitude que vem sendo tomada pelos Tribunais Pátrios diante da usual postulação estatal de denunciação da lide ao agente público, sendo este o escopo do próximo capítulo.

3 Análise jurisprudencial

Do exame das decisões judiciais é possível se extrair que os Tribunais Nacionais, acompanhando entendimento do Superior Tribunal de Justiça (STJ), superando as controvérsias doutrinárias, trilham um caminho em direção à relativa admissibilidade da denunciação da lide em demandas fundadas na responsabilidade extracontratual do Estado por ato comissivo de seus agentes. Todavia, não sendo o cabimento da intervenção de terceiros tido por absoluto, algumas questões merecem ser melhor analisadas.

Inicialmente, cumpre refutar a obrigatoriedade da denunciação da lide. O caput do artigo 70 do Código de Processo Civil, de forma genérica, dispunha que a denunciação da lide seria obrigatória nas hipóteses dispostas em seus incisos, afastando-se o direito de regresso do promovido, caso não a realizasse, dada a necessidade de se integrar o potencial denunciado ao processo.

Entretanto, referida norma já era interpretada, como qualquer outra, à luz do Texto Fundamental. Desse modo, em se tratando de ação de responsabilidade civil do Estado por ação imputada a seu agente, cuja disciplina remete ao § 6º do artigo 37 da Lei Maior, mostrava-se impossível afastar o direito ao ressarcimento estatal consagrado na Constituição, não podendo este sofrer limitações impostas por norma infraconstitucional, quando a Norma Fundamental assim não o permite. Este já era o entendimento reiterado do STJ:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. REPARAÇÃO DE DANOS MORAIS E MATERIAIS. ATO PRATICADO POR MILITARES. DENUNCIAÇÃO À LIDE. ARTS. 70, III E 76 DO CPC. NÃO OBRIGATORIEDADE. PRECEDENTES DESTA CORTE. SÚMULA 83/STJ. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.

1.   A jurisprudência deste Tribunal Superior é firme no entendimento de que, nas ações de indenização fundadas na responsabilidade civil objetiva do Estado (CF/88, art. 37, § 6o.), não é obrigatória a denunciação da lide do agente público supostamente responsável pelo ato lesivo.

2.   Agravo regimental da UNIÃO desprovido.

(AgRg no AREsp 63.018/RJ, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 19/03/2013, DJe 03/04/2013, grifo nosso).

ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL.

RESPONSABILIDADE OBJETIVA. ACIDENTE AUTOMOBILÍSTICO. MORTE DO FILHO.

DANOS MORAIS. NECESSIDADE DE REVISÃO DO CONJUNTO PROBATÓRIO.

IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. QUANTUM INDENIZATÓRIO NÃO EXORBITANTE. AGRAVO NÃO PROVIDO.

(...)

4. "Não é obrigatória a denunciação à lide de empresa contratada pela administração para prestar serviço de conservação de rodovias, nas ações de indenização baseadas na responsabilidade civil objetiva do Estado" (REsp 653.736/MG, Rel. Min. CASTRO MEIRA, Segunda Turma, DJ 2/8/06).

5. Agravo regimental não provido.

(AgRg no REsp 1355717/CE, Rel. Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 07/02/2013, DJe 21/02/2013, grifo nosso).

Este também era o posicionamento do Tribunal Regional Federal da Primeira Região, conforme se observa da leitura de aresto de recentíssimo julgado, proferido em sede de Apelação Cível, por sua Quarta Turma:

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. CRÉDITO TRABALHISTA. TRANSFERÊNCIA IRREGULAR POR SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. DANO MATERIAL. CONFIGURAÇÃO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. INDENIZAÇÃO DEVIDA. PRELIMINAR DE CARÊNCIA DE AÇÃO REJEITADA. DENUNCIAÇÃO DA LIDE NÃO OBRIGATÓRIA. VALOR ARBITRADO. MANUTENÇÃO.  (...)  2. Nas ações fundadas na responsabilidade civil do Estado, na qual se visa obter dele indenização, não é obrigatória a denunciação da lide (CPC, art. 70, III) ao agente supostamente causador do dano, mesmo que cabível, uma vez que inexiste prejuízo ao denunciante, em virtude de que ele dispõe de ação de regresso contra o denunciado. O reconhecimento da responsabilidade civil do Estado exige tão-somente a prova da existência do nexo de causalidade entre a conduta e o dano. Na demanda secundaria exige-se a prova da culpa do agente para reconhecimento da responsabilidade civil subjetiva e do dever de ressarcir o ente publico - na hipótese de condenação. (...)

(TRF1, AC 0022796-49.2002.4.01.0000 / MG, Rel. JUIZ FEDERAL RODRIGO NAVARRO DE OLIVEIRA, 4ª TURMA SUPLEMENTAR, e-DJF1 p.102 de 27/02/2013)

Em igual sentido, a Terceira Turma do Tribunal Regional Federal da Quarta Região, na apreciação de Agravo de Instrumento, cuja relatoria coube ao Desembargador Fernando Quadros da Silva, reafirmou a facultatividade da intervenção de terceiro em testilha, senão, veja-se:

EMENTA: ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO.DENUNCIAÇÃO DA LIDE. FACULTATIVA. DANO. (...) 2. Segundo entendimento pacificado no âmbito do STJ, a denunciação da lide nas hipóteses de ação de responsabilidade civil ajuizada contra o Estado é facultativa. (TRF4, AG 5000171-63.2013.404.0000, Terceira Turma, Relator p/ Acórdão Fernando Quadros da Silva, D.E. 18/04/2013)

Em 2015, pondo fim à discussão, o novo Código de Processo Civil, neste ponto alinhado à jurisprudência pátria, eliminou do texto legal qualquer menção à obrigatoriedade da denunciação da lide, não restando mais qualquer dúvida acerca da sua facultatividade.

Aliás, a ideia de relatividade no cabimento da denunciação não deve apenas guiar a atuação das partes. Ela não traduz uma mera opção oferecida à Administração Pública, mas também impõe ao juiz a minuciosa análise do caso concreto, devendo o magistrado deferir o ingresso do litisdenunciado ao processo somente quando não se frustre a celeridade, a economia e, em última análise, a efetividade da prestação jurisdicional. Tal é o entendimento que emana do julgamento prolatado pela Segunda Turma do STJ, examinando as razões de Recurso Especial interposto nos autos de ação em que se buscava a responsabilidade civil do Estado por erro médico cometido em Hospital da Polícia Militar:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. HOSPITAL DA POLÍCIA MILITAR. ERRO MÉDICO. MORTE DE PACIENTE. INDENIZAÇÃO POR DANOS MATERIAIS E MORAIS. DENUNCIAÇÃO DA LIDE.FACULTATIVA.

(...)

3. Nos feitos em que se examina a responsabilidade civil do Estado, a denunciação da lide ao agente causador do suposto dano não é obrigatória. Caberá ao magistrado avaliar se o ingresso do terceiro ocasionará prejuízo à celeridade ou à economia processuais.

Precedentes.

(...)

(REsp 1187456/RJ, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 16/11/2010, DJe 01/12/2010, grifo nosso).

Enfrentando questão semelhante, a Quinta Turma do Tribunal Regional Federal da 1ª Região do mesmo modo se manifestou, asseverando competir ao Magistrado, diante da situação posta em juízo, avaliar os desdobramentos processuais do ingresso do terceiro:

CIVIL. RESPONSABILIDADE CIVIL. DANOS MORAIS. CERCEAMENTO DE DEFESA. DENUNCIAÇÃO À LIDE. PRELIMINARES AFASTADAS. CIRURGIA DE CATARATA. RUPTURA DA CÁPSULA POSTERIOR DO CRISTALINO NO OLHO ESQUERDO. PERDA DA VISÃO. ALEGAÇÃO DE ERRO MÉDICO. PROVA PERICIAL. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DO ERRO. INDENIZAÇÃO INDEVIDA.  2. Nos processos em que se examina a responsabilidade civil do Estado, a denunciação da lide ao agente causador do suposto dano não é obrigatória. Caberá ao magistrado avaliar se o ingresso do terceiro ocasionará prejuízo à celeridade ou à economia processuais. (...)

(TRF1, AC 0006703-40.2009.4.01.3500 / GO, Rel. DESEMBARGADORA FEDERAL SELENE MARIA DE ALMEIDA, QUINTA TURMA, e-DJF1 p.140 de 21/11/2012)

Ademais, caso seja negada a integração do terceiro ao processo, prevalece o entendimento da impossibilidade de anulação em virtude da inadmissão da denunciação da lide, visto que nenhum prejuízo é gerado à Administração Pública, que mantém intacto o seu direito de regresso, podendo lançar mão de ação autônoma para vê-lo garantido.

Outrossim, o reconhecimento da invalidade dos atos processuais praticados após o indeferimento da denunciação da lide vai de encontro aos mesmos preceitos que fundamentam o seu deferimento. Nesse sentido, seguem os excertos oriundos do STJ, abaixo colacionados:

Administrativo. Denunciação da Lide. Responsabilidade Civil do Estado. Nulidade. Inocorrência.

1. Admite-se que o Estado promova a denunciação da lide envolvendo o seu agente em ações de responsabilidade civil. Cumpre observar, todavia, que processada a causa, não há de ser declarada nulidade, pois tal providência seria contrária ás finalidades do instituto, travando, pois, a celeridade e economia processuais.

2. Multifários precedentes.

3. Recurso não provido.

(REsp 163.096/SP, Rel. Ministro MILTON LUIZ PEREIRA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 05/04/2001, DJ 18/02/2002, p. 239, grifo nosso).

PROCESSUAL CIVIL. ACIDENTE DE TRÂNSITO. INDENIZAÇÃO.

RESPONSABILIDADE CIVIL. DENUNCIAÇÃO À LIDE DO MOTORISTA DA VIATURA ABALROADA. DESNECESSIDADE, EM FACE DOS PRINCÍPIOS DA ECONOMIA E CELERIDADE PROCESSUAIS. PRECEDENTES. AÇÃO REGRESSIVA GARANTIDA.

(...)

4. A jurisprudência desta Corte Superior tem enveredado pela esteira de que "embora cabível e até mesmo recomendável a denunciação à lide de servidor público causador de dano decorrente de acidente de veículo, uma vez indeferido tal pedido, injustificável se torna, em sede de recurso especial, a anulação do processo para conversão do rito sumário em ordinário e admissão da denunciação, em atenção aos princípios da economia e celeridade processuais" (REsp nº 197374/MG, Rel. Min. Garcia Vieira), (...). Entretanto, o indeferimento da denunciação da lide não justifica a anulação do processo" (REsp nº 165411/ES, Rel. Min.Garcia Vieira) e, por fim, que "os princípios da economia e da celeridade podem justificar a não anulação parcial do processo onde indevidamente não se admitiu denunciação da lide (CPC, art. 70, III), ressalvado ao denunciante postular seus eventuais interesses na via autônoma." (REsp nº 11599/RJ, Rel. Min. Sálvio de Figueiredo Teixeira).

5. Recurso improvido.

(REsp 226.093/RJ, Rel. Ministro HUMBERTO GOMES DE BARROS, Rel. p/ Acórdão Ministro JOSÉ DELGADO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 14/11/2000, DJ 25/06/2001, p. 108, grifos nossos).

Importa salientar também que a decisão do Magistrado que inadmite a denunciação da lide, por envolver necessariamente o exame de matéria fático-probatória, não poderá ser objeto de impugnação em sede de recurso especial, encontrando vedação na Súmula 7 do STJ, consoante acentua o Ministro Castro Meira, integrante da Segunda Turma do STJ, no julgamento do REsp n. 975.799/DF, cuja ementa segue transcrita:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL.

RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. DENUNCIAÇÃO DA LIDE.

(...)

2. O cabimento da denunciação depende da ausência de violação dos princípios da celeridade e da economia processual, o que implica na valoração a ser realizada pelo magistrado em cada caso concreto.

3. No caso, o Tribunal de Justiça entendeu cabível a denunciação. A revisão de tal entendimento depende do revolvimento fático-probatório inviável no recurso especial. Incidência do verbete sumular nº 07/STJ.

(...)

(REsp 975.799/DF, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 14/10/2008, DJe 28/11/2008, grifo nosso).

Portanto, predomina na jurisprudência o entendimento de que a questão é deveras complexa, exigindo, do aplicador do direito a análise prudente e cautelosa dos elementos que permeiam o direito afirmado em juízo, não havendo como se asseverar, abstratamente, o cabimento, ou não, da intervenção. Assim, dependerá do juiz, quando da apreciação do caso concreto, decidir, sempre de forma motivada, sobre o pedido posto pela Administração Pública, ponderando as vantagens e os prejuízos advindos do acolhimento deste pleito.

CONCLUSÃO

O objetivo deste artigo científico foi analisar o cabimento da denunciação da lide nas demandas indenizatórias movidas em face da Administração Pública, elencando para tanto as críticas, bem como os argumentos favoráveis à aplicação do instituto. Diante das considerações tecidas ao longo deste estudo algumas conclusões podem ser destacadas.

Não obstante a existência de fortes argumentos aduzidos pela doutrina administrativista, inclinada à inadmissão da denunciação da lide ao agente público, é de se ressaltar o equilíbrio da postura adotada pelos Tribunais, os quais condicionam a viabilidade do exercício do direito de regresso pelo Estado nos próprios autos da ação indenizatória à verificação dos elementos concretos postos em juízo.

É inegável que a denunciação da lide consiste em uma intervenção de terceiros criada visando garantir precipuamente a celeridade e a economia processual, sendo estas as suas justificativas. Contudo, tais fundamentos não podem ser verificados de modo limitado ao aspecto individual, sob a ótica daqueles envolvidos na demanda, devendo ser levado em consideração o ponto de vista sistêmico, evitando-se a proliferação de processos cuja solução, ante a proximidade fática, pode se dar de modo uno.

Assim, é forçoso inferir que, diante de inúmeros benefícios que podem ser trazidos pela utilização do instituto, mostra-se temerária a sua vedação em abstrato, ainda mais quando situações existem em que seu cabimento nenhum prejuízo gera à ação principal.

Por todo o exposto, conclui-se que, diante da impossibilidade em se afirmar qual corrente de pensamento deverá prevalecer, dada a relevância tanto dos argumentos favoráveis, como daqueles contrários, mostra-se louvável o posicionamento ponderado adotado pela jurisprudência brasileira, remetendo ao Magistrado, indivíduo imparcial mais próximo à demanda, a análise, em concreto, da exequibilidade do pleito formulado pelo Estado.

REFERÊNCIAS

BRASIL. Código de Processo Civil Brasileiro de 1973. Lei n. 5.869, de 11 jan. 1973 (Revogada pela Lei nº 13.105, de 2015). Disponível em: . Acesso em 20 fev 2018.

______. Código de Processo Civil Brasileiro de 2015. Lei nº 13.105, de 16 mar. 2015. Disponível em: . Acesso em 20 fev 2018.

______. Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em: . Acesso em 20 fev 2018.

______. Código Civil Brasileiro. Disponível em:

3/leis/2002/L10406compilada.htm>. Acesso em 18 fev 2018.

______. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial. Processual Civil e Administrativo. Responsabilidade Civil do Estado. Denunciação da Lide. Recurso Especial n. 975.799/DF. Relator: Min. Castro Meira. Brasília, DF, 14 dez. 2008.

______. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial. Processual Civil e Administrativo. Responsabilidade Civil do Estado. Denunciação da Lide. Recurso Especial n. 226.093/RJ. Relator: Rel. Min. Humberto Gomes de Barros. Relator para o acórdão: Min. José Delgado. Brasília, DF, 14 nov. 2000.

______. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial. Processual Civil e Administrativo. Responsabilidade Civil do Estado. Denunciação da Lide. Recurso Especial n. 163.096/SP. Relator: Min. Milton Luiz Pereira. Brasília, DF, 05 abr. 2001.

______. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial. Processual Civil e Administrativo. Responsabilidade Civil do Estado. Denunciação da Lide. Recurso Especial n. 1187456/RJ. Relator: Min. Castro Meira. Brasília, DF, 16 nov. 2010.

______. Superior Tribunal de Justiça. Agravo Regimental no Recurso Especial. Processual Civil e Administrativo. Responsabilidade Civil do Estado. Denunciação da Lide. Agravo Regimental no Recurso Especial n. 1355717/CE. Relator: Min. Arnaldo Esteves Lima. Brasília, DF, 07 fev. 2013.

______. Superior Tribunal de Justiça. Agravo Regimental no Agravo em Recurso Especial. Processual Civil e Administrativo. Responsabilidade Civil do Estado. Denunciação da Lide. Agravo Regimental no Agravo em Recurso Especial n. 63.018/RJ. Relator: Min. Napoleão Nunes Maia Filho. Brasília, DF, 19 março 2013.

______. Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Apelação Cível. Processual Civil e Administrativo. Responsabilidade Civil do Estado. Denunciação da Lide. Apelação Cível n. 0006703-40.2009.4.01.3500/GO. Relator: Desa. Selene Maria de Almeida. Brasília, DF, 21 nov. 2012.

______. Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Apelação Cível. Processual Civil e Administrativo. Responsabilidade Civil do Estado. Denunciação da Lide. Apelação Cível n. 0022796-49.2002.4.01.0000/MG. Relator: Juiz Federal Rodrigo Navarro de Oliveira. Brasília, DF, 27 fev. 2013.

______. Tribunal Regional Federal da 4ª Região. Agravo de Instrumento. Processual Civil e Administrativo. Responsabilidade Civil do Estado. Denunciação da Lide. Agravo de Instrumento n. 5000171-63.2013.404.0000. Relator para o acórdão: Des. Fernando Quadros da Silva.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 30. ed. São Paulo: Atlas, 2016.

CUNHA, Leonardo Carneiro. A fazenda pública em juízo. 10. ed. São Paulo: Dialética, 2012.

DIDIER JÚNIOR, Fredie. Curso de direito processual civil: introdução ao direito processual civil, parte geral e processo de conhecimento. Vol. 1. 18. ed. Salvador: JusPodivm, 2016.

MARINELA, Fernanda. Direito administrativo. 10. ed. São Paulo, Saraiva, 2016.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 34. ed. São Paulo: Malheiros, 2008.

MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de direito administrativo. 30. ed. São Paulo: Malheiros, 2013.

NEVES, Daniel Amorim Assumpção. Manual de direito processual civil. 8. ed. Salvador: JusPodivm, 2016.